ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 4 e 5 del
disegno di legge n. 650, approvato il 4 marzo 1994 dall'assemblea
regionale siciliana (modifiche ed integrazioni della legislazione
regionale in materia di lavori pubblici. Agevolazioni per il settore
della pesca e disposizioni in materia finanziaria) e dell'art. 1 del
disegno di legge n. 684-370, approvato il 10 maggio 1994
dall'Assemblea regionale siciliana (Integrazioni alle leggi regionali
1 agosto 1974, n. 31 e 27 dicembre 1978, n. 70 e interpretazione
autentica dell'art. 9 della legge regionale 7 agosto 1990, n. 25,
concernenti la pesca), promossi con ricorsi del commissario dello
Stato per la Regione siciliana, notificati rispettivamente il 12
marzo e il 17 maggio 1994, depositati in cancelleria il 21 marzo e il
23 maggio 1994 ed iscritti ai nn. 29 e 43 del registro ricorsi 1994;
Visti gli atti di costituzione della Regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 1995 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli, per il ricorrente,
e gli avv.ti Francesco Torre e Francesco Castaldi per la Regione
siciliana in relazione al ricorso iscritto al n. 29 del registro
ricorsi 1994, e gli avv.ti Giovanni Pitruzzella e Francesco Castaldi
per la Regione siciliana in relazione al ricorso iscritto al n. 43
del registro ricorsi 1994.
Ritenuto in fatto
1. - Con il ricorso n. 29 del 1994 il commissario dello Stato ha
impugnato gli artt. 4 e 5 della delibera legislativa regionale
approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 4 marzo 1994
(Modifiche ed integrazioni della legislazione regionale in materia di
lavori pubblici. Agevolazioni per il settore della pesca e
disposizioni in materia finanziaria), in riferimento all'art. 12
dello Statuto speciale per la Sicilia e agli artt. 3, 97 e 103 della
Costituzione.
Il commissario dello Stato rileva un vizio in procedendo nella
approvazione degli artt. 4 e 5 della legge sopra citata, essendo
mancato il parere della commissione competente, previsto dall'art. 12
dello Statuto speciale per la Sicilia. L'esame del vizio denunciato
non sarebbe precluso alla Corte dalla giurisprudenza che afferma la
insindacabilita' degli interna corporis, dato che la norma che
prevede l'esame in commissione non ha carattere regolamentare, ma
rango di norma costituzionale, per cui la sua violazione assumerebbe
rilevanza esterna.
Il commissario dello Stato denuncia, poi, l'art. 4 della stessa
legge per violazione degli artt. 3, 97 e 103 della Costituzione.
L'incostituzionalita' di tale disposizione emergerebbe alla luce
della evoluzione delle leggi regionali siciliane in materia di pesca
e, piu' precisamente, in materia di "fermo biologico" delle imprese
che esercitano attivita' di pesca. I premi di fermo temporaneo,
disposti a favore delle imprese che svolgono attivita' di pesca
nell'ambito della Regione siciliana, gia' previsti dalla legge
regionale 27 maggio 1987, n. 26 (art. 14) sono attualmente
disciplinati anche dalla legge regionale 7 agosto 1990, n. 25 (art.
9). Al fine di favorire il ripopolamento ittico di alcune zone di
mare, la legge regionale da ultimo citata prevede che siano ammesse a
beneficiare delle agevolazioni collegate al fermo temporaneo di
pesca, di cui all'art. 14 della legge regionale n. 26 del 1987, le
imprese che abbiano determinati requisiti e, in particolare, che
operino in alcune zone di mare individuate dall'Assessore regionale
per la pesca, nell'ambito di alcune aree indicate dalla legge (Golfo
di Catania, Golfo di Patti, Golfo di Castellammare). L'Assessore
regionale, con i decreti 19 marzo 1992, n. 16, e 28 aprile 1992, n.
50, ha vietato in via sperimentale per 150 giorni la pesca a
strascico e a mezzi di reti volanti pelagiche nella zona di mare
compresa tra Capo Zafferano e Capo Calava', ammettendo a beneficiare
del fermo temporaneo di pesca tutti i natanti iscritti nei
compartimenti di tale zona. In tal modo l'Assessore ha esteso
illegittimamente, secondo il ricorrente, l'ambito di applicazione
della legge n. 25 del 1990, sia dal punto di vista territoriale, sia
dal punto di vista dei soggetti destinatari delle provvidenze
economiche. In questo contesto si inserisce la norma impugnata che, a
detta del commissario dello Stato, si configurerebbe come una legge-
provvedimento retroattiva, avente lo scopo di sanare l'illegittimita'
dei decreti assessorili sopra menzionati.
In particolare, la norma impugnata violerebbe l'art. 103 della
Costituzione, perche' interferirebbe con la competenza della Corte
dei conti a giudicare sulla responsabilita' erariale degli
amministratori che hanno adottato gli atti illegittimi. Inoltre, la
medesima norma sarebbe arbitraria e irragionevole sotto il profilo
dell'inadeguatezza del mezzo rispetto al fine, e percio' viziata di
eccesso di potere legislativo.
2. - La Regione siciliana, costituitasi in giudizio, chiede che le
questioni sollevate dal commissario dello Stato nei confronti dei
ricordati artt. 4 e 5 siano dichiarate infondate.
La Regione sostiene che non vi e' stata violazione dell'art. 12
dello Statuto siciliano, dato che le norme impugnate sono state
introdotte in forma di emendamento, in conformita' alle procedure
disciplinate dall'art. 111 del regolamento dell'Assemblea regionale.
L'art. 12 dello Statuto non si occupa, secondo la Regione, delle pro-
cedure di emendamento e, quindi, l'asserita violazione non
sussisterebbe. In ogni caso, la Regione osserva che la delibera
legislativa in questione era stata esaminata dalla commissione
competente e che, per quanto riguarda gli emendamenti poi confluiti
negli artt. 4 e 5, la commissione competente, interpellata, aveva
ritenuto di non esprimere alcun parere.
In ordine alla violazione dell'art. 103 della Costituzione, la
Regione siciliana contesta che l'intento della disposizione impugnata
sia quello di impedire che la Corte dei conti eserciti un'azione di
responsabilita' nei confronti degli amministratori responsabili
dell'adozione dei decreti assessorili sopra ricordati e, a questo
proposito, osserva che la stessa Assemblea regionale siciliana ha
informato spontaneamente la Corte dei conti della vicenda di cui
trattasi, con una relazione datata 18 maggio 1993.
In relazione alla violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione, la Regione richiama la giurisprudenza della Corte
costituzionale, secondo la quale non sono incostituzionali le leggi
regionali retroattive, a condizione che esse non pregiudichino
l'intangibilita' delle preesistenti norme statali e dei principi
costituzionali, compreso il principio di ragionevolezza. Inoltre, la
ricorrente ricorda che, secondo un orientamento costante della Corte
costituzionale, non e' fatto divieto al legislatore, nemmeno
regionale, di emanare leggi a contenuto particolare e concreto. In-
fine la Regione afferma che non puo' essere considerata irragionevole
una norma che esprime una scelta discrezionale del legislatore,
sostenuta da fini di interesse generale - ripopolamento ittico e
soddisfacimento delle necessita' economiche delle marinerie colpite
dal divieto di pescare -, senza dare luogo ad alcuna disparita' di
trattamento tra imprese.
3. - Con ricorso iscritto al n. 43 del registro ricorsi 1994, il
commissario dello Stato per la Regione siciliana ha impugnato l'art.
1 della delibera legislativa regionale approvata dall'Assemblea
regionale siciliana il 10 maggio 1994 (Integrazioni alle leggi
regionali 1 agosto 1974, n. 31, e 27 dicembre 1978, n. 70, e
interpretazione autentica dell'art. 9 della legge regionale 7 agosto
1990, n. 25, concernenti la materia della pesca).
Dopo aver riepilogato l'evoluzione delle leggi regionali
concernenti il fermo biologico, nell'ambito delle quali si inserisce
anche la norma impugnata e dopo aver precisato che l'Assessore
regionale alla pesca aveva ricevuto la formale contestazione di
responsabilita' essendogli stato notificato un atto di citazione in
giudizio davanti alla Corte dei conti in relazione ai decreti
assessorili del 1992, il commissario dello Stato censura il ricordato
art. 1 poiche', sotto forma di interpretazione autentica, estende
l'ambito di operativita' della legge regionale del 1990 con efficacia
retroattiva.
Il commissario dello Stato richiama i principi enunciati dalla
Corte costituzionale, secondo i quali ha carattere di interpretazione
autentica quella norma che, senza modificare il testo della norma
interpretata, ne chiarisce il significato e la portata ovvero
privilegia una delle interpretazioni possibili, di guisa che il
contenuto precettivo risulti dalla coesistenza delle due norme. La
legge impugnata contrasterebbe con questi principi giurisprudenziali,
perche' la legge regionale n. 25 del 1990 non aveva dato occasione a
divergenze interpretative. In particolare non erano sorti dubbi sul
fatto che i beneficiari delle provvidenze economiche collegate al
fermo biologico potevano essere solo i natanti che operavano
effettivamente negli ambiti territoriali interessati dal divieto
temporaneo di pesca. Al contrario, la norma impugnata consente che
beneficino dei provvedimenti collegati al fermo biologico i natanti
autorizzati ad esercitare l'attivita' di pesca in alcune zone della
Sicilia, a prescindere dal fatto che essi effettivamente operino
nelle zone interessate dal divieto di pesca. Secondo il commissario
dello Stato, risulta evidente che il legislatore siciliano ha
palesemente ed arbitrariamente distorto la funzione tipica
dell'interpretazione autentica, volendo conferire effetto retroattivo
ad una innovazione legislativa, al fine di sanare alcuni
provvedimenti amministrativi illegittimi e di far cadere le eventuali
responsabilita' patrimoniali dei funzionari.
L'incostituzionalita' della norma impugnata, inoltre, sarebbe resa
evidente dal pregiudizio recato ai principi della imparzialita' e del
buon andamento dell'amministrazione, oltre che a quello della
responsabilita' dei funzionari. Infine, si osserva che la
disposizione impugnata, estendendo i soggetti beneficiari del fermo
temporaneo di pesca, avrebbe dovuto essere preventivamente sottoposta
al vaglio della commissione CE, come prescritto dall'art. 93 del
Trattato istitutivo della Comunita' europea.
4. - La Regione siciliana, costituitasi in giudizio, chiede che
sia dichiarata la manifesta infondatezza o l'inammissibilita' delle
questioni proposte dal commissario dello Stato.
Ad avviso della Regione, la legge impugnata sarebbe intervenuta
per porre fine alle divergenze interpretative sorte circa la reale
portata dell'art. 9, secondo comma, della legge regionale n. 25 del
1990. I dubbi interpretativi riguardavano, in particolare,
l'individuazione dei beneficiari della norma, genericamente
identificati con le imprese "operanti" nei golfi di Castellammare,
Catania e Patti. Secondo la resistente, interpretando la legge n. 25
del 1990 alla luce dell'art. 3 del decreto ministeriale 7 maggio
1987, n. 248 - che attribuisce validita' alle autorizzazioni alla
pesca, oltre che con riferimento al compartimento marittimo di
iscrizione, riguardo anche a quelli limitrofi -, per "imprese
operanti" dovrebbero intendersi i natanti autorizzati
amministrativamente all'esercizio della pesca nelle zone indicate
dalla legge. Tale e' l'interpretazione accolta nella relazione al
disegno di legge impugnato e nei decreti assessorili del 1992 piu'
volte menzionati. Di diverso avviso, invece, e' stata la Procura
della Corte dei conti che ha ritenuto non condivisibile la menzionata
interpretazione, citando in giudizio per danno erariale l'Assessore
regionale ed il direttore regionale alla pesca. La norma impugnata
sarebbe intervenuta per porre fine a tale divergenza interpretativa,
accogliendo il punto di vista dell'amministrazione regionale.
L'infondatezza della prima questione proposta dal commissario
dello Stato sarebbe provata dal fatto che sia la dottrina, sia la
giurisprudenza costituzionale concordano nel ritenere che sussiste
una "impossibilita' logica di distinguere tra leggi interpretative
che interpretano e leggi interpretative che innovano" e che in ogni
caso l'illegittimita' costituzionale di una legge di interpretazione
autentica non puo' farsi discendere dalla sua presunta portata
innovativa, dato che, al di fuori dell'ipotesi contemplata dall'art.
25, il principio della irretroattivita' delle leggi non assurge a
precetto costituzionale. In questa prospettiva, secondo la Regione,
la Corte costituzionale ha affermato che la legittimita'
costituzionale di un intervento legislativo retroattivo non e'
contestabile nemmeno quando la finalita' perseguita e' stata quella
di rimuovere una interpretazione giurisprudenziale sgradita.
Per le medesime considerazioni la Regione siciliana ritiene che la
norma impugnata non si ponga in contrasto con l'art. 103 della
Costituzione. Dopo aver osservato che il parametro di
costituzionalita' invocato dal commissario dello Stato e' il solo
art. 103 della Costituzione, e non gia' gli artt. 101 e 103 che
garantiscono l'autonomia e l'indipendenza della funzione
giurisdizionale, la Regione rileva che la Corte costituzionale ha in
piu' di una occasione escluso che l'interpretazione autoritativamente
imposta dal legislatore violi la potestas iudicandi riservata al
potere giudiziario, ferma l'intangibilita' delle situazioni definite
con sentenza passata in giudicato. Infine, la Regione ricorda che la
Corte costituzionale ha considerato legittime anche le norme
retroattive dirette a sanare provvedimenti amministrativi
originariamente invalidi, anche se esse incidono, senza violare il
giudicato, sulla attivita' giurisdizionale.
Quanto alla violazione dell'art. 11 della Costituzione, la Regione
ritiene che la questione sia inammissibile, perche', secondo la
giurisprudenza costituzionale costantemente seguita a partire dalla
sentenza n. 170 del 1984, i conflitti tra le norme interne e le norme
comunitarie non rientrerebbero nella competenza della Corte
costituzionale. In ogni caso la questione sarebbe infondata, sia
perche', nell'interpretazione data dalla Regione, la norma impugnata,
non avendo esteso il novero dei beneficiari di cui all'art. 9 della
legge n. 25 del 1990, non cadrebbe nell' ambito del procedimento di
controllo previsto dall'art. 93 del Trattato CE; sia perche' l'art.
93 del Trattato CE non vieta qualsiasi aiuto statale alle imprese, ma
solo quelli che favoriscono alcune imprese, pregiudicando la libera
concorrenza.
5. - In prossimita' dell'udienza la Regione siciliana ha
presentato una memoria relativa al giudizio instaurato con il ricorso
n. 43 del 1994, con la quale ribadisce le posizioni sostenute
nell'atto di costituzione e adduce alcune argomentazioni ulteriori.
La Regione insiste sulla natura interpretativa della legge
impugnata, data l'ambiguita' della legge regionale n. 25 del 1990.
Infatti, l'interpretazione piu' rigorosa di tale legge, seguita dal
commissario dello Stato, avrebbe reso impossibile la sua corretta
applicazione, data la difficolta' di accertare ove effettivamente
fosse operante ciascun natante ammesso a beneficiare del premio di
fermo biologico.
Quanto alla censura relativa alla interferenza del legislatore
nell'esercizio della funzione giurisdizionale, la Regione afferma,
anzitutto, la inammissibilita' della questione, data dalla evidente
inidoneita' dell'art. 103 della Costituzione a fungere, nella
fattispecie in esame, da parametro costituzionale. In ogni caso la
questione sarebbe infondata, dal momento che, secondo la
giurisprudenza costituzionale piu' recente, non sarebbe
incostituzionale nemmeno la legge retroattiva che esplichi i suoi
effetti anche nei confronti di un giudicato. La Regione, infine,
sostiene di avere adempiuto agli obblighi imposti dall'art. 93 del
Trattato CE. Infatti, l'aiuto alle imprese di pesca sarebbe stato
notificato alla commissione sia in occasione della legge regionale n.
25 del 1990, sia in occasione delle modifiche apportate
dall'impugnato art. 4.
Considerato in diritto
1. - Con due distinti ricorsi il commissario dello Stato per la
Regione siciliana solleva varie questioni di legittimita'
costituzionale nei confronti degli artt. 4 e 5 della delibera
legislativa regionale approvata dall'Assemblea regionale siciliana il
4 marzo 1994 (modifiche ed integrazioni della legislazione regionale
in materia di lavori pubblici. Agevolazioni per il settore della
pesca e disposizioni in materia finanziaria) e nei confronti
dell'art. 1 della legge regionale approvata dall'Assemblea regionale
siciliana il 10 maggio 1994 (Integrazioni alle leggi regionali 1
agosto 1974, n. 31, e 27 dicembre 1978, n. 70, e interpretazione
autentica dell'art. 9 della legge regionale 7 agosto 1990, n. 25,
concernenti la materia della pesca). Il ricorrente sospetta che i
citati artt. 4 e 5 siano contrastanti con l'art. 12 dello Statuto
speciale per la Sicilia (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2)
e con gli artt. 3, 97 e 103 della Costituzione; mentre ritiene che il
ricordato art. 1 possa violare gli artt. 3, 11, 97 e 103 della
Costituzione stessa.
Poiche' i ricorsi prospettano questioni di costituzionalita' fra
loro connesse, la loro trattazione puo' essere riunita.
2. - Occorre preventivamente esaminare l'eccezione di
inammissibilita' prospettata dalla difesa della Regione siciliana in
relazione alla questione concernente l'art. 1, per il profilo per il
quale il ricorrente assume la violazione dell'art. 11 della
Costituzione. Piu' precisamente, poiche' il commissario dello Stato
dubita che l'articolo impugnato, nell'estendere l'ambito dei
beneficiari di "aiuti alle imprese" senza avviare il procedimento di
controllo davanti alla Commissione della comunita' europea, si ponga
in contrasto con l'art. 93 del Trattato CE, la Regione siciliana
eccepisce, innanzitutto, che, sulla base della giurisprudenza
costituzionale decorrente dalla sentenza n. 170 del 1984, i conflitti
tra norme interne e norme comunitarie fuoriescano dalle competenze di
questa Corte, essendo materia riservata ai giudici comuni.
L'eccezione va respinta.
Nel caso deciso con la recente sentenza n. 384 del 1994 - nel
quale, come nell'ipotesi in esame, era stato prospettato il contrasto
di una delibera legislativa regionale, non ancora promulgata, con una
norma comunitaria direttamente applicabile - questa Corte ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale di una legge della Regione
Umbria ritenuta contrastante con norme di regolamento comunitario.
Diversamente da quanto sembra opinare la Regione resistente, la
decisione che ha stabilito l'anzidetto precedente specifico non
contraddice l'orientamento costantemente seguito da questa Corte a
partire dalla sentenza n. 170 del 1984, ma ne presuppone piuttosto la
validita'.
Nella sentenza da ultimo ricordata questa Corte ha affermato che
le norme comunitarie produttive di effetti diretti, poiche'
provengono da un "ordinamento distinto, ma coordinato" e poiche'
debbono avere piena efficacia obbligatoria e uniforme applicazione in
tutti gli Stati membri, entrano e permangono in vigore
nell'ordinamento italiano senza che la loro efficacia possa essere
intaccata dalle leggi nazionali, sia anteriori che successive.
Infatti, come e' chiaramente precisato nella medesima sentenza,
l'effetto connesso con la vigenza nell'ordinamento italiano delle
norme comunitarie e' quello, non gia' di caducare, abrogare,
modificare o invalidare le disposizioni legislative interne con esse
incompatibili, bensi' di impedire che queste disposizioni vengano in
rilievo per la definizione della controversia innanzi al giudice
nazionale.
Detto in altri termini, entro un contesto nel quale le fonti
normative della Comunita' Europea e quelle dei singoli Stati non sono
ancora integrate in un solo sistema, la "non applicabilita'" della
norma interna a favore di quella comunitaria, che contiene "la
disciplina della specie", comporta che l'eventuale contrasto della
disposizione interna rispetto a un precetto comunitario non possa
autorizzare, nell'ambito di una controversia di fronte al giudice
nazionale, a validamente sollevare una questione di costituzionalita'
per l'eventuale violazione dell'art. 11 della Costituzione da parte
della norma interna, poiche' si tratterebbe di una questione priva
del dovuto requisito della rilevanza. Di qui deriva l'inevitabile
dichiarazione di inammissibilita' di ogni questione, basata
sull'ipotizzato contrasto tra norma interna e norma comunitaria,
quando questa sia sollevata da un giudice nazionale nel corso di un
giudizio.
Diverso e' il caso in cui il medesimo contrasto tra norma interna
e norma comunitaria si manifesti nell'ambito di un giudizio di
legittimita' costituzionale instaurato in via principale, tanto piu'
dopo che questa Corte (v. sentenza n. 389 del 1989), quasi in
concomitanza con la Corte di giustizia europea (v. sentenza 22 giugno
1989, in causa n. 103/1988), ha riconosciuto che vincolati a non dare
applicazione alle norme interne confliggenti con quelle comunitarie
sono anche gli organi della pubblica amministrazione, vale a dire
soggetti sforniti del potere di dichiarazione del diritto. Proprio in
quella decisione, subito dopo l'anzidetto riconoscimento, questa
Corte ha precisato che la "non applicazione" della norma interna
confliggente con quella comunitaria non fa venir meno "l'esigenza che
gli Stati membri apportino le necessarie modificazioni o abrogazioni
del proprio diritto interno al fine di depurarlo da eventuali
incompatibilita' o disarmonie con le prevalenti norme comunitarie",
esigenza che "se, sul piano dell'ordinamento nazionale, ( ..) si
collega al principio della certezza del diritto, sul piano
comunitario, invece, rappresenta una garanzia cosi' essenziale al
principio della prevalenza del proprio diritto su quelli nazionali da
costituire l'oggetto di un preciso obbligo per gli Stati membri" (v.
sentenza n. 389 del 1989, punto 4 in diritto).
Con la sentenza n. 384 del 1994 la Corte costituzionale,
nell'ambito di un giudizio di costituzionalita' sollevato in via
principale avverso una legge regionale, ha per la prima volta
affermato che l'esigenza di depurare l'ordinamento nazionale da norme
incompatibili con quelle comunitarie, essendo ancorata al valore
costituzionale comportante la chiarezza normativa e la certezza
nell'applicazione del diritto da parte di tutti i sottoposti alla
legge, puo' essere soddisfatta anche con una dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale. Ed, invero, poiche' nei giudizi di
costituzionalita' in via principale l'oggetto del giudizio stesso,
non e' una norma in quanto applicabile, ma una norma di per se'
lesiva delle competenze costituzionalmente garantite alle regioni
(nel caso di impugnazione di leggi statali da parte delle regioni) o
ex se violatrice di norme costituzionali (nel caso di impugnazione di
leggi regionali da parte dello Stato) - tanto che in tali giudizi
possono essere contestate anche disposizioni di legge non ancora
efficaci o ad efficacia differita (v. sentenze nn. 224 del 1990, 242
del 1989, 39 del 1971, 37 del 1966, 75 del 1957) - non si rinviene,
come invece nei giudizi in via incidentale, alcun ostacolo
processuale in grado di precludere alla Corte la piena salvaguardia,
con proprie decisioni, del valore costituzionale della certezza e
della chiarezza normativa di fronte a ipotesi di contrasto di una
norma interna con una comunitaria. Ne' e' senza significato la
considerazione che, dati i ricordati caratteri del giudizio in via
principale, la "non applicabilita'" della norma interna confliggente
con quella comunitaria rappresenterebbe, nei casi in cui il contrasto
normativo si palesasse nell'ambito di quel giudizio, una garanzia
inadeguata rispetto al soddisfacimento del dovere, fondato sull'art.
5 del Trattato di Roma e sull'art. 11 della Costituzione, di dare
pieno e corretto adempimento agli obblighi comunitari.
3. - Sebbene ammissibile, la questione indicata nel punto
precedente e' chiaramente non fondata.
La censura sollevata dal commissario dello Stato per la pretesa
violazione degli obblighi derivanti dall'art. 93 del Trattato CE, con
conseguente lesione dell'art. 11 della Costituzione, ignora che,
secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia europea (v., ad
esempio, sentenza 9 ottobre 1984, in cause nn. 91 e 127 del 1983),
una volta che la Regione abbia comunicato alla Commissione della
comunita' europea la disciplina da essa stabilita in una certa
materia comportante aiuti alle imprese, i successivi interventi
legislativi modificativi della predetta disciplina possono essere
resi noti alla Commissione stessa anche attraverso procedure
informali. E, stando agli atti prodotti nel presente giudizio, cio'
e' quel che e' precisamente avvenuto nel caso dei provvedimenti
adottati dalla Regione siciliana in relazione al contestato "fermo
biologico".
4. - Non fondata e' la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 4 e 5 della legge regionale approvata il 4 marzo 1994 per
violazione dell'art. 12 dello Statuto speciale per la Regione
siciliana, sollevata sul presupposto che la Commissione assembleare
non abbia avuto modo di esprimere il proprio parere sulle predette
disposizioni.
Premesso che la questione e' sicuramente ammissibile, per il
semplice fatto che la Corte e' chiamata a decidere sulla violazione
di una norma contenuta nello Statuto speciale comportante un vizio
procedurale nella formazione di disposizioni di legge regionale (v.
in senso conforme, ad esempio, sentenze nn. 134 del 1969 e 57 del
1957), la non fondatezza della stessa deriva dall'erronea
interpretazione che il ricorrente conferisce al menzionato art. 12
dello Statuto. Quest'ultimo, infatti, prescrive che l'elaborazione
dei progetti di legge debba avvenire nell'ambito delle Commissioni
assembleari, mentre la richiesta alle stesse di un parere sugli
emendamenti presentati in Assemblea - richiesta, peraltro, occorsa
nella specie - non ha un fondamento nel ricordato art. 12, ma lo ha
in distinte norme del Regolamento interno dell'Assemblea regionale
siciliana. Ne' spetta a questa Corte valutare l'incongruenza di
richiedere il parere della Commissione competente su emendamenti dal
contenuto assolutamente eterogeneo rispetto a quello del progetto di
legge in discussione, riposando nei poteri del presidente
dell'Assemblea regionale la garanzia che non siano ammessi
emendamenti ritenuti eterogenei rispetto al progetto di legge cui
quelli si riferiscono.
5. - Venendo all'esame dei vizi sostanziali denunziati dal
commissario dello Stato, al fine di procedere ad una loro corretta
valutazione occorre illustrare in via di premessa la vicenda
normativa nella quale gli atti impugnati si inseriscono.
Dopo che la legge regionale 27 maggio 1987, n. 26, all'art. 14,
aveva previsto la disciplina generale del fermo temporaneo
dell'attivita' di pesca "al fine di favorire l'adattamento delle
possibilita' di pesca alla capacita' della flotta" e aveva dettato le
condizioni per concedere "premi di fermo temporaneo" alle imprese o
alle persone che interrompono l'attivita' di pesca, l'art. 9 della
legge regionale 7 agosto 1990, n. 25, ha nuovamente fatto ricorso al
medesimo fermo temporaneo dell'attivita' di pesca al diverso fine di
favorire il ripopolamento ittico di alcune zone di mare ricomprese
nel territorio della Regione siciliana. Piu' precisamente, la
disposizione da ultimo citata prevede il fermo temporaneo di pesca,
con le connesse agevolazioni stabilite dal ricordato art. 14, per le
imprese che, avendo sede legale nel territorio della Regione,
svolgano attivita' di pesca a strascico, o con sistemi ad esso
assimilabili, servendosi di natanti iscritti in determinati
compartimenti marittimi regionali (Catania, Palermo, Messina,
Trapani, Augusta), in alcune zone di mare da delimitare, con decreto
dell'Assessore regionale per la cooperazione, il commercio,
l'artigianato e la pesca, nell'ambito di alcune aree indicate dalla
stessa disposizione di legge (golfo di Catania, golfo di Patti, golfo
di Castellammare).
Con due decreti, datati rispettivamente 19 marzo 1992 e 28 aprile
1992, l'anzidetto Assessore regionale ha vietato, in via
sperimentale, la pesca a strascico e a mezzo di reti volanti
pelagiche per 150 giorni continuativi in relazione a una zona di mare
piu' ampia di quella indicata dalla precedente legge, segnatamente la
zona compresa tra Capo Zafferano e Capo Calava', accordando ai
natanti iscritti nei compartimenti marittimi ricompresi nella
delimitazione operata con i decreti la facolta' di beneficiare delle
provvidenze economiche collegate al fermo temporaneo di pesca,
previste dalla legge regionale n. 26 del 1987.
Secondo il commissario dello Stato, le disposizioni legislative
impugnate sono sopravvenute a tali decreti - che, ad avviso dello
stesso ricorrente, avevano illegittimamente esteso, sia nel loro
riferimento territoriale, sia in relazione ai soggetti beneficiari,
l'ambito di applicazione del fermo biologico di pesca previsto dalla
legge regionale n. 25 del 1990 - al solo fine di dare una copertura
legislativa a posteriori alle ricordate decisioni dell'Assessore.
Piu' precisamente, mentre l'art. 1 della delibera legislativa
approvata il 10 maggio 1994, introducendo una disposizione ritenuta
dal ricorrente falsamente interpretativa dell'art. 9, comma 2, della
legge regionale n. 25 del 1990, ha con effetto retroattivo ampliato
l'area delle imprese originariamente beneficiarie delle agevolazioni
previste, l'art. 4 della delibera legislativa approvata il 4 marzo
1994 ha esteso, a sanatoria, per l'anno 1992 i benefici di cui
all'art. 9 della legge regionale n. 25 del 1990 alle imprese e ai
componenti gli equipaggi interessati al fermo temporaneo di pesca
stabilito dai ricordati decreti assessorili.
6. - Sotto il primo profilo, vanno dichiarati non fondati i dubbi
di legittimita' costituzionale che il commissario dello Stato solleva
nei confronti dell'art. 1 della legge regionale approvata il 10
maggio 1994, per essere quest'ultimo espressione di un uso
irragionevole e arbitrario del potere di interpretazione autentica
esercitato dal legislatore regionale siciliano, in violazione dei
principi di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione), dei principi
del buon andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione
(art. 97 della Costituzione), nonche' del potere attribuito alla
Corte dei conti di promuovere azioni di responsabilita' per danno
erariale al riparo da indebite interferenze di altri poteri (art. 103
della Costituzione).
Premesso che, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale
(v., ad esempio, sentenze nn. 397 del 1994, 455 del 1992, 233 del
1988), nessun rilievo puo' essere accordato alla autoqualificazione
della legge al fine di considerare quest'ultima un atto di
interpretazione autentica, questa Corte ha costantemente affermato
che tale qualificazione deve riconoscersi a quelle norme
obiettivamente dirette a chiarire il senso di norme preesistenti
ovvero a escludere o a enucleare uno dei sensi fra quelli
ragionevolmente ascrivibili alla norma interpretata, allo scopo di
imporre l'applicazione della variante di senso prescelta da parte di
coloro che dovranno dare esecuzione alla norma interpretata. Da cio'
consegue, come e' stato ripetutamente sottolineato da questa Corte,
che la natura di legge interpretativa "va desunta da un rapporto fra
norme - e non fra disposizioni - tale che il sopravvenire della norma
interpretante non fa venir meno la norma interpretata, ma l'una e
l'altra si saldano fra loro dando luogo a un precetto normativo
unitario" (v., ad esempio, sentenze nn. 397 del 1994, 424 del 1993,
455 del 1992, 155 del 1990, 233 del 1988; nonche' ordinanze nn. 480
del 1992 e 205 del 1991).
Contro tale definizione non puo' validamente opporsi, come fa la
difesa della Regione siciliana, che non sia possibile distinguere tra
"legge interpretativa" e "legge innovativa", poiche', se non v'e'
dubbio alcuno che anche il primo tipo di legge sia diretto a
introdurre un novum nell'ordinamento giuridico, quantomeno
consistente nella prescrizione di dover seguire una certa
interpretazione e non altra, non si puo' del pari dubitare, come si
e' gia' sottolineato, che carattere tipico ed esclusivo delle leggi
interpretative e' che il significato normativo enucleato e imposto
con le stesse leggi debba essere ricompreso fra le possibilita' di
senso ragionevolmente ascrivibili al testo della disposizione
interpretata (v., ad esempio, sentenze nn. 88 del 1995; 424 e 39 del
1993; 455, 454 e 440 del 1992; 380 e 155 del 1990). Sotto
quest'ultimo profilo, occorre sottolineare che, nella specie, la
norma interpretata, vale a dire l'art. 9 della legge regionale n. 25
del 1990, facendo riferimento alle imprese "operanti" nelle aree
delimitate dai decreti dell'Assessore, usa un'espressione che in
origine avrebbe potuto esser interpretata tanto nel senso di denotare
le imprese che effettivamente esercitano la pesca nelle zone colpite
dal fermo, quanto nel senso di indicare le imprese i cui natanti sono
autorizzati a esercitare la pesca nelle stesse zone. L'intervento
interpretativo del legislatore regionale, che circoscrive a
quest'ultimo significato il senso da attribuire alla norma
interpretata, non puo' esser qualificato altro che come "legge di
interpretazione autentica", ragionevolmente giustificata
dall'esigenza di ovviare a serie difficolta' di accertamento, ove si
fosse seguita interpretativamente l'altra via, e di evitare
consequenzialmente possibili disparita' di trattamento in sede di
applicazione.
Come questa Corte ha gia' avuto modo di affermare (v., ad esempio,
sentenze nn. 15 del 1995, 402 e 39 del 1993, 6 del 1988, 167 del
1986), il corretto esercizio del potere legislativo di
interpretazione autentica, indipendentemente dalle intenzioni del
legislatore di incidere sulla soluzione dei casi sub iudice (v.
sentenza n. 397 del 1994; ordinanza n. 480 del 1992), non lede di per
se' la sfera riservata al potere giudiziario, sempreche', di norma,
siano salvaguardati gli effetti derivanti da sentenze passate in
giudicato, dal momento che l'attribuzione legislativa di un dato
significato a una determinata disposizione di legge non comporta
alcuna illegittima interferenza sulla potestas iudicandi, muovendosi
sul diverso piano delle fonti normative in ordine alla definizione e
alla delimitazione della fattispecie normativa oggetto di quella
potestas (v., ad esempio, sentenze nn. 397 del 1994, 402 e 39 del
1993, 155 del 1990, 754, 91 e 6 del 1988).
7. - Merita, invece, accoglimento la censura prospettata dal
commissario dello Stato nei confronti dell'art. 4 della legge
regionale approvata il 4 marzo 1994, il quale stabilisce che i
benefici di cui all'art. 9 della legge regionale n. 25 del 1990 sono
estesi, esclusivamente per l'anno 1992, alle imprese di pesca e ai
componenti gli equipaggi interessati al divieto di pesca a strascico
e di pesca a mezzo di reti volanti pelagiche di cui ai decreti 19
marzo 1992 e 28 aprile 1992 dell'Assessore regionale per la
cooperazione, il commercio, l'artigianato e la pesca.
La disposizione appena citata e' indubbiamente una norma di
sanatoria dei decreti assessorili sopra indicati, i quali, nella
parte in cui individuano la zona di mare ricompresa tra Capo
Zafferano e Capo Calava' come ambito territoriale di applicazione del
"fermo biologico", risultano sicuramente difformi rispetto alle
previsioni contenute nell'art. 9 della legge regionale n. 25 del
1990, nel senso che estendono i benefici ivi stabiliti a soggetti non
contemplati nella disposizione di legge posta a fondamento del potere
di delimitazione riconosciuto all'Assessore.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, le leggi di
sanatoria non sono costituzionalmente precluse in via di principio,
ma, trattandosi di ipotesi eccezionali, la loro giustificazione deve
essere sottoposta a uno scrutinio di costituzionalita' estremamente
rigoroso: l'intervento legislativo in sanatoria, infatti, puo' essere
ragionevolmente giustificato soltanto dallo stretto collegamento con
le specifiche peculiarita' del caso, "tali da escludere che possa
risultare arbitraria la sostituzione della disciplina generale -
originariamente applicabile - con quella eccezionale successivamente
emanata" (v. sentenza n. 100 del 1987, nonche' sentenze nn. 402 del
1993, 474 del 1988). Piu' in particolare, siffatto scrutinio
dev'essere svolto tanto sotto il profilo del rispetto del principio
costituzionale di parita' di trattamento, quanto sotto il profilo
della salvaguardia da indebite interferenze nei confronti
dell'esercizio della funzione giurisdizionale (v. sentenza n. 346 del
1991).
Sotto entrambi i profili la disposizione di legge impugnata si
rivela manchevole. Infatti, l'estensione della disciplina,
originariamente ristretta dalla legge regionale n. 25 del 1990 a
determinati soggetti, non e' sostenuta da interessi pubblici,
legislativamente rilevanti, di preminente importanza generale, ma
risulta semplicemente vo'lta a fornire la copertura legale successiva
a decisioni assessorili risultanti difformi dalla previa disciplina
legislativa e, come tale, si mostra unicamente diretta a esonerare
l'Assessore da eventuali responsabilita' di ordine giuridico.