ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 4 e 12 della
legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di
sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei
diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della
Commissione di garanzia dell'attuazione della legge), promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 7 maggio 1994 dal Pretore di Pistoia nel
procedimento civile vertente tra la Federazione nazionale lavoratori
dell'energia F.N.L.E.-C.G.I.L. e l'Azienda Municipalizzata del Gas di
Pistoia, iscritta al n. 402 del registro ordinanze 1994 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie
speciale, dell'anno 1994;
2) ordinanza emessa il 10 giugno 1994 dal Pretore di Milano nel
procedimento civile vertente tra la Federazione nazionale lavoratori
dell'energia F.N.L.E.-C.G.I.L. e l'Azienda Energetica Municipale
iscritta al n. 508 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale,
dell'anno 1994.
Visti gli atti di costituzione della Federazione nazionale
lavoratori dell'energia F.N.L.E.-C.G.I.L. e dell'Azienda Energetica
Municipale, nonche' gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 1995 il Giudice
relatore Cesare Ruperto;
Uditi gli avvocati Luciano Ventura e Giorgio Bellotti per la
Federazione nazionale lavoratori dell'energia F.N.L.E.-C.G.I.L.,
Arturo Maresca per l'Azienda Energetica Municipale e gli Avvocati
dello Stato Sergio Laporta e Maurizio Fiorilli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento di opposizione avverso il
decreto con cui era stata respinta la richiesta di dichiarare
antisindacale il comportamento dell'Azienda Municipale del Gas di
Pistoia, la quale aveva trattenuto (e poi versato all'I.N.P.S.) i
contributi dei lavoratori in conseguenza di uno sciopero tenutosi
senza l'osservanza dell'obbligo di preavviso minimo di dieci giorni,
il Pretore di Pistoia, con ordinanza emessa il 7 maggio 1994, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 2, della
legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di
sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei
diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della
Commissione di garanzia dell'attuazione della legge). La norma e'
censurata nella parte in cui non assicura alle organizzazioni
sindacali un momento procedimentale e quindi la possibilita' di far
valere le proprie ragioni prima che venga irrogata la sanzione
prevista nel citato articolo.
Il giudice a quo rileva nel merito l'ininfluenza dell'"innocuita'"
dello sciopero ai fini dell'osservanza dell'obbligo di preavviso,
gia' espressa dalla contrattazione nella specie applicabile. Quindi
ricorda che la Corte costituzionale ha sancito l'autonomia di detto
obbligo, ravvisabile anche in caso di sciopero economico-politico: il
preavviso infatti non sarebbe ricollegabile a qualsivoglia profilo
teleologico-funzionalistico.
Argomenta quindi il giudice remittente nel senso del rigetto
dell'opposizione, con esclusione della denunciata antisindacalita' e
dell'accoglimento della domanda riconvenzionale spiegata dall'Azienda
Municipalizzata per l'accertamento della legittimita' della
trattenuta.
Ma in particolare con riguardo a tale domanda, il remittente
individua la rilevanza della proposta questione, che viene
prospettata secondo due profili, concernenti, rispettivamente, il
diritto di difesa e il principio di parita' nella previsione
dell'automaticita' della sanzione. Da un lato infatti la necessita'
di un momento procedurale nella irrogazione della pena sarebbe ormai
un principio conclamato di civilta' giuridica e, d'altro canto, il
descritto potere datoriale non potrebbe non trovare un
contemperamento, rispetto alla posizione del sindacato, nel controllo
che il procedimento permette: tanto piu' che per le sanzioni
individuali ex art. 7 della legge n. 300 del 1970 sono puntualmente
assicurate la contestazione dell'addebito e la motivazione del
provvedimento. In tale diversita' di disciplina sarebbe quindi
ravvisabile una disparita' di trattamento.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha chiesto la
declaratoria d'inammissibilita' ovvero d'infondatezza, sostenendo che
sarebbero inesatti sia la qualificazione dei poteri del datore di
lavoro sia il richiamo all'art. 24.
3. - Nel giudizio davanti a questa Corte si e' costituita la
Federazione nazionale lavoratori dell'energia F.N.L.E.-C.G.I.L. in
persona del segretario territoriale, esponendo che, in conformita' a
quanto gia' previsto nei codici di autoregolamentazione, durante gli
scioperi e' mantenuta l'erogazione dei servizi onde mai gli utenti
del gas hanno risentito delle astensioni. Le organizzazioni dei
lavoratori dell'energia avevano aderito allo sciopero del 22
settembre 1992 contro il "decreto Amato", sciopero proclamato il 18
settembre 1992 dalle Confederazioni nazionali. Si trattava di una
agitazione a carattere nazionale, ma articolata su base regionale, e
nella specie i tempi non consentivano l'effettuazione di un preavviso
che non aveva peraltro nessuna funzione, non risentendo alcun danno
gli utenti per essere assicurata la totale erogazione del servizio, e
non essendoci luogo ad un tentativo di soluzione concordata di alcun
conflitto. L'Azienda Municipalizzata aveva cio' nonostante applicato
la sanzione: tale "cieco automatismo, senza alcuna garanzia di
contraddittorio", concreterebbe a parere della parte la denunciata
illegittimita' costituzionale.
In una ulteriore memoria depositata nell'imminenza dell'udienza,
la Federazione ha sottolineato come, nel caso in esame, la garanzia
degli utenti discenda dalla decisione del sindacato di assicurare a
priori tutte le attivita' di erogazione del servizio, sicche' un
preavviso sarebbe stato in re ipsa da escludere, non configurandosi
la possibilita' di una trattativa. Ha inoltre rilevato che in
un'intesa su base locale e' prevista una procedura al fine
dell'irrogazione delle sanzioni, che ne rimette la valutazione ad un
collegio di 7 membri, per cui tutto il settore sarebbe da
considerarsi fuori dal campo di applicazione della legge n. 146 del
1990. L'ordinanza di rimessione sarebbe carente di motivazione sul
punto, non essendosi il giudice a quo neppure chiesto se nel sistema
possono "trovare spazio" accordi, qual e' quello richiamato, che
hanno devoluto ad un terzo soggetto "ogni questione attinente alla
applicazione dell'apparato sanzionatorio"; tale lacuna nella
ricostruzione operata dal Pretore di Pistoia, sarebbe tale da
incidere sul giudizio di rilevanza.
Nel contestare poi le eccezioni dell'Avvocatura, la Federazione
ricorda come il vulnus nella razionalita' complessiva del sistema sia
stato ravvisato dal remittente attraverso il richiamo all'art. 3
della Costituzione, indipendentemente, quindi, dalla violazione
dell'art. 24. Sulla fondatezza di tale prospettazione, la difesa
insiste richiamando le osservazioni gia' svolte e conclude per
l'auspicata declaratoria, salvo che venga disattesa l'intera
ricostruzione sistematica del giudice a quo (nella suggerita
prospettiva di prevalenza della fonte negoziale).
4. - Nel corso di analogo giudizio di opposizione avverso un
decreto emesso ex art. 28 che aveva escluso l'antisindacalita' delle
trattenute operate dall'Azienda Energetica Municipale di Milano in
occasione del medesimo sciopero (tenutosi in Lombardia il 23
settembre 1992), il Pretore di quella citta', con ordinanza emessa il
10 giugno 1994, ha sollevato, in relazione agli artt. 3, 24 e 39
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 4 e 12 della legge n. 146 del 1990.
Il fatto che sia il datore di lavoro, secondo l'interpretazione
corrente, titolare del potere sanzionatorio sembra al Pretore
incompatibile con l'art. 3 della Costituzione allorche' destinataria
di una sanzione sia un'organizzazione sindacale, che non dispone di
alcuna garanzia procedimentale, diversamente da quanto assicurato al
singolo lavoratore dall'art. 7 della Costituzione.
Ulteriore profilo d'incostituzionalita' sarebbe poi ravvisabile in
riferimento agli artt. 24, secondo comma e 39 della Costituzione
("per i possibili effetti .. sulla liberta' di azione e
organizzazione sindacale"), e non solo nell'art. 4 ma anche nell'art.
12 della citata legge n. 146 del 1990 la' dove non prevede che i
pareri e la decisione della Commissione siano presi con la garanzia
del contraddittorio.
Nel richiamare la sentenza n. 204 del 1982 di questa Corte a
proposito della necessita' del procedimento allorche' la sanzione
venga irrogata da una parte, il giudice a quo sottolinea come nel
rapporto tra datore di lavoro ed organizzazione sindacale, il primo,
cumulando poteri privati con poteri pubblici di salvaguardia dei
diritti degli utenti, potrebbe anche, in nome di un'"ultrarigorosa
tutela" di questi ultimi, essere indotto a "far pesare l'investitura
pubblica a proprio vantaggio nel conflitto" con il sindacato.
5. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, svolgendo
osservazioni identiche a quelle riportate sub 2 e riservandosi anche
in questo caso di depositare ulteriore memoria.
6. - Nel giudizio davanti a questa Corte si sono costituite
entrambe le parti private.
La Federazione nazionale dei lavoratori dell'energia ha chiesto
che, ove non sia possibile pervenire ad un'interpretazione
adeguatrice, la norma sia dichiarata illegittima, poiche' la "regola
del contraddittorio e' patrimonio indiscutibile della nostra civilta'
giuridica".
L'Azienda Municipalizzata ha concluso per l'irrilevanza e per
l'infondatezza della questione. Sotto il primo aspetto essa
sottolinea, come le valutazioni della Commissione di garanzia, non
siano vincolanti per il giudice e possano da questi essere
disapplicate. In secondo luogo osserva che i parametri costituzionali
evocati non implicano affatto che in ogni provvedimento
amministrativo debba necessariamente instaurarsi un contraddittorio
con le parti interessate all'emissione del provvedimento; tale
esigenza deve invece essere soddisfatta in sede giurisdizionale,
com'e' appunto avvenuto. Nell'imminenza dell'udienza entrambe le
parti hanno depositato memorie ulteriori.
La Federazione, dato atto della maggior ampiezza tematica della
prospettazione del Pretore di Milano, che investe anche il
procedimento dinanzi alla Commissione, rileva come della valutazione
negativa effettuata da quest'ultima circa il comportamento delle
organizzazioni sindacali, le stesse siano rimaste "all'oscuro". Con
riferimento all'obiezione dell'Azienda Municipale circa la
possibilita' del giudice di disattendere comunque le decisioni della
Commissione, la difesa osserva che in ogni caso le valutazioni della
Commissione inciderebbero "in modo immediato sui diritti e sulla
posizione del sindacato".
L'Azienda Municipale, ribadendo che oggetto del giudizio a quo non
e' un provvedimento adottato dalla Commissione bensi' la
qualificazione del comportamento tenuto dall'azienda in termini di
antisindacalita' o meno, ha insistito sul carattere meramente
valutativo dell'attivita' della Commissione. Circa la violazione
dell'art. 24, la difesa dell'azienda assume l'inconferenza del
richiamo alla sentenza n. 204 del 1982, avente ad oggetto il diverso
tema dell'estensione al licenziamento delle garanzie procedimentali
previste per le altre sanzioni a carico dei lavoratori.
7. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato memoria
ulteriore, relativa ad entrambe le ordinanze.
Preliminarmente l'Avvocatura rileva come al datore di lavoro sia
affidato il compito di accertare il realizzarsi o meno di una delle
fattispecie previste dalla legge, in presenza di un coinvolgimento
del tutto eventuale e di un'iniziativa soltanto facoltativa della
Commissione di garanzia. Nel merito l'Avvocatura ribadisce come non
sia sostenibile la violazione dell'art. 24 della Costituzione ed
esclude che contromisure di natura patrimoniale possano influire
sulla liberta' di organizzazione garantita dall'art. 39 della
Costituzione. Quanto infine all'asserita violazione dell'art. 3 della
Costituzione, rileva che "i soggetti in conflitto sono di norma
associazioni datoriali ed associazioni di lavoratori", che l'art. 7
della legge n. 300 del 1970 non e' suscettibile di applicazione
analogica, che non puo' parlarsi di potere privato del datore di
lavoro, il quale svolgerebbe un compito prevalentemente esattoriale
per conto dell'I.N.P.S.
L'Avvocatura conclude osservando che comunque, a fronte di
un'incompletezza della normativa, sussiste una molteplicita' di
soluzioni adottabili anche in sede di contrattazione collettiva,
sicche', a tutto concedere, la conclusione del giudizio non potrebbe
che essere in termini di inammissibilita'.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Pistoia dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 2, della legge 12 giugno 1990, n.
146, poiche' la norma, nel prevedere a carico delle organizzazioni
sindacali la perdita temporanea dei contributi sindacali trattenuti
sulla retribuzione dei lavoratori ai sensi dell'art. 26, secondo
comma, della legge 20 maggio 1970, n. 300, ed il versamento del
relativo importo all'I.N.P.S. da parte del datore di lavoro, senza
introdurre alcuna fase procedimentale di contestazione dell'addebito
ovvero alcun momento di contraddittorio, violerebbe l'art. 24
(precetto da cui sarebbe derivabile una generale portata applicativa
del principio del giusto procedimento), nonche' l'art. 3 della
Costituzione per la disparita' di trattamento rispetto all'ipotesi
delle sanzioni comminate al singolo lavoratore, che si giova delle
garanzie di cui all'art. 7 della stessa legge 300 del 1970. Analoghe
censure sono rivolte all'intera norma dal Pretore di Milano, che
invoca altresi' il parametro costituito dall'art. 39 della
Costituzione per il possibile pregiudizio che tale congegno
sanzionatorio sarebbe idoneo a produrre sulla liberta' di azione e di
organizzazione del sindacato.
Il Pretore di Milano dubita altresi', in riferimento alle citate
norme della Costituzione, della legittimita' costituzionale dell'art.
12 della stessa legge n. 146 del 1990, poiche' anche detta norma non
prevede che analoga garanzia procedimentale assista i pareri e le
decisioni della Commissione di garanzia.
2. - Le questioni, per la sostanziale identita' e per l'analogia
dei profili, possono essere trattate e decise congiuntamente.
3. - Entrambi i giudizi a quibus traggono origine dalla violazione
dell'obbligo di preavviso minimo richiesto dall'art. 2 della legge n.
146 del 1990. Poiche' il diritto di sciopero era stato esercitato
senza il preavviso di dieci giorni, le aziende municipali erogatrici
dei servizi sospesero il pagamento alle organizzazioni dei lavoratori
dei contributi sindacali ritenuti ai sensi dell'art. 26 della legge
n. 300 del 1970, versandoli successivamente all'I.N.P.S., in
conformita' a quanto previsto nell'art. 4, comma 2, della legge n.
146 del 1990. Quest'ultima norma dispone che nei confronti delle
organizzazioni dei lavoratori che proclamano uno sciopero o ad esso
aderiscono in violazione delle disposizioni di cui all'art. 2, sono
sospesi per la durata dell'azione stessa e, in ogni caso, per un
periodo non inferiore ad un mese, i benefici di ordine patrimoniale
derivanti dagli artt. 23 e 26, secondo comma, della legge n. 300 del
1970.
I giudici remittenti danno atto che la concreta applicazione della
misura, pur in assenza di una previsione espressa, compete al datore
di lavoro, ma individuano nella carenza di un qualsiasi momento
procedimentale e nel confronto con le garanzie che assistono invece i
singoli lavoratori, i descritti vulnera ai succitati precetti
costituzionali.
4. - La prima delle questioni sottoposte all'esame della Corte
concerne la norma di cui all'art. 4, correttamente censurata dal Pre-
tore di Milano nell'insieme delle sue previsioni, con una piu' ampia
prospettazione includente dunque anche quella, limitata al comma 2,
offerta dal Pretore di Pistoia.
Cosi' posta, la questione e' fondata.
4.1. - L'esercizio del diritto di sciopero nel settore dei servizi
pubblici essenziali e' assoggetato, dalla legge n. 146 del 1990, ad
una disciplina di marcata connotazione procedimentale che, muovendo
dalla fissazione dei requisiti minimi delle prestazioni
indispensabili e determinando poi la sequela degli atti
strumentalmente necessari per pervenire alla fase di astensione
dall'attivita' lavorativa, giunge alla configurazione di un apparato
sanzionatorio articolato in una serie di misure: amministrative,
disciplinari e afflittive in senso lato.
Su quest'ultimo versante si collocano le norme di previsione dei
provvedimenti a carico del singolo lavoratore (art. 4, comma 1) e
delle associazioni sindacali (comma 2 e comma 3), che non osservano
detta disciplina. Ma - a prescindere da questa comune collocazione,
di per se' non significativa che di una connotazione genericamente
sanzionatoria delle misure contemplate - mentre quelle concernenti il
lavoratore trovano il loro specifico presupposto nell'esistenza del
rapporto di lavoro e si correlano dunque all'esercizio del potere
disciplinare attribuito dall'art. 2106 c.c. al datore di lavoro, con
la conseguente applicabilita' delle garanzie procedimentali di cui
all'art. 7 della legge n. 300 del 1970, invece la circostanza che
l'apparato sanzionatorio riguardante i sindacati risulti, per la
posizione dei soggetti destinatari, svincolato da uguale presupposto,
determina una relazione di eterogeneita' delle due situazioni di cui
trattasi. Il che - se rende improponibile il confronto fra misure re-
pressive utilizzabili nei confronti del sindacato e sanzioni
disciplinari applicabili al lavoratore, venendo, per le prime, in
rilievo un'esigenza di salvaguardia della liberta' sindacale,
garantita dall'art. 39 della Costituzione per fini di interesse
generale che trascendono il singolo rapporto di lavoro nel cui
a'mbito si colloca una specifica regolamentazione del potere
disciplinare - per converso svela l'irragionevolezza di una
diversita' di disciplina concernente le due sanzioni previste dai
commi 2 e 3 dell'art. 4, che viceversa sono omogenee e possono anche
cumularsi tra loro.
Cosicche' la violazione dell'art. 3 della Costituzione, se va
certamente esclusa ove si prenda come tertium comparationis il citato
art. 7 della legge n. 300 del 1970, appare invece evidente sotto il
profilo dell'irragionevolezza interna alla disciplina dell'articolo
impugnato. Questo infatti prevede, con riguardo a identiche
violazioni del precedente art. 2, due distinti effetti: uno
patrimoniale, consistente appunto nella perdita dei benefici
derivanti dagli artt. 23 e 26 della legge n. 300 del 1970, l'altro
incidente sulla condizione del sindacato con la esclusione dalle
trattative.
Il fatto causativo, sebbene unico, viene assoggettato alla
valutazione della Commissione di garanzia con riguardo a uno soltanto
di essi. Solo per l'esclusione dalle trattative e' infatti
esplicitamente richiesta l'"indicazione" della Commissione di
garanzia, la quale esercita in tale ipotesi la competenza
attribuitale dall'art. 13, lett. c), secondo il quale, appunto, alla
valutazione del comportamento dei soggetti che proclamano lo sciopero
o che vi aderiscono segue la segnalazione "ai fini previsti dal comma
3 dell'art. 4". E dunque il potere di valutazione dei fatti ed il
giudizio circa la violazione dei precetti della legge appartiene
(solo) in questo caso alla Commissione, escludendosi la possibilita'
per il datore di lavoro di procedere ex se all'irrogazione della
sanzione.
Ma non e' dato rinvenire giustificazioni onde escludere tale
intervento anche nel caso in esame, concernente le misure
patrimoniali. Queste hanno conseguenze afflittive non necessariamente
meno gravi per il sindacato, stante la loro idoneita' a penalizzarne
la funzione nonche' la riconoscibilita' come interlocutore nel quadro
delle relazioni industriali; e quindi non possono ragionevolmente
prescindere da quel presupposto procedimentale, che, rispetto alla
garanzia di liberta' sindacale posta dal gia' richiamato art. 39
della Costituzione, si configura come un requisito minimo
indispensabile per l'insorgenza del potere sanzionatorio,
ricollegando questo ad una imparziale valutazione delle circostanze
rilevanti ed in tal guisa sottraendolo, nel momento genetico, alla
unilaterale determinazione di un soggetto, quale il datore di lavoro,
portatore di interessi potenzialmente contrapposti.
Che sussista un'esigenza di funzionalita' applicativa di tali
misure per investire del relativo potere il datore di lavoro, non
v'e' dubbio. Ma trattasi d'un potere strumentale alla salvaguardia
delle finalita' limitative dello sciopero (quindi collegato alla
tutela d'un interesse pubblico), implicante valutazioni che
certamente escludono l'esistenza d'un mero automatismo cui agganciare
una doverosa condotta del datore di lavoro. Basti pensare al giudizio
sulla ricorrenza o meno dello sciopero proclamato a difesa
dell'ordine costituzionale (che, in caso positivo, esclude
l'illegittimita') o alla concreta identificazione delle
organizzazioni che "aderiscono" allo sciopero (dato non sempre di
agevole percettibilita'), per comprendere come tale attivita'
valutativa esista e non possa in nessun caso essere lasciata al mero
giudizio del datore di lavoro, la cui discrezionalita',
nell'applicare le sanzioni al sindacato, deve percio' essere limitata
dall'intervento della Commissione pure con riguardo alle misure
patrimoniali.
Anche in tale ipotesi, dunque, la segnalazione della Commissione
si impone come necessario presupposto dell'azione sanzionatoria. Il
potere sanzionatorio e' infatti funzionale a garantire i servizi
minimi essenziali: in esso non e' ravvisabile un qualsivoglia profilo
di autotutela, ed e' percio' necessario che la sua esplicazione
avvenga esclusivamente in riferimento alle rationes legis, a tutela
cioe' degl'interessi degli utenti, proprio per l'estraneita', al
contenuto della normativa, dei rapporti tra diritto di sciopero ed
interessi dell'impresa (v. sentenza n. 317 del 1992). La verifica dei
presupposti per l'applicabilita' della sanzione deve restare quindi
sempre affidata a quel soggetto super partes ad alta competenza, che
il legislatore ha configurato nella Commissione di garanzia.
4.2. - Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale del
citato art. 4, comma 2, nella parte in cui non prevede che la
sospensione dei benefici patrimoniali ivi indicati venga disposta su
indicazione della Commissione di garanzia, secondo lo schema adottato
nel successivo comma.
In via conseguenziale deve altresi' essere dichiarata
l'illegittimita' costituzionale del successivo art. 13, lett. c), in
quanto non prevede che l'attivita' della Commissione stessa si svolga
anche ai fini previsti dall'art. 4, comma 2.
5. - Non fondata per l'inesattezza del presupposto da cui muove il
giudice a quo e' invece la seconda questione, concernente l'art. 12
della legge n. 146 del 1990.
Nel descrivere la composizione nonche' gli aspetti organizzativi e
funzionali della Commissione di garanzia, la norma non esclude
affatto la necessita' di vincoli procedurali che scandiscano
l'attivita' della stessa. Anzi, sotto un primo e piu' generale
profilo di efficienza e buon andamento, e' chiaro come l'acquisizione
di dati, le audizioni e le informazioni di cui al comma 4 della norma
impugnata, con l'espresso riferimento alle pubbliche amministrazioni,
alle organizzazioni sindacali e alle imprese, sia strumentale ad una
esigenza di funzionalita', quindi ad un corretto esercizio delle di-
verse attribuzioni dell'Autorita' in argomento.
Proprio avuto riguardo specifico alla previsione di cui al gia'
richiamato art. 13, lett. c), deve negarsi che dall'art. 12 possa
evincersi quella totale mancanza di garanzie procedimentali censurata
dal Pretore di Milano, giacche' una diversa lettura della norma,
quand'anche non smentita da disposizioni regolamentari interne,
colliderebbe certamente con il dettato costituzionale.
La partecipazione dei destinatari delle misure afflittive
all'attivita' valutativa della Commissione (oltre ad essere
tecnicamente richiesta, in quanto le organizzazioni sindacali sono
potenzialmente in grado di fornire informazioni e notizie) e' imposta
da un'ovvia esigenza di bilanciamento del potere del datore di
lavoro. L'attivita' della Commissione non puo' sottrarsi al generale
canone audiatur et altera pars: se e' vero infatti che il "giusto
procedimento" in quanto tale non puo' dirsi un principio assistito in
assoluto da garanzia costituzionale (v., ad es., ordinanza n. 503 del
1987), e' certo ch'esso costituisce sempre almeno un criterio di
orientamento, come per il legislatore cosi' per l'interprete. Nella
specie il coinvolgimento dei soggetti interessati ed il momento di
partecipazione che ne deriva, si pongono come fase indefettibile di
un procedimento che puo' concludersi abilitando il datore di lavoro
ad applicare una misura afflittiva. La necessita' di comunicare
l'avvio di una fase conoscitiva (del resto riconducibile all'art. 7,
comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, che ha carattere generale
ed e' quindi integrativa anche di procedimenti amministrativi
disciplinati da disposizioni anteriori: v. sentenza n. 311 del 1994)
e la conseguente possibilita' per gli interessati di presentare
memorie e documenti, appartengono quindi ad un momento procedimentale
che risponde - prima ancora che ad un'esigenza di imparzialita' e di
buon andamento (cfr. sentenza n. 197 del 1994) - alla stessa ratio
legis, in quanto idoneo a scongiurare un possibile conflitto e ad
appagare quella finalita' propria della legge n. 146 del 1990, che
affida alla responsabilita' delle parti sociali, in un definito
quadro procedurale, la tutela delle situazioni costituzionalmente
garantite, in ragione delle quali soltanto puo' essere limitato
l'esercizio del diritto di sciopero.