ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 201 del regio
decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (testo unico delle disposizioni di
legge sulle acque e impianti elettrici), promossi con tre ordinanze
emesse il 28 febbraio 1994, il 22 novembre 1993, il 13 dicembre 1993
dal tribunale superiore delle acque pubbliche iscritte
rispettivamente ai nn. 645, 646 e 704 del registro ordinanze del 1994
e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 44 e 49,
prima serie speciale, dell'anno 1994;
Visti gli atti di costituzione del comune di Fiumefreddo di
Sicilia, del fallimento della SASI s.p.a. e del comune di Palermo,
nonche' gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1995 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi gli avvocati Michele Conte per il fallimento della SASI
s.p.a., Maria Athena Lorizio per il comune di Fiumefreddo di Sicilia,
Paolo Antonelli Camposarcuno e Giovanni compagno per il comune di
Palermo, e l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Con tre ordinanze del medesimo tenore, emesse il 22 novembre 1993
(ma pervenute a questa Corte il 10 ottobre 1994) nel corso di
altrettanti giudizi di rinvio, il Tribunale superiore delle acque
pubbliche ha sollevato questione di legittimita' costituzionale "del
regime di impugnazione delle decisioni dello stesso Tribunale
superiore in sede di legittimita', discendente dall'applicazione
dell'art. 201 del testo unico 11 dicembre 1933, n. 1775, in relazione
all'art. 111, secondo e terzo comma della Costituzione, che ne fa la
Corte di cassazione", per violazione degli artt. 3, 103, 111 e 113
della Costituzione.
Nelle ordinanze di rimessione, premesso in punto di fatto che la
Corte di cassazione, Sez. unite civili, con sentenze nn. 8393 del
1992, 1457 e 4993 del 1993 aveva cassato con rinvio le sentenze del
Tribunale superiore nn. 40 e 86 del 1990 e 23 del 1991, si sostiene
che l'indirizzo della Corte suprema - secondo cui le sentenze del
giudice delle acque in unico grado, e cioe' in sede di giurisdizione
amministrativa, sono impugnabili, oltre che per motivi di
giurisdizione come previsto dall'art. 201 citato, anche per
violazione di legge analogamente alle pronunce di tutti i giudici
ordinari e speciali ai sensi dell'art. 111, secondo comma, della
Costituzione - sarebbe avversato da gran parte della dottrina e
formerebbe oggetto di continuo dibattito, onde la necessita' di un
"intervento risolutivo della Corte costituzionale".
Il giudice a quo ricorda che, nonostante che la norma impugnata
(analogamente a quanto previsto per le decisioni del Consiglio di
Stato dall'art. 48 del testo unico 26 giugno 1924 n. 1054) preveda
che le decisioni del Tribunale superiore siano impugnabili in
Cassazione "soltanto per incompetenza o eccesso di potere a' termini
dell'art. 3 della legge 31 marzo 1877 n. 3761", ossia, secondo la
formula usata poi nell'art. 362 c.p.c., per i soli motivi attinenti
alla giurisdizione, la Corte di cassazione, invece, ritiene che, una
volta entrata in vigore la Costituzione, il secondo comma dell'art.
111 per la sua portata generale si applichi anche alle sentenze del
Tribunale superiore delle acque in sede di giurisdizione
amministrativa, mentre il terzo comma della medesima norma
costituzionale rappresenti una deroga non estensibile a decisioni di
giudici diversi da quelli ivi indicati.
Cio' premesso nelle ordinanze si sostiene che il sistema delineato
dalla Corte di cassazione non sia conforme all'art. 111, terzo comma,
della Costituzione e che l'eccezione ivi stabilita per le decisioni
del Consiglio di Stato sia riferibile anche a quelle del Tribunale
superiore delle acque in sede di legittimita'.
A sostegno della tesi, si osserva che il Tribunale superiore ha
sostituito il Consiglio di Stato nella materia delle acque, ha una
giurisdizione generale di legittimita' come il Consiglio di Stato,
con gli stessi poteri e gli stessi limiti, in quanto puo' annullare o
modificare gli atti amministrativi e non emanare invece decisioni di
condanna, salvo che per quanto riguarda le spese di giudizio.
Conclusivamente, anche a seguito della sentenza n. 42 del 1991 di
questa Corte, che ha eliminato il presupposto processuale della
definitivita' dell'atto ricorribile, varrebbero per le decisioni di
detto Tribunale, in sede di legittimita', gli stessi identici
principi che regolano lo svolgimento del giudizio amministrativo
ordinario.
Considerato altresi' che in passato le decisioni del Tribunale
superiore e del Consiglio di Stato erano sottoposte allo stesso
regime di impugnazione, non puo' sostenersi che la identita' di
principi e regole sia stata alterata dall'art. 111 della
Costituzione, nel senso voluto dalla Cassazione, perche' cio'
comporterebbe che pronunce su ricorsi contro atti amministrativi per
incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge abbiano un
sistema diverso di impugnazione: ora soggette a ricorso solo per
motivi di giurisdizione, ora anche per violazione di legge.
In piu', l'eccezione dell'art. 111, terzo comma, della
Costituzione riferita alle decisioni del Consiglio di Stato
troverebbe sostegno nel sistema generale di giustizia amministrativa,
e non in un particolare riguardo all'organo giurisdizionale
soggettivamente considerato, ed in tal senso essa non puo' non
riguardare anche le decisioni del Tribunale superiore. Diversamente,
la mera interpretazione letterale della norma porterebbe a ritenere
la Cassazione investita della competenza "di merito" sulla verifica
della legittimita' degli atti amministrativi, che e' propria, invece,
del Consiglio di Stato. Si avrebbe cosi' un controllo di legittimita'
su di un giudizio amministrativo, che e' esso stesso di legittimita',
mentre quel controllo sarebbe possibile solo nei riguardi delle
decisioni del giudice civile, in cui vi e' "una scissione tra fatto e
diritto".
Sempre ad avviso del giudice a quo, la tesi non comporta che tale
estensione debba essere operata a favore di tutte le giurisdizioni
amministrative speciali, bensi' solo del Tribunale superiore in
quanto la sua posizione e' peculiare per avere esso sostituito, nella
materia, la quinta sezione del Consiglio di Stato con la stessa
funzione e gli stessi poteri, che fanno del Tribunale superiore, non
un giudice speciale, ma un organo della magistratura "ordinaria"
degli interessi legittimi. Esso infatti assume "due composizioni
specializzate", in ciascuna delle quali assolve, con gli stessi
poteri del giudice omologo e con le procedure proprie (in un caso,
quale sezione della Cassazione e, nell'altro, quale sezione del
Consiglio di Stato), al compito giurisdizionale "ordinario", sia per
la materia civile che per quella amministrativa.
In conclusione, la configurazione del regime di impugnazione delle
sentenze del Tribunale superiore in sede di legittimita', quale
discende dall'interpretazione che la Cassazione fa dell'art. 201 del
T.U. n. 1775 del 1933, sembra in contrasto con lo stesso art. 111
della Costituzione, nonche' sia col principio di uguaglianza, in
relazione al differente sistema di impugnazione previsto per le
decisioni dell'omologo Consiglio di Stato, sia con gli artt. 102, 111
e 113 della Costituzione, che hanno conservato il sistema binario
della giurisdizione, basato sulla distinzione tra diritti soggettivi
e interessi legittimi e sui limiti della potesta' giurisdizionale
attribuita alla Cassazione solo quale giudice di legittimita' e non
anche di merito.
Quanto alla rilevanza, nelle ordinanze si ricorda che si e' in
presenza di un'ipotesi di verifica della legittimita' costituzionale
di norme anteriori alla Costituzione, rispetto alle quali il giudice
delle leggi ha rivendicato la propria competenza e che la denuncia
concerne la norma nella sua concreta applicazione.
2. - E' intervenuto in tutti e tre i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello
Stato, che ha eccepito in primo luogo la inammissibilita' della
questione per difetto di rilevanza, dovendo comunque il giudice
rimettente prestare ossequio alle sentenze di rinvio della
Cassazione. Ne consegue che un'eventuale pronuncia di accoglimento,
al massimo, potrebbe spiegare effetti per il futuro "imponendo alla
Corte di cassazione di dichiarare inammissibili i ricorsi per
violazione di legge proposti contro le sentenze del Tribunale
superiore", ma non potra' avere influenza nei giudizi a quibus
giacche' non potra' ne' comportare l'annullamento delle sentenze di
rinvio della Cassazione, ne' abilitare il Tribunale superiore a
disapplicarle o riformarle, dal momento che questo e' obbligato
dall'art. 384 c.p.c. ad uniformarsi in ogni caso ai principi
enunciati in dette sentenze.
Nel merito la questione non sarebbe fondata per la chiarissima
lettera dell'art. 111 Cost. e tutte le ragioni svolte dal giudice
rimettente a sostegno della tesi prospettata potrebbero, tutt'al
piu', suggerire al legislatore costituzionale di valutare
l'opportunita' di una modifica della norma invocata, non potendosi
viceversa consentire l'introduzione in via interpretativa di
un'ulteriore eccezione al principio generale, ivi previsto, di
impugnabilita' in Cassazione delle sentenze di ogni giudice.
3. - Si e' costituito in due giudizi il comune di Fiumefreddo di
Sicilia (reg. ord. n. 645 e 646 del 1994) per eccepire anch'esso
l'inammissibilita' della questione, per difetto dei presupposti
richiesti dall'art. 23 della legge n. 87 del 1953 e per sostenere,
nel merito, la infondatezza della questione.
Si sono costituiti altresi' il fallimento della S.A.S.I. s.p.a.
(Societa' anonima siciliana per irrigazioni) e il comune di Palermo
(reg. ord. n. 704 del 1994). Il primo ha svolto argomentazioni a
sostegno della fondatezza della questione, aggiungendo in particolare
che, poiche' l'art. 384 c.p.c. attribuisce alla Cassazione il potere
di decidere la causa nel merito quando non siano necessari ulteriori
accertamenti di fatto, si determinerebbe l'inconveniente che solo per
le sentenze del Tribunale superiore in unico grado, le Sezioni unite
della Cassazione avrebbero giurisdizione in materia di interessi
legittimi, in contrasto con il sistema della bipartizione della
cognizione dei diritti e degli interessi legittimi, quale si desume
dall'art. 103 Cost.
Il comune di Palermo ravvisa invece profili di inammissibilita'
della questione, in ragione dell'intervenuto "giudicato"
rappresentato dalla sentenza cassatoria che non consente di riaprire
il dibattito sull'ammissibilita' dell'impugnazione, trovandosi ora il
processo nella fase in cui il giudice trae la propria competenza
dalla stessa decisione di rinvio; nel merito, sostiene l'infondatezza
della questione alla luce della norma parametro invocata e delle
differenze che si riscontrano nei processi, rispettivamente, dinanzi
al Consiglio di Stato e al Tribunale superiore.
4. - In prossimita' dell'udienza hanno presentato memoria sia il
comune di Palermo che il fallimento della S.A.S.I. s.p.a., il primo
rilevando che il giudice del rinvio non puo' sollevare questioni che
assumono il valore di reclamo avverso la sentenza di annullamento,
per di piu' evocando un presunto "giudicato" rappresentato dalla
precedente pronuncia del Tribunale superiore ormai inesistente, ed il
secondo insistendo invece per la rilevanza della questione, pur
promossa dal giudice di rinvio che contesta proprio l'ammissibilita'
del controllo da parte della Cassazione sulle sentenze rese dai
giudici sottordinati.
Considerato in diritto
1. - Poiche' le ordinanze di rimessione propongono tutte la
medesima questione di legittimita' costituzionale, i relativi giudizi
possono essere riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
2. - Il Tribunale superiore delle acque pubbliche dubita, in
riferimento agli art. 3, 103, 111 e 113 della Costituzione, della
legittimita' costituzionale "del regime di impugnazione in cassazione
delle decisioni" del tribunale stesso in sede di legittimita',
discendente dall'applicazione che fa la Corte di cassazione
"dell'art. 201 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 ((Testo
unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici)),
in relazione all'art. 111, secondo e terzo comma, della
Costituzione".
Il tribunale rimettente sostiene che debba darsi una
interpretazione logica dell'art. 111 della Costituzione ed in
particolare del terzo comma, che per le sentenze del Consiglio di
Stato (e della Corte dei conti) ammette il ricorso in cassazione per
i soli motivi inerenti alla giurisdizione e non anche per violazione
di legge, come previsto dal secondo comma dello stesso articolo per
le sentenze dei giudici ordinari e speciali. L'intepretazione
anzidetta dovrebbe condurre ad estendere l'eccezione ivi prevista per
il Consiglio di Stato al Tribunale superiore delle acque pubbliche in
sede di legittimita', essendo anch'esso giudice degli interessi
legittimi, con gli stessi poteri, le stesse funzioni e le stesse
norme previste per il Consiglio stesso. Con il negarsi alle sentenze
di detto tribunale l'estensione dell'eccezione prevista dall'art.
111, terzo comma, della Costituzione, che limita ai soli motivi
inerenti alla giurisdizione il sindacato della Cassazione, oltre a
violarsi l'art. 111 risulterebbe violato anche l'art. 3, per il
differente sistema di impugnazione delle sentenze rese dal Consiglio
di Stato pur aventi il medesimo oggetto, nonche' gli artt. 103, 111 e
113 della Costituzione che fondano la tutela giurisdizionale dei
cittadini su di un sistema binario, basato sulla distinzione tra
diritti soggettivi e interessi legittimi, riconoscendo alla
Cassazione, in tema di interessi legittimi, solo funzioni di
legittimita' e non anche di merito.
3. - La questione e' inammissibile.
Come risulta dalle ordinanze di rimessione, il Tribunale superiore
delle acque pubbliche ha sollevato la questione in sede di giudizi di
rinvio disposti dalla Corte di cassazione, che aveva cassato due
sentenze del tribunale stesso per errata applicazione dell'art. 56
del t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, dettando l'interpretazione di
questa norma da applicarsi nei giudizi di rinvio ai fini della loro
definizione, e una terza sentenza del medesimo tribunale per
violazione del principio secondo cui l'esame delle istanze rivolte
alla pubblica amministrazione, dopo l'annullamento del
silenzio-rifiuto su di esse formatosi, va condotto secondo la
situazione di fatto e di diritto esistente al momento della
notificazione della pronuncia di illegittimita' del silenzio.
In proposito si deve ricordare che questa Corte ritiene possibile
sollevare in sede di giudizio di rinvio questioni di legittimita'
costituzionale di norme di cui il giudice di merito, a seguito della
cassazione con rinvio di una sua sentenza, debba fare applicazione ai
fini della definizione della controversia, ivi comprese, ovviamente
quelle oggetto della interpretazione operata dalla Corte di
cassazione nella sua funzione di nomofilachia (v., ex plurimis,
sentenze nn. 58 del 1995, 257 del 1994, 130 del 1993 e 30 del 1990).
Ma occorre, altresi', ricordare che per costante giurisprudenza di
questa Corte (sentenze nn. 456 e 25 del 1989, 21 del 1982, 237 e 218
del 1976, 116 del 1975, 136 del 1972, 132, 50 e 51 del 1970 e
ordinanze nn. 410 e 44 del 1994, 758 del 1988 e 332 del 1987) non
puo' chiedersi al giudice delle leggi una sorta di "revisione in
grado ulteriore" delle interpretazioni e quindi delle decisioni della
Corte di cassazione, e che, per potersi ravvisare il requisito della
rilevanza in concreto della questione proposta, e' in ogni caso
necessario che la norma impugnata sia applicabile nel giudizio a quo
e non invece, come nella specie, in una fase processuale anteriore
(quella, appunto, del giudizio per cassazione ai sensi dell'art. 111,
secondo comma, della Costituzione) gia' conclusasi (ord. n. 332 del
1987 e sent. n. 116 del 1974).
D'altra parte questa Corte ha gia' osservato, in relazione alla
posizione di vertice che la Cassazione assume nell'ordinamento
giudiziario, che il principio generale della inoppugnabilita' delle
sentenze di detto organo - principio espresso nello art. 552 del
precedente codice di procedura penale; non riprodotto in termini
espliciti, ma desumibile dagli artt. 568,624, 628 e 648 del nuovo
codice di procedura penale; ed inoltre, per quanto concerne il
processo civile, ricavabile dagli artt. 360 e 393 del codice di
procedura civile, salvo il rimedio della revocazione ai sensi
dell'art. 395, n. 4, per effetto delle sentenze di questa Corte nn.
17 del 1986 e 36 del 1991 - "non soffre deroga per quanto attiene
alle sentenze di annullamento con rinvio" (v. sent. n. 21 del 1982
cit.). Cio' perche' "la pronuncia della Cassazione di annullamento
con rinvio costituisce un atto di valore definitivo ed opera quindi
sanatoria di tutte le nullita' anche assolute verificatesi fino a
quel momento. La improponibilita' di siffatte nullita' nel giudizio
di rinvio e' conseguenza necessaria e coerente con la delimitazione,
operata dalla Cassazione stessa, dell'ambito entro il quale,
soltanto, il giudizio deve proseguire. La scelta legislativa di
rendere improponibili in un determinato grado del procedimento
eccezioni di nullita', che si assumono verificate in fasi precedenti
ed esaurite, non puo' dirsi irrazionale, ma appare, al contrario,
ispirata dall'intento di evitare la perpetuazione dei giudizi al fine
di garantire la definizione del procedimento stesso, cosi'
realizzando un interesse fondamentale dell'ordinamento".
Orbene, nel caso di specie, la norma sospettata di
incostituzionalita', riguardando i limiti del potere della Cassazione
in sede di sindacato delle sentenze del Tribunale superiore delle
acque pubbliche, era applicabile non in sede di giudizio di rinvio,
bensi' in una fase processuale precedente, ormai esaurita, e, quindi,
l'eventuale decisione in senso positivo non avrebbe alcuna rilevanza
nei giudizi a quibus (sul punto, v. ord. n. 332 del 1987).