ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, terzo comma,
della legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni contro mafia), nel
testo modificato dall'art. 22, primo comma, del decreto-legge 8
giugno 1992, n. 306 (Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura
penale e provvedimenti di contrasto alla criminalita' mafiosa),
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356,
promosso con ordinanza emessa il 12 luglio 1994 dalla Corte di
appello di Napoli nel procedimento di prevenzione a carico di
D'Alessandro Michele, iscritta al n. 727 del registro ordinanze 1994
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima
serie speciale, dell'anno 1994;
Visto l'atto di costituzione di D'Alessandro Michele nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 1995 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avv. Federico De Vita per D'Alessandro Michele e
l'avvocato dello Stato Nicola Bruni per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento di prevenzione in grado di
appello, instaurato su ricorso dell'interessato avverso un
provvedimento di modifica del luogo di soggiorno obbligato, adottato
a norma dell'art. 2, secondo comma, della legge 31 maggio 1965, n.
575, come modificato dall'art. 22, primo comma, del decreto-legge 8
giugno 1992, n. 306 convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 1992, n. 356 - in relazione a precedente decreto di
sottoposizione del medesimo interessato alla misura della
sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con obbligo di soggiorno,
misura questa in corso di esecuzione alla data dell'ordinanza di
rinvio - la Corte d'appello di Napoli sollevava, con ordinanza del 15
giugno 1993, in riferimento agli articoli 3 e 24 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, terzo comma,
della citata legge n. 575 del 1965: detta norma stabiliva che "Sulla
richiesta di cui al secondo comma, (e cioe' sulla richiesta di
modifica del luogo di soggiorno, da quello della residenza ad altro
idoneo, in presenza di eccezionali esigenze di tutela sociale ovvero
di tutela dell'incolumita' dell'interessato) e su quella di cui al
secondo comma, dell'art. 7 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, e
successive modificazioni, il tribunale provvede entro dieci giorni,
fermo restando quanto disposto dall'art. 6 della predetta legge n.
1423".
2. - Nel sollevare la questione, la Corte d'appello di Napoli
premetteva che il provvedimento sottoposto al suo controllo era stato
adottato dal tribunale con procedura de plano in camera di consiglio,
e che con l'appello proposto l'interessato lamentava, tra l'altro,
l'adozione del citato provvedimento senza contraddittorio e senza
garanzie difensive.
3. - Cio' premesso, il rimettente si soffermava a lungo sulla
ammissibilita' dell'impugnazione del provvedimento modificativo del
luogo di soggiorno mediante appello - anziche', come eccepito dal
pubblico ministero, mediante ricorso per Cassazione ai sensi
dell'art. 111 della Costituzione - e dunque sulla propria competenza.
Argomentando sia in base al profilo della necessita' di adeguate
valutazioni nell'ambito della rideterminazione del luogo di soggiorno
alla stregua del criterio normativo della presenza di "eccezionali
esigenze" di tutela sociale o, per converso, di tutela individuale,
sia in base al rilievo della connotazione maggiormente afflittiva,
per il prevenuto, della modifica in parola, il giudice a quo
perveniva, in sintesi, all'affermazione della appellabilita' del
provvedimento, come da regola generale in tema di misure di
prevenzione ex art. 4 della legge n. 1423 del 1956, la cui disciplina
implica il doppio grado di giurisdizione di merito.
Un'appellabilita', peraltro, limitata all' an della statuizione
modificativa del luogo di soggiorno obbligato, e non anche alla
scelta della concreta localita', demandata dalla legge (" ..localita'
specificamente indicata dal questore ..") alla determinazione
dell'autorita' di polizia, sulla base del generico e insindacabile
criterio delle " ..idonee caratteristiche territoriali e di sicurezza
..".
4. - Osservava quindi il giudice a quo che l'adozione del
provvedimento con la procedura c.d. de plano da parte del tribunale,
solo sulla base dell'impulso concorde del questore e del procuratore
nazionale antimafia, senza avvisi all'interessato o ai suoi difensori
ne' intervento del pubblico ministero, risultava conforme al disposto
del terzo comma, dell'art. 2 della legge n. 575 del 1965; ma
l'estrema brevita' del termine (dieci giorni) accordato per la
decisione, e l'omesso richiamo all'art. 4, quinto comma, della legge
n. 1423 del 1956 (ovverosia alla norma che prevede il ricorso alle
forme del contraddittorio previste per l'applicazione delle misure di
sicurezza nel codice di rito penale) escludevano, ad avviso della
Corte rimettente, l'applicabilita' delle ordinarie regole del
contraddittorio, in considerazione della particolarita' e
dell'urgenza di questa categoria di provvedimenti e dei relativi
procedimenti.
5. - D'altra parte, il rimettente non riteneva di pervenire, in
questa prospettiva, ad una interpretazione diversa della norma, tale
da implicare la necessita' del contraddittorio, perche': a) il
silenzio serbato sul punto dal legislatore era indicativo, posto che
ad altri fini la legge n. 1423 del 1956 era richiamata nel corpo
della stessa norma impugnata; b) il termine di dieci giorni rendeva
in concreto inattuabile il contraddittorio, specie con riguardo al
prevenuto; c) il termine stesso era comunque incompatibile con la
disciplina codicistica in materia di misure di sicurezza (che
rappresenta il modulo processuale in materia, in virtu' del rinvio ai
sensi dell'art. 4 della legge n. 1423 del 1956), dato che l'art. 666,
terzo comma, del vigente codice di procedura penale stabilisce, tra
l'altro, che l'avviso della data fissata per l'udienza in camera di
consiglio debba essere notificato alla parte e al difensore almeno
dieci giorni prima della stessa.
Ne' potevano incidere sulla soluzione del problema le statuizioni
della Corte costituzionale in ordine alla piena
giurisdizionalizzazione del procedimento di prevenzione, con la
correlativa applicazione dei principi del contraddittorio, poiche' le
sentenze della Corte - di cui il giudice a quo ricordava la n. 53 del
1968 e la n. 76 del 1970 - non si rivolgono al futuro, assumendo
portata caducatoria solo delle norme anteriori dichiarate
illegittime.
6. - Tutto cio' premesso, la Corte d'appello di Napoli sottoponeva
a scrutinio di costituzionalita' il citato art. 2, terzo comma, della
legge n. 575 del 1965, come sopra interpretato, deducendone il
contrasto: a) con l'art. 24, secondo comma, della Costituzione, per
lesione del diritto di difesa, avendo il legislatore modellato questo
specifico procedimento senza partecipazione dell'interessato, ne'
intervento del difensore, cosi' sottraendo un intero grado di
giudizio all'interessato stesso; b) con l'art. 3 della Costituzione,
giacche' il censurato procedimento senza contraddittorio risultava
applicabile solo nell'ipotesi in cui la richiesta di modifica del
luogo di soggiorno venisse avanzata successivamente alla applicazione
della misura di prevenzione personale, laddove, quando le
"eccezionali esigenze" cui aveva riguardo la norma fossero emerse
contestualmente alla originaria proposta che da' l'avvio
all'ordinario procedimento per l'applicazione della misura di
prevenzione della sorveglianza speciale, risultava, per cio' stesso,
applicabile il comune rito di cui alla legge n. 1423 del 1956, con
tutte le conseguenti garanzie di contraddittorio e difesa.
7. - Nel giudizio cosi' instaurato (r.o. n. 610 del 1993),
spiegava intervento il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che
rilevava la sopravvenienza di nuova normativa (art. 1, secondo comma,
della legge n. 256 del 1993, abrogativa dei commi 2 e 3 dell'art. 2
impugnato), e concludeva per il riesame della rilevanza da parte del
giudice rimettente.
8. - Con ordinanza n. 130 del 1994, questa Corte disponeva la
restituzione degli atti al giudice a quo per un nuovo esame della
rilevanza della questione alla luce del mutato quadro normativo
costituito dalla legge 24 luglio 1993, n. 256; una nuova disciplina,
questa, avente l'obiettivo di ricondurre in via generale
l'applicazione del soggiorno obbligato al luogo di residenza o dimora
abituale del prevenuto, con l'espressa abrogazione della norma
impugnata nonche' del secondo comma, dell'art. 2 della legge n. 575
del 1965 (e cioe' delle norme regolatrici sia del provvedimento che
del procedimento in discorso), e che stabiliva altresi', per le
situazioni di applicazione della misura dell'obbligo di soggiorno in
luogo diverso da quello di residenza o dimora abituale, in atto
all'entrata in vigore della legge stessa, la modificazione ex lege di
detta individuazione.
9. - Con ordinanza del 12 luglio 1994 (r.o. n. 727 del 1994), la
Corte d'appello di Napoli ha rimesso nuovamente a questa Corte il
giudizio sulla legittimita' costituzionale della norma gia'
impugnata, secondo gli stessi profili e in relazione ai medesimi
parametri dedotti nella prima ordinanza di rimessione, cui la
successiva fa sostanzialmente rinvio.
10. - Nel riproporre la questione, la Corte d'appello osserva che
il mutamento del quadro normativo ad essa riferito non ne comporta
l'irrilevanza. La Corte rimettente sottolinea in particolare che
l'interessato, nel proporre il gravame avverso il provvedimento in
tema di luogo di soggiorno, non si era limitato a censurare il
contenuto dispositivo del provvedimento e cioe' la concreta
fissazione del luogo di soggiorno in ambito diverso da quello di
residenza, ma aveva altresi' e preliminarmente dedotto il vizio del
procedimento, per omessa instaurazione del contraddittorio;
dall'eventuale accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale sarebbe dunque derivata - e deriverebbe - la
dichiarazione di nullita' assoluta ed insanabile del provvedimento
(artt. 178 e 179 c.p.p.) e del procedimento ad esso finalizzato.
Non puo' dunque ritenersi - nonostante la modifica legislativa -
che sussista un interesse esclusivamente "morale" dell'appellante,
tanto piu' in quanto nel frattempo (e precisamente dopo l'ordinanza
di restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale)
l'interessato ha riportato condanna, per il reato di inottemperanza
al provvedimento preventivo appellato, alla pena di tre anni e
quattro mesi di reclusione.
La pendenza del giudizio penale determina - prosegue il giudice a
quo - la concretezza dell'interesse del prevenuto ad ottenere una
declaratoria di invalidita' del provvedimento di modifica del
soggiorno obbligato, e dunque rafforza la rilevanza della questione
sollevata, "non esclusa dall'analoga rilevanza in sede penale", sede
in cui, ad avviso del rimettente, il giudice penale avrebbe dovuto
sospendere il processo in attesa della definizione di quello di
prevenzione, ritenuto pregiudiziale rispetto a quello penale.
11. - E' intervenuto nel giudizio cosi' riproposto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che nell'atto di intervento ha fatto richiamo
all'atto depositato nel precedente giudizio, deducendo pertanto
l'incidenza dello ius superveniens gia' sopra richiamato.
Si e' altresi' costituita la parte privata del giudizio a quo, il
cui patrocinio ha presentato deduzioni a sostegno dell'accoglimento
della questione, in base ai principi di piena giurisdizionalizzazione
del processo di prevenzione e di diritto al pieno esercizio della
difesa e al contraddittorio nell'ambito di detto processo, quali
affermati dalla giurisprudenza costituzionale nella materia; principi
che risultano violati dalla norma impugnata, che consente un
aggravamento della posizione dell'interessato senza che gli sia data
notizia dell'iniziativa e senza metterlo in condizione di difendersi,
personalmente ovvero con l'assistenza tecnica del difensore.
12. - Alla pubblica udienza, l'Avvocatura erariale ha
ulteriormente insistito per una declaratoria di inammissibilita' per
irrilevanza della questione; mentre la parte privata ne ha
sollecitato l'accoglimento.
Considerato in diritto
1. - E' stata sollevata questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, terzo comma, della legge 31 maggio 1965, n. 575
(Disposizioni contro la mafia), nel testo modificato dall'art. 22,
primo comma, del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356. Ad avviso del
giudice a quo la norma impugnata, in quanto si limita a stabilire che
sulla richiesta di modifica del luogo di soggiorno obbligato
formulata ai sensi del secondo comma, dello stesso art. 2, da una
delle autorita' e in presenza dei presupposti ivi indicati (e cioe'
dal procuratore nazionale antimafia, o dal procuratore della
Repubblica, o dal questore, quando ricorrono "eccezionali esigenze di
tutela sociale o di tutela dell'incolumita' della persona
interessata"), il tribunale adito debba provvedere "entro dieci
giorni", senza disporre alcunche' in merito al procedimento e in
particolare alle garanzie difensive da osservare, si porrebbe in
contrasto: a) con l'art. 24, secondo comma, della Costituzione,
perche', consentendo l'adozione di un provvedimento avente connotati
di maggiore afflittivita' con procedura c.d. de plano, senza
partecipazione dell'interessato o di un suo difensore, risulta lesiva
del diritto inviolabile alla difesa, e sottrae all'interessato un
grado del giudizio; b) con l'art. 3 della Costituzione, perche'
l'accennata procedura risulta applicabile solo nel caso in cui la
richiesta di variazione del luogo di soggiorno obbligato sia
formulata in corso di esecuzione della misura di prevenzione cui
accede, determinandosi un'ingiustificata disparita' di trattamento di
tale situazione nel raffronto con l'ipotesi in cui la richiesta di
"eccezionale" individuazione del luogo di soggiorno - in deroga al
criterio ordinario della residenza o dimora abituale del proposto -
sia contestuale all'avvio dell'ordinario procedimento per
l'applicazione della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza,
poiche' in quest'ultimo caso risultano applicabili le ordinarie
regole del contraddittorio, secondo la disciplina della legge n. 1423
del 1956.
2. - Deve essere disattesa l'eccezione di inammissibilita' per
difetto di rilevanza della questione, sollevata dall'Avvocatura
generale dello Stato sia sotto il profilo della incidenza dello ius
superveniens, costituito dalla legge 24 luglio 1993, n. 256, che ha
abrogato la norma impugnata ed eliminato ogni deroga al criterio
della residenza o dimora abituale nella determinazione del luogo di
soggiorno obbligato, sia sotto il profilo - sviluppato nella
discussione in pubblica udienza - della proponibilita' della
questione medesima solo da parte del giudice penale; assunto, questo,
formulato in relazione al reato di allontanamento abusivo dal luogo
di soggiorno obbligato per il quale l'interessato del giudizio a quo
ha riportato condanna, come riferito nell'ordinanza di rinvio.
La Corte d'appello rimettente ha riproposto la questione, dopo la
restituzione degli atti disposta da questa Corte (ord. n. 130 del
1994) con riguardo a precedente identica questione sollevata dallo
stesso giudice, ritenendo di dover fare tuttora applicazione della
norma processuale impugnata, nonostante la sua abrogazione, onde
poter deliberare sull'appello proposto, ed ha altresi' specificamente
argomentato in ordine alla persistenza di un interesse non solamente
"morale" del prevenuto alla pronuncia medesima, sul piano della
declaratoria giudiziale di radicale invalidita' del provvedimento
adottato dal tribunale.
Tali argomentazioni sono sorrette da motivazioni non implausibili
e risultano percio' sufficienti a dare ingresso alla questione di
legittimita' costituzionale, non offrendo ragioni di evidente censura
dell'iter logico sviluppato dal giudice a quo, secondo l'indirizzo
ripetutamente espresso da questa Corte in tema di controllo
sull'ammissibilita' dell'incidente di costituzionalita' (da ultimo,
ex plurimis, sentt. nn. 173 e 149 del 1994; 416 e 345 del 1993).
3. - I dubbi di costituzionalita' sono formulati dal giudice
rimettente sul presupposto che la disposizione denunciata escluda il
ricorso al contraddittorio, e preveda dunque l'adozione del
provvedimento del tribunale con procedura camerale (de plano), sulla
base della sola richiesta di una delle autorita' a cio' legittimate,
senza avviso all'interessato ne' al difensore di questi. L'enunciata
interpretazione fa leva in primo luogo sulla esiguita' del termine di
dieci giorni previsto per la decisione, non compatibile con la
disciplina in tema di applicazione di misure di sicurezza, che in
materia costituisce il paradigma processuale (art. 4, ultimo comma,
della legge n. 1423 del 1956); essa si basa, altresi', sul dato del
mancato richiamo della disciplina-base nel contesto della norma che
pure, ad altri fini, menziona la citata legge n. 1423 del 1956;
infine, l'interpretazione della Corte rimettente valorizza le ragioni
della disciplina, introdotta dal legislatore in vista di obiettivi di
salvaguardia di "eccezionali esigenze" di prevenzione sociale o di
tutela individuale e pertanto indifferente, in questa prospettiva,
alle esigenze di garanzia del diritto di difesa del sottoposto alla
misura.
4. - La questione non e' fondata, nei sensi di seguito esposti.
Come si e' rilevato, il giudice rimettente nel porre la questione
muove da un'interpretazione della disposizione denunciata che conduce
all'affermazione della sua illegittimita' costituzionale, senza
avvertire che la disposizione stessa offre la possibilita' di una
interpretazione adeguatrice, idonea a renderla aderente ai parametri
costituzionali altrimenti vulnerati.
Nella specie, quest'ultima interpretazione e' stata di recente
fatta propria dalla giurisprudenza della Corte di cassazione (Cass.
sez. V, 25 ottobre 1993, n. 3311), successiva alla prima ordinanza di
rinvio e della quale il giudice a quo non tiene conto ancorche'
anteriore alla seconda ordinanza di rinvio che ha dato luogo al
presente giudizio.
Muovendo dalla oramai acquisita configurazione giurisdizionale del
procedimento di prevenzione, che impone in via di principio
l'osservanza delle regole coessenziali al giudizio in senso proprio,
anche in difetto di un esplicito richiamo normativo all'interno di
ogni singolo intervento legislativo nel settore (come e' reso palese,
ad esempio, dalla sicura osservanza delle regole del contraddittorio
in sede di procedimento di revoca o modifica della misura ex art. 7
della legge n. 1423 del 1956, pur nel silenzio di quest'ultima
norma), detto indirizzo giurisprudenziale rende priva di consistenza
l'argomentazione del rimettente, che si incentra sul dato del mancato
richiamo della disciplina comune nel corpo della disposizione
impugnata; la quale ultima, anzi, accomuna, significativamente, i
provvedimenti di modifica adottati sulla richiesta di cui al secondo
comma, dello stesso art. 2 e su "quella di cui al secondo comma,
dell'art. 7 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423", per entrambe le
ipotesi statuendo lo stesso termine finale di decisione: se le regole
del contraddittorio valgono nel secondo caso, a maggior ragione -
attesa l'incidenza della misura sulla liberta' individuale del
destinatario - debbono valere nel primo.
La soluzione cosi' ipotizzata dalla richiamata giurisprudenza
della Cassazione mira proprio ad escludere l'irragionevole
diversificazione di disciplina tra la situazione di una richiesta
contestuale alla proposta di impulso dell'intero procedimento e
quella - verificatasi nel giudizio a quo - di una richiesta
successiva, formulata in corso di applicazione di misura gia'
irrogata; una conseguenza, come si vede, non inevitabile e semmai da
risolversi ermeneuticamente in un ulteriore argomento a sostegno
dell'interpretazione adeguatrice.
Non e' infine di ostacolo al collocamento della norma nel sistema
ordinario del processo di prevenzione, il fatto che il breve termine
di dieci giorni per la decisione sia incompatibile con la disciplina
cui occorre fare riferimento, e segnatamente con il rispetto del
termine dilatorio di "almeno dieci giorni" stabilito dall'art. 666,
terzo comma, del codice di procedura penale, per la notifica
all'interessato e per la comunicazione al suo difensore dell'invito a
comparire dinanzi al collegio in camera di consiglio.
Anche qui tale indubbia disarmonia puo' risolversi, secondo quanto
afferma la piu' volte richiamata giurisprudenza, nel senso della
cedevolezza del rispetto del termine stabilito ai fini della
decisione, termine del resto insuscettibile di essere rispettato
anche nell'ipotesi, assunta a tertium comparationis, della richiesta
coeva all'avvio del procedimento e comunque avente carattere di
termine ordinatorio, al pari degli altri previsti nell'art. 4 della
legge n. 1423 del 1956.
5. - L'interpretazione sopra delineata risulta, nel suo complesso,
idonea ad evitare il lamentato contrasto con i principi
costituzionali invocati, per cui e' muovendo da essa che, nei sensi
esposti, la questione sollevata deve essere dichiarata non fondata.