ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
dell'art. 4, comma 2, dell'art. 6, commi 1, 5, 6 e 7, dell'art. 10,
comma 1, e dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica), promossi con ricorsi
della Regione Emilia-Romagna, della Regione Siciliana e della Regione
Lombardia, notificati il 27 e il 30 gennaio 1995, depositati in
cancelleria il 3 e il 7 febbraio 1995 ed iscritti rispettivamente ai
nn. 3, 4 e 5 del registro ricorsi 1995;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1995 il Giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-
Romagna, Giovanni Pitruzzella per la Regione Siciliana e Valerio
Onida per la Regione Lombardia;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato il 28 gennaio 1995, la
Regione Lombardia ha impugnato gli artt. 3, 4 e 6 della legge 23
dicembre 1994, n. 724 recante "Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica", per violazione degli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione.
La ricorrente, dopo aver premesso che il quadro normativo statale
concernente la disciplina del servizio sanitario nazionale e' evoluto
nel senso di un maggiore progressivo coinvolgimento delle regioni e
dei bilanci regionali in ordine alle spese sanitarie, sottolinea che
la legge n. 724 del 1994 conterrebbe disposizioni "del tutto e
clamorosamente contrastanti" con la nuova logica normativa. Infatti,
da un lato verrebbe esteso a tutte le aziende sanitarie il vincolo al
pareggio di bilancio statuendo che "agli eventuali disavanzi di
gestione, ferma restando la responsabilita' delle Unita' sanitarie
locali, provvedono le regioni con risorse proprie e con conseguente
esonero di interventi finanziari da parte dello Stato" (art. 10,
comma 1, primo periodo, dall'altro si imporrebbero alle regioni
"vincoli rigidi" in ordine ai propri comportamenti programmatori e
gestionali e, pertanto, lesivi dell'autonomia regionale. Il ricorso
prende anzitutto in considerazione l'art. 3 il quale stabilisce che
le regioni provvedono, entro il termine perentorio di sei mesi
dall'entrata in vigore della legge, alla "disattivazione o alla
riconversione" degli ospedali che non raggiungono, alla data del 30
giugno 1994, la dotazione minima di 120 posti letto. Vi e' una
eccezione e concerne gli ospedali specializzati e quelli per i quali
la regione abbia gia' programmato la strutturazione con dotazione
superiore a 120 posti letto. Ad avviso della ricorrente detto
disposto viola le competenze legislative ed amministrative
costituzionalmente attribuite alle regioni dagli artt. 117 e 118
della Costituzione, in quanto - lungi dal porre principi fondamentali
- conterrebbe una regolamentazione dettagliata dell'oggetto, del
procedimento e di tutte le conseguenze della disposta disattivazione
o riconversione degli ospedali di cui si e' piu' sopra detto. La
lesione delle competenze regionali sarebbe, altresi', confermata
dall'ultima parte dell'art. 3, comma 1, il quale stabilendo che "in
relazione a condizioni territoriali particolari, in specie delle aree
montane e delle isole minori, nonche' alla densita' e distribuzione
della popolazione, le regioni possono autorizzare il mantenimento in
attivita' dei suddetti ospedali", introdurrebbe una sorta di
"clausola di salvezza" che, in definitiva, verrebbe a sancire una
competenza regionale del tutto eccezionale e derogatoria e, quindi,
lesiva della potesta' legislativa e programmatoria della regione
stessa. Estremamente minuziosa sarebbe, altresi', la
regolamentazione del procedimento di disattivazione o riconversione
degli ospedali di cui all'art. 3 censurato. Al riguardo si prevede
che con decreto del Ministro della sanita', da emanare entro trenta
giorni dalla data di entrata in vigore della legge, vengano precisati
i criteri di classificazione degli ospedali specializzati (esclusi
dalla procedura di disattivazione o di riconversione) e che sulla
base di tale decreto la regione pubblichi l'elenco degli ospedali
cosi' "risparmiati". Viene, pure, disposto che, in mancanza di un
pronto adempimento da parte della regione, il Consiglio dei ministri,
su proposta del Ministro della sanita', eserciti i poteri
sostitutivi. Ad avviso della regione, detti poteri sostitutivi
sarebbero previsti in violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni, nel senso che essi sarebbero
esercitabili "immediatamente" - alla sola condizione dello scadere di
un ulteriore termine di trenta giorni dall'emanazione del decreto del
Ministro della sanita' piu' sopra richiamato - senza una previa
diffida ad adempiere. In questa prospettiva i poteri sostitutivi di
cui all'art. 3, comma 1, sarebbero unicamente preordinati a scattare
a fronte dell'inadempimento regionale in ordine alla pubblicazione
dell'elenco degli ospedali specializzati e sarebbero, come tali,
distinti dai poteri sostitutivi di cui all'art. 3, numero 2, che
sarebbero, invece, preordinati a rimediare ad una "complessiva
inerzia regionale" riguardo alla procedura di disattivazione e
riconversione in esame e verrebbero esercitati da commissari ad acta
appositamente nominati, "previo invito alle regioni ad adottare le
misure adeguate". Il carattere minuzioso della disciplina di cui
all'art. 3 sarebbe, altresi', ribadito nelle previsioni circa il
destino del personale in esubero a seguito delle effettuate
disattivazioni o riconversioni, nonche' nella preordinazione delle
trasformazioni di destinazione degli ospedali che viene
esplicitamente e primariamente indicata nell'attivazione di residenze
sanitarie assistenziali per anziani non autosufficienti. A cio' si
aggiunge, secondo la ricorrente, che la procedura di disattivazione o
riconversione deve essere attivata dalla regione, prescindendo
completamente dai risultati di gestione dell'ospedale e quindi anche
nel caso in cui non vi siano disavanzi, con la conseguenza di
vulnerare le potesta' programmatorie regionali. Infine e dal momento
che i suddetti vincoli di disattivazione o riconversione non
verrebbero imposti a carico della ospedalita' privata, vi sarebbe una
evidente disparita' di trattamento tra strutture pubbliche e
strutture private. Il ricorso investe anche l'art. 4 della legge n.
724 del 1994, sottolineando che esso dispone, al comma 1, che la
revisione delle dotazioni organiche e i processi di mobilita' del
personale devono essere finalizzati all'obiettivo del pieno utilizzo
delle strutture pubbliche, secondo le indicazioni del Piano sanitario
nazionale per il triennio 1994-96. Sempre secondo la Regione
Lombardia, il comma 2 dello stesso articolo 4 prevederebbe "in modo
del tutto incongruo" - rispetto agli obiettivi elencati nel comma 1 -
l'applicazione del divieto di assunzione contenuto nell'art. 22,
comma 6, della stessa legge n. 724 del 1994 per il primo semestre del
1995; quanto al secondo semestre, per la copertura dei posti che si
rendono vacanti per cessazione dal servizio verificatasi a partire
dal 1 gennaio 1995, viene stabilito che le regioni possono
autorizzare, entro stretti limiti, nuove assunzioni. Detto disposto
sarebbe lesivo della potesta' programmatoria della regione e sarebbe
altresi', incoerente in quanto, e da un lato, postula, al comma 1, il
potenziamento dei servizi assicurando in particolare l'apertura al
pubblico degli stessi "per un congruo orario settimanale" e, dunque,
forse per un orario prolungato rispetto a quanto avviene attualmente,
e, dall'altro, oppone le forti limitazioni ed i rigidi vincoli di cui
al comma 2 dello stesso art. 4. Lesivo dell'autonomia finanziaria,
di spesa e di bilancio, nonche' dell'autonomia programmatoria
regionale sarebbe, altresi', l'art. 6, comma 1, della legge n. 724
del 1994. Detta norma, infatti, stabilendo per ciascuna regione un
"tetto" massimo alla spesa di beni e servizi (la spesa non potra'
superare, per l'anno 1995, l'importo registrato nell'esercizio 1993
ridotto del 18 per cento; per l'anno 1996 lo stesso importo dovra'
essere ridotto del 16 per cento; per l'anno 1997 la riduzione sara'
pari al 14 per cento) imporrebbe forti vincoli alla crescita di una
determinata categoria di spese, prescindendo del tutto dalle scelte
programmatorie e di bilancio che dovrebbero essere effettuate dalla
regione. Inoltre, il tetto, cosi' imposto, alle spese sanitarie di
beni e servizi farebbe riferimento a "parametri del tutto teorici e
astratti" ed, in quanto tali, lesivi dell'autonomia regionale, anche
alla luce di quanto affermato da questa Corte con la sentenza n. 307
del 1983. Per di piu', la circostanza che la identificazione dei
suddetti parametri sia svincolata dai concreti bilanci delle regioni,
porterebbe a predisporre parametri di contenimento della spesa,
uguali per tutte le regioni: il che sarebbe fonte di gravi disparita'
tra regione e regione e tra aziende sanitarie nel senso che detto
disposto penalizzerebbe le regioni e le aziende sanitarie che gia'
negli esercizi precedenti (e fino a tutto il 1993) abbiano operato
una riduzione dei costi relativi a quella singola voce di spesa
(ovvero acquisto di beni e servizi per la sanita') e finirebbe "del
tutto incongruamente" con l'avvantaggiare quelle regioni e quelle
aziende sanitarie che non avessero effettuato le dette riduzioni. A
cio' si aggiunge che sulla voce di spesa in questione graverebbero
costi che la regione non sarebbe in grado di controllare (luce, gas,
telefono). Oltre ad essere lesiva della autonomia finanziaria, la
disposizione in esame sarebbe pure intimamente contraddittoria e
dotata di effetti perversi laddove venisse applicata. Infatti, il
vincolo alle spese per l'acquisto di beni e servizi contrasterebbe
con il sistema di pagamento delle prestazioni sulla base di tariffe
predeterminate dalla regione: un aumento delle scelte degli utenti in
favore delle strutture sanitarie pubbliche potrebbe tradursi in un
corrispondente aumento delle spese per beni e servizi, allo scopo di
accrescere la qualita' e la quantita' delle prestazioni erogate con
vantaggio complessivo per l'andamento della spesa sanitaria. Da
ultimo, il tetto di spesa di cui all'art. 6, comma 1, sarebbe in
"stridente contrasto" con il disposto dell'art. 10, comma 1, il quale
stabilisce che agli eventuali disavanzi di gestione delle Unita'
sanitarie locali, provvedono le regioni con risorse proprie, con
conseguente esonero di interventi finanziari da parte dello Stato.
Ora, secondo la ricorrente, la circostanza che sul bilancio regionale
gravi l'eventuale disavanzo di gestione delle Unita' sanitarie,
dovrebbe correlativamente consentire a ciascuna regione, nell'ambito
del proprio bilancio, di destinare liberamente somme ai capitoli di
spesa coerenti allo scopo del risanamento, senza i vincoli ed i tetti
di cui all'art. 6, comma 1. La ricorrente Regione Lombardia censura
l'art. 6, comma 6, della legge n. 724 del 1994 il quale allargherebbe
a dismisura il panorama degli enti erogatori ammessi a far parte del
servizio sanitario nazionale ed in ordine ai quali si esercita la
facolta' di scelta del cittadino. Infatti, il diritto
all'accreditamento presso il servizio sanitario nazionale sarebbe
esteso nei confronti delle strutture aventi i requisiti di cui
all'art. 8, comma 4, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e
opererebbe, comunque, per il biennio 1995-96 a favore delle strutture
erogatrici convenzionate esistenti. Ne conseguirebbe una "fortissima
espansione" dei soggetti erogatori di prestazioni sanitarie, poste a
carico della regione, che rischierebbe di dilatare la spesa che pur
si vorrebbe contenere. Infatti, l'art. 6, comma 7, sopprime l'inciso
"sulla base di criteri di integrazione con il servizio pubblico"
contenuto nell'art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992, con la
conseguenza che verrebbe meno il meccanismo per il quale l'utente
poteva rivolgersi alle strutture sanitarie convenzionate solo per
quelle prestazioni per le quali le strutture pubbliche non fossero in
grado di soddisfare, entro un termine ragionevole, la sua richiesta
di accesso alle prestazioni. Ad avviso della ricorrente l'abolizione
del suddetto criterio di integrazione - pur essendo preordinato ad
accentuare il regime di competizione tra le strutture sanitarie
pubbliche e private - provocherebbe, in realta', risultati del tutto
opposti a quelli perseguiti ovvero al contenimento della spesa
sanitaria in quanto, in detta situazione, la spesa sanitaria
complessiva della regione aumenterebbe a tutto vantaggio delle
strutture private "accreditate". Da ultimo la Regione Lombardia
rileva che i tetti di spesa ed i vincoli surrichiamati porrebbero le
regioni nelle condizioni peggiori per affrontare la competizione fra
strutture private e pubbliche in quanto essi graverebbero sulle sole
strutture pubbliche, viziando in partenza la pari condizione dei
competitori ovvero degli enti erogatori pubblici o privati. Ne
deriverebbe la lesione dell'autonomia regionale (artt. 117, 118 e 119
della Costituzione).
2. - La stessa legge n. 724 del 1994, ed in particolare l'art. 6,
commi 1, 5 e 6, e l'art. 10, comma 1, con ricorso notificato il 27
gennaio 1995, viene impugnata dalla Regione Siciliana (ricorso n. 4
del 1995) per contrasto con gli artt. 3, 32 e 97 della Costituzione,
nonche' con gli artt. 17 e 19 dello statuto di autonomia.
La ricorrente - premesso che, sulla base delle disposizioni
censurate, la regione diventerebbe il soggetto responsabile dei
disavanzi di gestione di un servizio sanitario frutto di una
decisione legislativa dello Stato - denuncia il contrasto delle
stesse con la potesta' legislativa, nonche' con l'autonomia
finanziaria garantitale dallo statuto di autonomia (artt. 17 e 19).
Le disposizioni impugnate sarebbero, altresi', lesive del
principio di uguaglianza (art. 3 della Costituzione), e del diritto
alla salute (art. 32 della Costituzione) in quanto lo Stato non
interverrebbe piu' a garantire la uguaglianza delle prestazioni,
sicche' il diritto alla prestazione sanitaria potrebbe atteggiarsi
diversamente da regione a regione. Infine, le norme censurate
violerebbero l'art. 97 della Costituzione in quanto spezzerebbero il
"principio del parallelismo fra responsabilita' di disciplina e di
controllo e responsabilita' finanziaria", principio affermato nella
sentenza n. 355 del 1993 di questa Corte. Il ricorso investe l'art.
6, commi 1 e 6, con considerazioni analoghe a quelle riportate nel
ricorso della Regione Lombardia. In riferimento agli artt. 6 e 10,
comma 1, il ricorso viene proposto sotto il profilo che imponendo
alla regione di provvedere ai disavanzi di gestione anche in
relazione a scelte legislative dello Stato, violerebbero l'art. 19
dello statuto della Regione Siciliana, operando un condizionamento
della finanza regionale. Al riguardo viene, altresi', richiamata la
sentenza n. 355 del 1993 di questa Corte, con la quale si e'
affermata la irragionevolezza della previsione, concernente l'esonero
totale e immediato dello Stato dal ripiano degli eventuali disavanzi
di gestione delle Unita' sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere, senza una disciplina che renda graduale - sotto il
profilo del bilancio regionale - il passaggio verso il nuovo sistema.
3. - La legge del 23 dicembre 1994, n. 724, viene, altresi', con
ricorso notificato il 27 gennaio 1995, impugnata dalla Regione
Emilia-Romagna (Ricorso n. 3 del 1995) la quale censura
specificamente l'art. 4, comma 2, l'art. 6, commi 1 e 6 e l'art. 39,
perche' ritenuti in contrasto con gli artt. 117, 118, 119, 97, 3 e 32
della Costituzione. Anche sull' art. 6, commi 1 e 6, vengono svolte
censure analoghe a quelle formulate dalla Regione Lombardia e dalla
Regione Siciliana. In particolare, sull'art. 6, comma 6, il ricorso
rileva che l'abolizione del criterio di integrazione con il servizio
pubblico che ha, sino ad oggi, disciplinato la collaborazione tra
strutture pubbliche e private, e la sua sostituzione con la facolta'
di libera scelta da parte dell'assistito comporterebbe in sostanza
una duplicazione dei costi delle prestazioni sanitarie, e quindi uno
spreco consistente nella mancata prioritaria utilizzazione delle
strutture pubbliche e nel pagamento, accanto al costo della struttura
pubblica, di quella privata; il tutto paradossalmente in contrasto
con la ratio ispiratrice della normativa in esame, volta al
contenimento delle suddette spese. Senza contare che - osserva la
ricorrente - lo Stato si era ben guardato dal garantire in termini
assoluti tale liberta' di scelta dell'assistito quando era
direttamente impegnato sui costi del sistema sanitario. Un'ulteriore
arbitrarieta' viene ravvisata nell'automatico accreditamento per il
biennio 1995- 1996 delle strutture gia' convenzionate o eroganti
prestazioni in regime di assistenza indiretta, in quanto esso
opererebbe solo nei confronti di una parte delle strutture private,
creando una forma di ingiustificato privilegio per queste ultime ed
una ingiusta penalizzazione per strutture di grandi qualita', che
avevano potuto finora mantenersi anche in assenza del collegamento
con il servizio pubblico. Conseguirebbe la lesione degli artt. 3, 32,
97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
4. - Infine la Regione Emilia-Romagna censura l'art. 39 della
legge n. 724 del 1994, in quanto ritenuto in contrasto con gli artt.
3, 97 e 117 della Costituzione.
Ad avviso della ricorrente la norma censurata, prorogando ed
estendendo i termini del condono edilizio, realizzerebbe un sistema
ingiusto e discriminatorio proprio nei confronti dei cittadini
rispettosi delle leggi che - da un lato - si vedrebbero privati di
quei beni, che anch'essi avrebbero potuto e voluto costruire (e che
non hanno costruito non potendo ottenere o non avendo ottenuto il
permesso); dall'altro sarebbero costretti ormai, in via permanente, a
subire il degrado urbanistico prodotto dalla illegalita' edilizia per
il futuro. Ingiusto e discriminatorio sarebbe, altresi', il nuovo
condono per il futuro, attesoche' esso tenderebbe a fuoriuscire dalla
eccezionalita' e singolarita' che caratterizza il condono della legge
n. 47 del 1985 ed a farsi sistema. Un sistema che precluderebbe
l'applicazione anche in futuro delle sanzioni previste dalla
legislazione urbanistica e che, scardinando con la sua reiterazione
il sistema della legalita', violerebbe il principio di uguaglianza
dei cittadini producendo, nel contempo, le condizioni per un
ulteriore degrado ambientale e amministrativo. Viene, inoltre,
rilevato che la ratio ispiratrice delle leggi di condono altro non e'
che la necessita' di incrementare il gettito delle finanze dello
Stato, in perdurante deficit, attraverso lo "scambio" della clemenza
contro il danaro. La ricorrente si duole, altresi', del fatto che, a
differenza di altri condoni, quello edilizio operi su beni e
interessi indisponibili e costituzionalmente tutelati della
comunita', i quali non possono essere "scambiati" con denaro senza
ferire e sconvolgere l'assetto dei valori costituzionalmente
garantiti. In proposito si richiama la sentenza n. 369 del 1988 di
questa Corte, con la quale si afferma che il condono puo'
giustificarsi in circostanze eccezionali, quando il legislatore
intenda imprimere un nuovo orientamento alla disciplina di una
materia e sia percio' quasi "necessitato, nel cancellare il passato,
ad incidere sulle sanzioni penali poste a rafforzamento di quelle
extra-penali".
Nulla di tutto questo sarebbe riscontrabile nel nuovo condono.
Infatti se il condono della legge n. 47 del 1985 pote' considerarsi
legittimo solo in quanto "eccezionale" e "singolare", cio' non
potrebbe certo valere per il nuovo condono che contraddirebbe, senza
mutare sul piano generale, i principi e i valori della normativa
urbanistica, convertendosi in norma di ingiustificato privilegio e
insieme strumento di produzione di risorse statali sostitutive della
imposizione fiscale, tale essendo secondo la ricorrente, il principio
informatore stesso del condono edilizio.
Ne deriverebbe la lesione dei principi costituzionali surricordati
(artt. 3, 97 e 117 della Costituzione) nonche' la lesione dei
principi fondamentali dello Stato di diritto.
5. - Si e' costituito in tutti i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che i ricorsi siano dichiarati
inammissibili o comunque infondati. In ordine alla inammissibilita'
l'Avvocatura generale dello Stato rileva che le censure svolte dalle
ricorrenti non avrebbero alcuna attinenza a lesioni della sfera di
attribuzioni regionali, sicche' mancherebbe il presupposto
legittimante il ricorso in via principale delle regioni, secondo
quanto statuito dalla sentenza n. 302 del 1988 di questa Corte. In
secondo luogo le regioni difetterebbero di interesse ad impugnare
leggi statali che incidono su materie rientranti nella competenza
regionale, ma sulle quali esse non abbiano ancora legiferato.
Sul merito l'Avvocatura osserva preliminarmente che tutte le
disposizioni censurate sono preordinate a ridurre la spesa pubblica
ovvero ad assicurare il successo della manovra di risanamento della
finanza pubblica per il triennio 1995-1997 attraverso l'urgente
contenimento del "perdurante" ed anzi "notevolmente accresciuto"
disavanzo della spesa pubblica. L'Avvocatura - richiama i precedenti
di questa Corte posti dalle sentenze n. 391 del 1990 e n. 356 del
1992 e afferma che si tratterebbe di "misure necessitate" anche per
corrispondere alle richieste delle autorita' comunitarie.
Cio' detto in via generale, l'Avvocatura esamina le censure
concernenti le singole disposizioni.
In particolare - in ordine all'art. 3, commi 1, 2 e 3, in materia
di disattivazione e riconversione di ospedali - la parte resistente
osserva che la norma censurata e' preordinata a razionalizzare il
modello organizzativo delle strutture ospedaliere con carattere di
generalita' su tutto il territorio nazionale al fine di evitare "gli
sprechi di risorse" nonche' "ingiustificate sacche di privilegio lo-
cale" del tutto incompatibili con l'interesse nazionale che,
nell'attuale difficile situazione della finanza pubblica, non puo'
che concretarsi nella ottimale utilizzazione delle risorse
disponibili. D'altro canto, secondo l'Avvocatura, il ruolo delle
regioni verrebbe comunque salvaguardato nella normativa in esame,
posto che in relazione a condizioni territoriali particolari nonche'
alla densita' e alla distribuzione della popolazione, verrebbe pur
sempre attribuito alle regioni un potere di apprezzamento che, se
positivo, consentirebbe il mantenimento in attivita' delle predette
strutture, salvaguardando, altresi', il diritto alla salute come
interesse fondamentale della collettivita'. Quanto ai commi 2 e 3
del medesimo art. 3, l'Avvocatura rileva che si tratta di norme di
dettaglio, peraltro, consequenziali agli obblighi stabiliti dal
precedente comma ed insieme preordinate al perseguimento - nel
rispetto del principio di leale collaborazione fra lo Stato e le
regioni - degli obiettivi posti dalla legge. In ordine all'art. 4,
concernente le limitazioni all'assunzione di personale, si rileva che
la norma censurata risponde al principio di omogeneizzazione delle
limitazioni del personale nel settore pubblico, facendo cosi' parte
integrante della manovra economico-finanziaria, nel rispetto degli
indirizzi dichiarati nel Documento di programmazione economico-
finanziaria per l'anno 1995. Si sottolinea, altresi', che le esigenze
di contenimento della spesa pubblica non consentono deroghe, tanto
meno nel settore della sanita', nel quale l'incidenza della spesa per
il personale avrebbe assunto, nell'ambito del disavanzo complessivo
delle Unita' sanitarie locali, livelli "considerevoli".
L'Avvocatura sottolinea, altresi', che le regioni avrebbero
disatteso le indicazioni contenute nella legge n. 412 del 1991 (artt.
4 e 2) volte a fornire - nel rispetto del potere programmatorio
regionale - utili strumenti per ristrutturare la rete ospedaliera e
attivare le conseguenti necessarie procedure di mobilita'. Sicche' i
vincoli alla assunzione di personale, da un lato, non
interferirebbero con processi di ristrutturazione gia' attivati, come
lamentato da alcune regioni, dall'altro, e quanto agli obiettivi
posti dall'art. 4, comma 1, e concernenti il potenziamento del
servizio pubblico, si potrebbe, comunque, far leva sul concomitante
blocco dei pensionamenti anticipati fino al 30 giugno 1995, secondo
quanto stabilito dall'art. 13 della medesima legge n. 724 del 1994.
Per quel che concerne l'art. 6, comma 1, che pone tetti massimi di
spesa regionale, rapportati all'anno 1993, l'Avvocatura rileva,
ancora una volta, che si tratta di limiti inscrivibili nella manovra
di risanamento della finanza pubblica che hanno interessato tutte le
amministrazioni dello Stato ai sensi dell'art. 46 della legge n. 724
del 1994.
Ne' la scelta dell'anno 1993, come anno di riferimento, sarebbe
irrazionale in quanto rapportata alle disponibilita' per detto anno
di dati certi e monitorati, anche a seguito di verifica effettuata a
livello centrale in contraddittorio con le regioni.
A cio' si aggiunge che le spese, per beni e servizi sanitari nel
1993, avrebbero superato "notevolmente" il limite dell'andamento
generale dei prezzi.
Sul comma 5 dell'art. 6, censurato dalla sola Regione Siciliana si
rileva che le misure in esso previste sono rivolte a razionalizzare
la recente disciplina di principio senza stravolgere le linee
ispiratrici della riforma sanitaria. Per quanto concerne i
successivi commi 6 e 7, ritiene l'Avvocatura generale dello Stato che
altrettanto infondate siano le censure delle ricorrenti, posto che
per il biennio 1995-96 l'accreditamento opererebbe "unicamente" nei
confronti dei soggetti gia' convenzionati con il servizio sanitario
nazionale che accettino il sistema della remunerazione sulla base
delle tariffe determinate dalla regione. Il che escluderebbe gli
sprechi o comunque le dilatazioni della spesa sanitaria denunciate
dalle ricorrenti ed insieme sarebbe inteso a realizzare, senza
violare l'autonomia regionale ed il diritto alla salute, una "sana
competitivita'" tra il sistema privato e quello pubblico. Del resto,
l'aggravio di spesa denunciato dalle ricorrenti sarebbe del tutto
ipotetico e, pertanto, inconsistente. Sul comma 10 censurato dalla
Regione Siciliana, l'Avvocatura generale dello Stato rileva che
l'esonero dell'intervento finanziario dello Stato in ordine agli
eventuali disavanzi di gestione concerne i "disavanzi che dovessero
prodursi nonostante le regole poste dalla nuova riforma sanitaria e
dalle specifiche norme limitatrici della spesa", introdotte con la
legge n. 724 del 1994, sicche' singolare ed ingiustificata sarebbe la
pretesa di "una piena irresponsabilita' regionale sotto il profilo
finanziario, nel governo della spesa pubblica". Per quanto concerne
l'art. 39 della legge n. 724 del 1994, impugnato dalla sola Regione
Emilia- Romagna, l'Avvocatura generale dello Stato rileva che la
normativa censurata avente "carattere di estrema specialita' ed
eccezionalita'" porrebbe un "rimedio definitivo" a situazioni
derivanti, in via generale, dalla mancata attuazione da parte delle
regioni di provvedimenti di prevenzione e di repressione del fenomeno
dell'abusivismo: il tutto inserito nella manovra di risanamento della
finanza pubblica posta in essere dalla legge n. 724 del 1994 e
destinata ad essere attuata non solo con misure di contenimento delle
spese, ma anche con misure di acquisizione di nuove e maggiori
entrate.
Quanto alla ratio della disposizione censurata, l'Avvocatura
sottolinea che il legislatore nazionale ha inteso sanare abusi
generalizzati e non regolarizzabili mediante il ripristino dello sta-
tus quo ante, per intervenute modificazioni irreversibili.
In ordine alle lamentate disparita' che - con il condono - si
verrebbero a perpetrare nei confronti dei cittadini onesti,
l'Avvocatura rileva che vi sarebbe anzitutto la "necessita' di dare
una risposta adeguata al fenomeno dell'abusivismo".
Da ultimo si osserva che il contenuto dell'attuale condono sarebbe
in sintonia con quello previsto dalla legge n. 47 del 1985 che ha
superato il vaglio di costituzionalita'.
Considerato in diritto
1. - Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei giudizi
stante la evidente connessione oggettiva dei ricorsi in relazione
alla coincidenza della legge statale impugnata e alla prospettazione
di questioni in buona parte identiche anche nei parametri di
costituzionalita', ovvero strettamente interdipendenti o
complementari.
Le eccezioni di inammissibilita' proposte dall'Avvocatura generale
dello Stato sotto il profilo che le censure non avrebbero attinenza a
lesioni della sfera di attribuzioni regionali (con richiamo alla
sentenza n. 302 del 1988) sono prive di fondamento, in quanto i
ricorsi propongono questioni relative a norme che incidono
direttamente - secondo la prospettazione dei motivi - sulle
attribuzioni regionali, imponendo una serie di procedure e di oneri
aventi possibilita' di conseguenze non solo organizzatorie, ma anche
finanziarie con riferimento a parametri costituzionali attinenti
proprio alla sfera di attribuzioni e all'autonomia regionale. Ne'
puo' essere accolta la eccezione di difetto di interesse, proposta
sempre dalla difesa dello Stato, in quanto sulle materie rientranti
nella competenza regionale non vi sarebbe stato un intervento
legislativo regionale, essendo indubitabile la sussistenza di un
interesse delle regioni a rimuovere norme che sono destinate ad
operare in modo inderogabile (sentenza n. 355 del 1993), anche nelle
regioni che propongono l'impugnativa, con effetti duraturi, che
comunque non possono essere sostanzialmente modificati da eventuali
successivi interventi legislativi regionali, attesa la natura degli
interventi di finanza pubblica in condizioni di emergenza e le
giustificazioni del riordino sanitario a cominciare dal decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordinamento della disciplina
in materia sanitaria a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421).
2. - Passando al merito delle censure proposte, la prima questione
(sottoposta con il ricorso della Regione Lombardia) riguarda l'art. 3
della legge 30 dicembre 1994, n. 724, sotto il profilo che,
stabilendo al comma 1 che le regioni provvedono alla disattivazione o
alla riconversione degli ospedali, che non raggiungono alla data del
30 giugno 1994 la dotazione minima di 120 posti letto e altresi', nei
successivi commi 3 e 4, il procedimento e le conseguenze della
disposta disattivazione o riconversione degli ospedali di cui al
comma 1, con disposizioni estremamente dettagliate e con applicazione
delle procedure indipendentemente dai risultati di gestione ed anche
in mancanza di disavanzi, violerebbe gli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione, per la conseguente compressione delle competenze
regionali in materia di sanita' (competenza legislativa,
amministrativa e programmatoria). La questione e' priva di
fondamento, in quanto le potesta' regionali sono ampiamente
salvaguardate dalla facolta' attribuita alle regioni di autorizzare
il mantenimento in attivita' dei suddetti ospedali (da disattivare o
convertire) "in relazione a condizioni territoriali particolari, in
specie delle aree montane e delle isole minori, ed alla densita' e
distribuzione della popolazione". In altri termini le regioni, con
una valutazione ampiamente discrezionale, conseguentemente con
obbligo di specifica motivazione purche' correlata a condizioni
territoriali particolari (rispetto alle quali le condizioni delle
aree montane e delle isole minori costituiscono solo un aspetto
speciale che puo' essere preso in considerazione accanto ad altri) o
a profili attinenti alla popolazione (densita' e distribuzione con
riferimento al bacino di utenza), possono disattendere la previsione
generale ed astratta di disattivazione o riconversione. Ovviamente,
trattandosi di disposizione inserita in legge finanziaria e nella
logica di razionalizzazione della spesa pubblica e di contenimento
del disavanzo (in logica connessione con l'art. 18 della legge 24
dicembre 1993, n. 537 relativo alla dotazione media dei posti letto e
con il comma 9 dello stesso art. 3 della legge n. 724 del 1994, con
tasso minimo di occupazione dei posti letto), l'interprete deve
necessariamente dare al meccanismo della facolta' derogatoria di
scelta di mantenimento della struttura ospedaliera da parte della
regione, un significato ed una valenza anche economico-finanziaria.
Di conseguenza la valutazione della regione deve riguardare anche gli
effetti finanziari del mantenimento di un singolo ospedale, sia pure
in un quadro territoriale, che non puo' essere circoscritto alle
difficolta' dei trasporti e delle comunicazioni di particolari zone
(montane o isole minori) o alle situazioni degli insediamenti della
popolazione, ma deve riguardare necessariamente l'obiettivo della
tutela della salute in bilanciamento con il valore dell'equilibrio
finanziario, presupposto della continuita' dell'intervento pubblico
nel settore (il dissesto ulteriore e perdurante del sistema porrebbe
in pericolo la stessa ulteriore azione pubblica di tutela della sa-
lute). Giova sottolineare che l'anzidetta disposizione deve essere
interpretata nel quadro complessivo della linea fondamentale del
nuovo assetto del settore sanitario, che crea una serie di
responsabilita' (argomentando dagli articoli 6, comma 5 - che
modifica l'art. 4 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 come modificato
dal d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517 - e 10, della legge 23 dicembre
1994, n. 724) a vari livelli, con esonero di interventi finanziari
dello Stato oltre quelli programmati - salvo quanto verra' appresso
specificato - in tutti i casi di disavanzi di gestione di istituzioni
del settore, ormai configurate come vere e proprie aziende (v. d.lgs.
7 dicembre 1993, n. 517, artt. 4 e 5 modificativi degli artt. 3 e 4
del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502; v. inoltre il d.P.R. 1 marzo
1994: "Approvazione del Piano sanitario nazionale per il triennio
1994-1996"). Di modo che le conseguenze di eventuali disavanzi per
effetto esclusivo o determinante delle scelte della regione nel
mantenimento di singoli ospedali, destinati alla soppressione,
secondo i principi fissati dalla legge in esame, sulla base di una
valutazione di dimensione ottimale e di economia di scala, devono re-
stare a carico della stessa regione, che ha disposto il mantenimento.
Pertanto, tale profilo dell'equilibrio finanziario e delle
conseguenze di eventuali disavanzi deve necessariamente essere
valutato dalla regione, con obbligo di indicare la copertura mediante
risorse proprie in tutti i casi in cui le entrate dell'ente e le
assegnazioni di finanziamento sui vari fondi non siano sufficienti a
coprire l'onere nel complesso (sentenze n. 355 del 1993; n. 427 e n.
352 del 1992; n. 177 del 1988).
3. - Il secondo profilo di ricorso relativo all'art. 3, comma 1,
della anzidetta legge 30 dicembre 1994, n. 724, riguarda la
previsione di poteri sostitutivi unicamente preordinati (e quindi
distinti da quelli di cui al comma 2) all'inadempimento regionale in
ordine alla pubblicazione dell'elenco degli ospedali specializzati:
detti poteri sostitutivi sarebbero - secondo il ricorso -
esercitabili immediatamente allo scadere di un termine di trenta
giorni dall'emanazione del decreto del Ministro della sanita'
contenente i criteri di classificazione degli ospedali specializzati
(in quanto tali esclusi dal limite minimo di 120 posti letto) senza
una previa diffida ad adempiere, in violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni (ricorso della Regione Lombardia).
Il motivo e' privo di fondamento, in quanto si basa su un presupposto
non corrispondente ad una corretta interpretazione della norma
impugnata (art. 3), che deve essere considerata in modo unitario
(commi 1 e 2) in ordine all'esercizio dei poteri statali sostitutivi,
per quanto riguarda la procedura del "previo invito alle regioni",
essendovi un collegamento testuale del comma 2 ai "provvedimenti di
cui al comma 1", senza alcuna distinzione tra quelli relativi alla
pubblicazione dell'elenco regionale degli ospedali specializzati
(comma 1, secondo periodo) e quelli relativi alla disattivazione o
alla riconversione o al mantenimento degli ospedali con posti letto
inferiori alla dotazione minima di 120 (comma 1, primo ed ultimo
periodo). L'interprete, infatti, di fronte ad una possibile
pluralita' di interpretazioni deve preferire quella conforme ai
principi costituzionali applicabili, nella specie quelli relativi
alla leale collaborazione tra Stato e regioni, per cui "il previo
invito" alle regioni deve intendersi riferito a tutti i provvedimenti
del comma 1, ancorche' le rilevazioni ufficiali del sistema
informativo sanitario (che devono essere poste a base dei
provvedimenti da adottare) si attaglino, in via normale, meglio a
provvedimenti relativi agli ospedali per quanto attiene alla
dotazione di posti letto.
4. - La terza questione proposta riguarda l'art. 4, comma 2,
sempre della legge 23 dicembre 1994, n. 724, nella parte in cui
dispone il divieto di assunzioni di personale per il primo semestre
del 1995, nonche' il divieto parziale per il secondo semestre del
1995, in quanto vincolerebbe l'assunzione del personale a limitazioni
rigide e dettagliate - e per di piu' del tutto disancorate da
parametri obiettivi - sottraendola alla programmazione e alle
determinazioni regionali, con pretesa violazione dell'autonomia
regionale garantita dagli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione
(ricorsi delle Regioni Lombardia ed Emilia- Romagna), nonche' del
principio di buon andamento della amministrazione (art. 97 della
Costituzione) (ricorso della Regione Emilia-Romagna). Innanzitutto
la norma del primo periodo dell'art. 4, comma 2 anzidetto, e'
collegata al temporaneo (semestrale) divieto di assumere personale di
ruolo ed a tempo determinato di cui al successivo art. 22, comma 6,
applicabile a tutte le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1,
comma 2, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, per esigenze
straordinarie di contenimento della spesa pubblica. L'art. 4 citato
contiene un divieto assoluto per le categorie anzidette (personale di
ruolo e a tempo indeterminato), fissato in modo secco per il primo
semestre dell'anno 1995. D'altro canto la verifica dei carichi di
lavoro e' condizione per poter procedere alle assunzioni consentite
con particolari limiti quantitativi e procedurali nel secondo
semestre del 1995 (art. 4, comma 2, secondo periodo), dopo taluni
adempimenti necessariamente consequenziali alla disattivazione e
riconversione degli ospedali e agli accorpamenti e riorganizzazioni
di strutture e servizi da parte delle Unita' sanitarie locali e delle
aziende ospedaliere (art. 4, comma 2, terzo periodo). Cosi'
configurati il divieto transitorio e temporaneo (c.d. blocco di
assunzioni) e le successive limitazioni di assunzioni, ai fini della
infondatezza delle questioni proposte, e' sufficiente il richiamo
alla giurisprudenza della Corte in ordine alla legittimita' del
blocco delle assunzioni, quando si tratti di misure temporanee
preordinate ad instaurare un regime transitorio in attesa
dell'attuazione della riforma sanitaria o in vista di un riassetto
generale del settore che presuppone l'indicizzazione delle effettive
esigenze e la razionalizzazione organizzativa (sentenze n. 610 del
1988; n. 245 del 1984; n. 307 del 1983). Inoltre, occorre tenere
conto che la stessa legge n. 724 del 1994 comprende una serie di
ulteriori misure innovative del sistema sanitario quali la
disattivazione o riconversione degli ospedali con dotazione di posti
letto inferiore alla minima prevista (art. 3, comma 1), in
correlazione alla previsione di tasso minimo di occupazione dei posti
stessi (art. 3, comma 9); la disattivazione dei servizi direttamente
gestiti in caso di affidamento a terzi in base ad appalto o altri
sistemi (art 6, comma 4); la attivazione di residenze sanitarie
assistenziali con possibilita' di assorbimento di personale (art. 3,
comma 4); l'obiettivo del pieno utilizzo delle strutture pubbliche
(art. 4, comma 1); il nuovo sistema graduale di finanziamento con
rilevanza del profilo di convenienza delle prestazioni da soddisfare
nella sede pubblica mediante programmazione e contrattazione (art. 6,
comma 5); il nuovo sistema di responsabilita' per i disavanzi di
gestione (art. 10); la mobilita' per il personale in esubero (art. 3,
comma 3). Rispetto alle anzidette previsioni resta rafforzata
l'esigenza di blocco temporaneo di assunzioni in attesa di
adempimenti, in quanto altrimenti le finalita' di contenimento della
spesa rischierebbero di essere facilmente eluse.
5. - La quarta questione sottoposta all'esame ha per oggetto
l'art. 6, comma 1, nella parte in cui stabilisce, per ciascuna
regione, un "tetto" massimo alla spesa di beni e servizi per gli anni
1995, 1996 e 1997 calcolato mediante una riduzione a percentuale
decrescente rispetto all'importo registrato nel 1993, assoggettando
le regioni a rigide limitazioni in ordine agli anzidetti acquisti,
con asserita violazione dell'autonomia legislativa, amministrativa e
programmatoria regionale (ricorso della Regione Lombardia e della
Regione Emilia-Romagna), nonche' dell'autonomia finanziaria (in
quanto detti "tetti" prescindono dai concreti bilanci regionali)
(art. 119 della Costituzione) (ricorso della Regione Lombardia). La
stessa norma viene censurata specificatamente anche sul punto che i
vincoli alle anzidette spese in modo generalizzato, e senza operare
alcuna distinzione tra i diversi beni e servizi, violerebbero la
speciale autonomia regionale garantita dagli artt. 17 e 19 dello
statuto della Regione Siciliana, nonche' gli articoli 3, sotto il
profilo della irrazionalita', e 32 della Costituzione (ricorso della
Regione Siciliana), l'art. 97 della Costituzione sotto il profilo
della incongruita' di detto disposto con il sistema di pagamento a
tariffa delle aziende sanitarie ed altresi' con l'obbligo di
ripianamento dei disavanzi, in quanto detto limite generalizzato
creerebbe ostacoli ingiustificati alla erogazione di un servizio
sanitario efficiente (ricorso della Regione Siciliana), penalizzando
le regioni che hanno attuato una politica di riduzione dei costi
proprio con riguardo a quella voce di spesa (ricorso della Regione
Emilia-Romagna). Ai fini della dimostrazione della infondatezza
delle censure valgono i richiami alla giurisprudenza della Corte in
ordine al blocco delle assunzioni (sentenze surrichiamate) e alla
legittimita' di misure "urgenti", "provvisorie" e "volte al
contenimento del disavanzo pubblico" (sentenze n. 222 del 1994; n.
357 e n. 128 del 1993; n. 356 del 1992), nonche' sulla legittimita'
di disposizioni di dettaglio in "rapporto di coessenzialita' e di
necessaria integrazione" con le norme di principio e pertanto
inderogabili (sentenza n. 355 del 1993) e sulla legittimita' degli
interventi di contenimento della spesa sanitaria (sentenze n. 355 del
1993 e n. 357 del 1993). Infatti la norma impugnata deve essere
qualificata come intervento eccezionale e temporaneo, in un quadro
finanziario di emergenza, inserito in una azione complessiva, a
carattere generalizzato, volta a contenere il disavanzo pubblico per
ridurre la spesa pubblica in pluralita' di settori; anche le regioni
devono essere coinvolte nell'opera di risanamento della finanza
pubblica che "richiede un impegno solidale di tutti gli enti
territoriali erogatori di spesa, di fronte al quale la garanzia
costituzionale dell'autonomia finanziaria delle regioni non puo'
fungere da impropria giustificazione per una simile esenzione"
(sentenze n. 128 del 1993 e n. 222 del 1994). La finalita', anche
nella presente legge, perseguita dal Governo e dal Parlamento, di
contenere il perdurante disavanzo della spesa pubblica (aggravata
dalla persistenza nello specifico settore sanitario) giustifica
l'adozione di misure del genere attraverso una manovra complessiva di
riduzione della spesa in tutti i settori e con specifico riferimento
alla spesa sanitaria, mediante misure che incidono su tutti gli enti
di autonomia a statuto speciale e ordinario (sentenze n. 357 del 1993
e n. 356 del 1992). Giova, infine, sottolineare che i limiti di
spesa (meglio riduzioni globali di spesa) per l'acquisto di beni e
servizi sono posti globalmente a livello regionale in previsione
complessiva, in modo da consentire compensazioni nell'ambito
regionale e tra i diversi tipi di beni e servizi. Di conseguenza una
equilibrata politica di programmazione regionale basata sulla
convenienza della soddisfazione nella "sede pubblica" delle
necessita' di prestazioni (art. 6, comma 5), integrata con
l'obiettivo di un ottimale e pieno utilizzo delle strutture pubbliche
(art. 4, comma 1), puo' consentire - in una valutazione non
irrazionale del legislatore - economie di spesa, senza mettere a
rischio l'erogazione di un servizio sanitario efficiente, tenuto
conto dell'enorme dilatazione della spesa negli ultimi anni e della
entita' degli acquisti di beni e servizi, tali da consentire una pur
limitata elasticita' complessiva in ambito delle singole regioni.
Quanto ai profili di ricorso interdipendenti con le modalita' di
finanziamento e con il sistema di pagamento a tariffa occorre
sottolineare che il sistema di cui all'art. 6, comma 5, surrichiamato
ha carattere temporaneo, essendo valido per il 1995, mentre dovra'
essere progressivamente superato nell'arco di un triennio al termine
del quale diverra' esclusivo il sistema di remunerazione a
prestazione degli erogatori pubblici e privati.
6. - Un esame complessivamente unitario deve essere effettuato per
i gruppi di questioni riguardanti l'art. 6, commi 5, 6 e 7, e l'art.
10, comma 1, relativi alle modalita' di finanziamento, al sistema di
accreditamento e alla facolta' di libero accesso e scelta da parte
dell'utente delle strutture pubbliche e private, con riflessi
sull'organizzazione e sulla spesa sanitaria, nonche' al connesso
problema dell'onere di ripiano dei disavanzi di gestione, in quanto
posti a carico delle regioni anche in relazione a scelte legislative
statali (ricorso della Regione Siciliana: art. 6, comma 5, in
relazione agli artt. 17 e 19 dello statuto della Regione Siciliana,
artt. 3 e 32 della Costituzione; ricorso della Regione Emilia-
Romagna: art. 6, comma 6, in relazione agli artt. 3, 32, 97, 117, 118
e 119 della Costituzione; ricorso della Regione Lombardia, ricorso
della Regione Emilia- Romagna, ricorso della Regione Siciliana: art,
6, comma 6, in relazione agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
nonche' agli artt. 119 della Costituzione e 17, e 19 dello statuto
della Regione Siciliana, limitatamente al ricorso della Regione
Siciliana; ricorso della Regione Lombardia: art. 6, comma 7, in
relazione agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione; ricorso della
Regione Siciliana: art. 10, comma 1, in relazione all'art. 19 dello
statuto di autonomia).
6.1. - In ordine al sistema della utilizzazione a scelta
dell'utente delle strutture pubbliche e private e del finanziamento
delle aziende sanitarie deve essere preliminarmente sottolineato che
il sistema dell'accreditamento non altera, di per se', gli equilibri
attualmente esistenti, ne' incide, scavalcandoli, sui poteri
amministrativi regionali: infatti l'accreditamento e' una operazione
da parte di una autorita' o istituzione (nella specie regione), con
la quale si riconosce il possesso da parte di un soggetto o di un
organismo di prescritti specifici requisiti (c.d. standard di
qualificazione) e si risolve, come nella fattispecie, in iscrizione
in elenco, da cui possono attingere per l'utilizzazione, altri
soggetti (assistiti-utenti delle prestazioni sanitarie). Viene
riconosciuto un "diritto all'accreditamento delle strutture in
possesso dei requisiti di cui all'art. 8, comma 4, del d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni", escludendo in
radice una scelta ampiamente discrezionale ed ancorando
l'accreditamento al possesso di requisiti prestabiliti (strutturali,
tecnologici e organizzativi minimi, a tutela della qualita' e della
affidabilita' del servizio-prestazioni, in modo uniforme a livello
nazionale per strutture erogatrici), stabiliti con atto di indirizzo
e coordinamento emanato di intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome (art. 6,
comma 6, della legge n. 724 del 1994; art. 8, comma 4, del d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 502). In via transitoria per il biennio 1995-1996
l'accreditamento avviene automaticamente (come forma di conversione
del rapporto in atto, ma sempre a seguito di procedimento regionale,
comportante ricognizione e verifica) per gli attuali soggetti
(pubblici e privati) che forniscono le prestazioni (sulla base di
preesistenti determinazioni regionali), cioe' oltre le strutture
pubbliche e i soggetti eroganti le prestazioni in base a convenzioni
o eroganti prestazioni ad alta specialita' in regime di assistenza
indiretta, regolata da leggi regionali alla data di entrata in vigore
del citato d.lgs n. 502 del 1992, all'unica condizione della
accettazione del sistema (nuovo) della remunerazione a prestazione
sulla base di tariffe. L'accreditamento, una volta effettuato da
organo regionale, non esclude, ma anzi presuppone il potere-dovere
della regione di svolgere i controlli e le verifiche che i soggetti
accreditati permangano "effettivamente in possesso dei requisiti
previsti dalla normativa vigente" ed osservino l'obbligo assunto di
"accettare il sistema della remunerazione a prestazione". Infatti il
potere di controllo e la verifica da parte della regione persistono
in quanto le anzidette due condizioni sono il presupposto necessario
della facolta' di libera scelta da parte dell'assistito (art. 6,
comma 6). Inoltre l'accreditamento, come ogni operazione-
procedimento di autorita' amministrativa consistente in
qualificazione e in riconoscimento (certificazione e garanzia) del
possesso di specifici requisiti con effetti di natura continuativa
(nella specie iscrizione in elenco che da' facolta' permanente per
altri di scegliere il soggetto erogatore delle prestazioni), resta
sottoposto a tutti i poteri di autotutela e di verifica della
medesima autorita' amministrativa (regione), dovendo questa tenere
conto anche di fatti, situazioni e disposizioni sopravvenute rispetto
alla fonte iniziale del rapporto. Anzi l'esercizio di tali poteri
costituisce preciso obbligo della regione, trattandosi di requisiti
minimi (condizioni essenziali per l'ammissibilita' di prestazioni),
la cui mancanza puo' costituire sia pericolo per la salute degli
assistiti e per gli obiettivi delle prestazioni sanitarie, sia fonte
di danno patrimoniale (le tariffe, specie se a prestazione,
presuppongono un livello minimo strutturale, tecnologico ed
organizzativo, costituente componente del calcolo). Ne' il sistema
porta ad escludere che quelle regioni, che si preoccupano di non
penalizzare strutture private di grande qualita' rimaste finora
estranee al sistema pubblico, nella loro autonomia organizzativa e
normativa, possano provvedere anche immediatamente ad aggiornare gli
accreditamenti (una volta applicato il sistema) procedendo ad
istruire le domande nuove o quelle convertite relative a precedenti
procedure di convenzionamento non ancora definite, con l'unico
obbligo di accertamento del possesso dei requisiti previsti e
dell'accettazione del sistema di remunerazione a prestazione su base
di apposite tariffe, non essendovi alcuna preclusione dalle norme de-
nunciate.
6.2. - Il sistema anzidetto, neppure se collegato al pagamento a
prestazione secondo tariffa o a meccanismi di tetto massimo di spesa
o di personale, puo' costituire violazione dell'art. 97 della
Costituzione nei sensi denunciati (per i profili che incidono sulla
sfera regionale) perche', se correttamente attuato secondo principi
di economicita' e di mercato e con una responsabile collaborazione e
programmazione organizzativa, non crea ostacoli alla erogazione da
parte della regione di un servizio sanitario efficiente. Anzi il
nuovo sistema, contenente prevalentemente prescrizioni di principio,
lascia alle regioni sufficiente margine di scelta nell'ambito
dell'autonomia caratterizzata dalla responsabilita' e capacita' di
spesa con i propri fondi e risorse non derivate (il principio ha
valore di reciprocita' ed e' quindi applicabile, come appresso
specificato, anche nei confronti dello Stato) e puo' contribuire - in
una scelta del legislatore statale non irragionevole - a rimuovere o
attenuare alcune delle situazioni esistenti di carenza di effettiva e
completa copertura sanitaria del cittadino, correlata a ormai
croniche situazioni di squilibri finanziari, che rischiano di mettere
in crisi la stessa sopravvivenza di un servizio sanitario con un
minimo indispensabile di funzionalita'.
6.3. - La liberta' di scegliere da parte dell'assistito chi
chiamare a fornire le prestazioni sanitarie non comporta, affatto,
una liberta' sull' an e sull'esigenza delle prestazioni, in quanto
permane (cosi' come disciplinato in precedenza dall'art. 8, comma 5,
del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, che gia' contemplava, sia nel
testo originario, sia in quello risultante dalle modifiche introdotte
dall'art. 9 del d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517, la previsione di
"appositi rapporti fondati sulla corresponsione di un corrispettivo
predeterminato a fronte della prestazione", ritenuti compatibili con
il sistema di libera scelta dell'assistito, confermato anche
dall'art. 15 del d.lgs n. 517 del 1993, modificativo dell'art. 14,
comma 6, del d.lgs. n. 502 del 1992) il principio essenziale che
l'erogazione delle prestazioni, soggette a scelta (da parte
dell'utente-assistito) della struttura o dei professionisti eroganti,
e' "subordinata all'apposita prescrizione, proposta o richiesta
compilata su modulario del servizio sanitario nazionale dal medico di
fiducia dell'interessato" (v. ora art. 6, comma 5, della legge 23
dicembre 1994, n. 724). Permangono pertanto tutti i poteri di
controllo, indirizzo e verifica delle regioni e delle Unita'
sanitarie locali (sentenze n. 126 del 1994 e n. 283 del 1991).
6.4. - Le modalita' di finanziamento delle aziende ospedaliere
prevedono per l'anno 1995 che le prestazioni, sia di degenza che
ambulatoriali da rendere a fronte del finanziamento regionale di
quota del fondo sanitario, "devono formare oggetto di apposito piano
annuale preventivo che, tenuto conto della tariffazione, ne
stabilisca quantita' presunte e tipologia in relazione alle
necessita' che piu' convenientemente possono essere soddisfatte nella
sede pubblica" (art. 6, comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n.
724, sostitutivo del comma 7, dell'art. 4 del d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502). Tale metodo trova completamento in un meccanismo di
verifica a consuntivo e valutazione degli scostamenti, tale da
influire sulla misura di finanziamento nell'anno successivo, in una
previsione di un triennio 1996-98 transitorio, al termine del quale
dovra' essere esclusivo il sistema di remunerazione a prestazione
degli erogatori pubblici e privati (art. 4, comma 7-ter, del d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502, sostituito dall'art. 6, comma 5, della
legge n. 724 del 1994). In tale maniera si rende graduale il
passaggio verso un nuovo sistema attuandosi una ragionevolezza della
previsione secondo i principi affermati dalla sentenza n. 355 del
1993. Di conseguenza i poteri della regione, sotto i profili innanzi
considerati (diverso dovendo essere il discorso in ordine alla
responsabilita' dei disavanzi) non vengono alterati con le norme
impugnate, mentre sono rafforzati la tutela e i diritti dell'utente-
assistito, con una scelta del legislatore nazionale non
irragionevole, perche' tende al potenziamento dei diritti
dell'assistito stesso (destinatario del servizio e soggetto che
costituisce la ragione stessa dell'esistenza del servizio), ad una
sostanziale garanzia della eguaglianza delle prestazioni in tutte le
regioni attraverso il rafforzamento della facolta' di scelta e di
determinazione degli standards minimi, alla concorrenza tra soggetti
erogatori delle prestazioni con miglioramento dei livelli di
efficienza complessivi. Nel contempo non vi e' affatto un
allargamento, nella fase transitoria, degli enti erogatori, in ordine
ai quali continua la facolta' di scelta del cittadino, anche se
questa viene rafforzata per accentuare il regime di competizione, cui
devono essere sottoposte anche le strutture pubbliche, in una logica
applicazione della qualificazione aziendale gia' attribuita.
Richiamando le linee fondamentali del nuovo assetto del settore della
sanita' innanzi esposte in ordine alle serie di responsabilita' a
vari livelli e ai limiti degli interventi finanziari dello Stato,
deve essere sottolineato il collegamento tra responsabilita' e spesa,
in conseguenza delle scelte effettuate da ciascun ente, ed autonomia
dei vari soggetti ed organi correlata alle disponibilita'
finanziarie. Infatti, come ha avuto occasione di sottolineare questa
Corte (sentenza n. 356 del 1992), in presenza di limitatezza delle
risorse e riduzione delle disponibilita' finanziarie accompagnata da
esigenze di risanamento del bilancio nazionale, "non e' pensabile di
poter spendere senza limite, avendo riguardo soltanto ai bisogni
quale ne sia la gravita' e l'urgenza; e' viceversa la spesa a dover
essere commisurata alle effettive disponibilita' finanziarie, le
quali condizionano la quantita' ed il livello delle prestazioni
sanitarie, da determinarsi previa valutazione delle priorita' e
compatibilita' e tenuto ovviamente conto delle fondamentali esigenze
connesse alla tutela del diritto alla salute, certamente non
compromesse con le misure ora in esame".
Inoltre si puo' aggiungere l'ulteriore considerazione che la
disponibilita' finanziaria costituisce limite alla autonomia, con
duplice funzione di protezione dei vari soggetti e con carattere di
reciprocita', cioe' nel senso che gli enti di autonomia debbono
provvedere con risorse proprie in presenza di maggiori spese
dipendenti da proprie scelte, giustificabili da esigenze locali.
Cosi' lo Stato, una volta trasferiti o determinati i mezzi finanziari
di cui vi e' disponibilita', puo' rifiutare di addossarsi gli
ulteriori disavanzi per spese estranee alle proprie scelte o
dipendenti da determinazioni degli enti gestori, ma non puo'
addossare al bilancio regionale oneri relativi alla spesa sanitaria
che derivano da decisioni non imputabili alle regioni stesse
(sentenza n. 452 del 1989). In altri termini ciascun soggetto resta
tenuto per i disavanzi di gestione conseguenti alle scelte operate
nell'ambito della propria autonomia fissata anche dalle
disponibilita' finanziarie, sulla base di proprie determinazioni,
specie se eccedenti dai predetti limiti, ma non puo' pretendere di
addossare i conseguenti disavanzi, derivanti in via esclusiva o in
modo determinante da scelte proprie, su altri soggetti. Pertanto e'
evidente che una norma, che impone alle regioni di provvedere al
ripiano dei disavanzi di gestione anche in relazione a scelte legis-
lative dello Stato (come l'art. 10, comma 1, della legge n. 724 del
1994), viola l'autonomia finanziaria, di bilancio e di spesa delle
regioni, operando un condizionamento della medesima finanza
regionale, ed urta contro il principio del parallelismo tra
responsabilita' di disciplina e di controllo e responsabilita'
finanziaria, affermato dalla sentenza n. 355 del 1993 di questa
Corte. L'esclusione entro gli anzidetti limiti della responsabilita'
della regione non porta necessariamente ad escludere in linea di
principio la eventuale responsabilita' degli amministratori delle
aziende per le violazioni dei loro doveri in materia di spesa e di
bilancio. Alla stregua delle predette considerazioni risulta la
fondatezza della questione concernente l'art. 10, comma 1,
limitatamente alla parte che impone alle regioni di provvedere al
ripiano degli eventuali disavanzi di gestione nel settore sanitario
anche in relazione a scelte (esclusive o determinanti) dello Stato
con violazione dell'autonomia finanziaria regionale, e l'infondatezza
degli anzidetti altri profili di gravame.
7. - Un discorso separato deve essere fatto per i motivi di
ricorso relativi all' art. 39 della legge n. 724 del 1994, proposti
solamente dalla Regione Emilia-Romagna (profili di violazione degli
artt. 3, 97 e 117 della Costituzione e dei principi fondamentali
dello Stato di diritto).
Innanzitutto deve escludersi che la riapertura e l'estensione dei
termini (riferiti all'epoca dell'abuso commesso) del condono edilizio
(peraltro con ulteriori limiti e presupposti riduttivi) il cui
carattere essenziale nella fattispecie e' quello di norma del tutto
eccezionale in relazione ad esigenze di contestuale intervento sulla
disciplina concessoria e a contingenti e straordinarie ragioni
finanziarie e di recupero della base impositiva dei fabbricati,
vanifichi di per se' l'azione di controllo e di repressione delle
amministrazioni ed in particolare delle piu' attente. Infatti
l'entita' del fenomeno di applicazione ed utilizzazione della norma
impugnata nelle varie regioni (con un introito effettivo di quasi
tremila miliardi limitato alla prima fase dei pagamenti), induce a
ritenere la diffusione tutt'altro che isolata del fenomeno
dell'abusivismo edilizio e della persistenza delle relative
costruzioni, compiute nel periodo successivo al 31 ottobre 1983
(termine di riferimento dell'art. 31, della legge n. 47 del 1985),
fino alla nuova data di riferimento, 31 dicembre 1993. Cio' e'
avvenuto non solo per il difetto di una attivita' di polizia locale
specializzata sul controllo del territorio, ma anche in conseguenza
della scarsa (o quasi nulla in talune regioni) incisivita' e
tempestivita' dell'azione di controllo e di repressione degli enti
locali e delle regioni, che non e' valsa ad impedire tempestivamente
la suddetta attivita' abusiva o almeno a impedire il completamento e
a rimuovere i relativi manufatti. Ben diversa sarebbe, invece, la
situazione in caso di altra reiterazione di una norma del genere,
soprattutto con ulteriore e persistente spostamento dei termini
temporali di riferimento del commesso abusivismo edilizio.
Conseguentemente differenti sarebbero i risultati della valutazione
sul piano della ragionevolezza, venendo meno il carattere contingente
e del tutto eccezionale della norma (con le peculiari caratteristiche
della singolarita' ed ulteriore irrepetibilita') in relazione ai
valori in gioco, non solo sotto il profilo della esigenza di
repressione dei comportamenti che il legislatore considera illegali e
di cui mantiene la sanzionabilita' in via amministrativa e penale, ma
soprattutto sotto il profilo della tutela del territorio e del
correlato ambiente in cui vive l'uomo. La gestione del territorio
sulla base di una necessaria programmazione sarebbe certamente
compromessa sul piano della ragionevolezza da una ciclica o
ricorrente possibilita' di condono-sanatoria con conseguente
convinzione di impunita', tanto piu' che l'abusivismo edilizio
comporta effetti permanenti (qualora non segua la demolizione o la
rimessa in pristino), di modo che il semplice pagamento di oblazione
non restaura mai l'ordine giuridico violato, qualora non comporti la
perdita del bene abusivo o del suo equivalente almeno approssimativo
sul piano patrimoniale. Giova chiarire che dalle predette
considerazioni non deriva una applicazione, in via assoluta, degli
anzidetti principi alle varie forme di composizione agevolata o di
condono in altri settori e materie, quando vi sia l'adempimento
dell'obbligo originario violato (ad esempio obbligo di imposte o di
contributi, ancorche' con speciale sistema semplificato o facilitato
di determinazione dell'ammontare) ed una attenuazione o esclusione
delle misure sanzionatorie per effetto di autodenuncia da parte del
soggetto obbligato.
Per gli altri profili ai fini della dimostrazione della
infondatezza vale il richiamo alle considerazioni espresse da questa
Corte in occasione della precedente legge n. 47 del 1985, in ordine
alla appartenenza allo Stato della materia del condono-oblazione e
alla mancanza di lesione della sfera regionale nella previsione
statale di condono-sanatoria edilizia (sentenza n. 369 del 1988).