ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e
di Trento, notificati, rispettivamente, il 17 agosto 1994 ed il 16
settembre 1994 e depositati in cancelleria il 29 agosto ed il 28
settembre 1994, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del
d.P.R. 31 marzo 1994, recante: "Atto di indirizzo e coordinamento in
materia di attivita' all'estero delle regioni e delle province
autonome", iscritti ai nn. 32 e 35 del registro conflitti 1994;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1995 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi gli avvocati Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano
e Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'avvocato
dello Stato Gaudenzio Pierantozzi per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorsi notificati, rispettivamente, il 17 agosto 1994
(R. Confl. n. 32 del 1994) ed il 16 settembre 1994 (R. Confl. n. 35
del 1994), le Province autonome di Bolzano e di Trento hanno
sollevato conflitti di attribuzione nei confronti dello Stato in
relazione al decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo 1994,
recante "Atto di indirizzo e coordinamento in materia di attivita'
all'estero delle regioni e delle province autonome".
Le Province ricorrenti denunciano l'invasione di competenze ad
esse attribuite, in violazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e
delle relative norme di attuazione.
2. - La Provincia autonoma di Bolzano sottolinea anzitutto
l'esigenza, che e' all'origine della sua stessa istituzione, di
mantenere l'identita' culturale delle popolazioni locali, anche
mediante collegamenti con enti extranazionali appartenenti alla
medesima area culturale. Il decreto denunciato, intervenendo in
materia di attivita' all'estero delle regioni e delle province
autonome, inciderebbe su questa esigenza, ignorando le peculiarita'
che hanno dato luogo ad un trattamento differenziato della Provincia
di Bolzano rispetto alle regioni a statuto ordinario.
Il decreto impugnato sarebbe lesivo di competenze attribuite alla
ricorrente dagli artt. 8, 9 e 16, primo comma, dello statuto speciale
e dalle relative norme di attuazione, dettando una disciplina di
dettaglio, anche a carattere organizzativo, che va oltre l'ambito
consentito dall'art. 3, comma 2, del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266, per gli atti di indirizzo e coordinamento, i quali
possono vincolare la Provincia solo al conseguimento di obiettivi o
risultati.
La Provincia afferma, in particolare, di avere la piena competenza
a svolgere attivita' promozionale turistica all'estero per iniziative
da realizzare nel proprio territorio, con la facolta', e non con
l'obbligo, di avvalersi dell'Ente nazionale italiano per il turismo
(ENIT) (art. 5, numero 3, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278), senza
dover sottostare ad alcuna procedura limitativa. Anche nelle altre
materie di competenza provinciale non sussisterebbero limiti allo
svolgimento di attivita' promozionali all'estero, e questi non
potrebbero essere imposti sotto forma di atti di indirizzo.
La ricorrente sostiene, inoltre, che non sarebbero state riservate
all'esclusiva valutazione ed attuazione da parte della Provincia le
attivita' da promuovere o gestire nei paesi dell'area culturale
tedesca per favorire lo sviluppo economico, sociale e culturale delle
minoranze tedesca e ladina.
3. - Anche la Provincia autonoma di Trento denuncia l'invasivita'
del d.P.R. 31 marzo 1994 e chiede che si dichiari che non spetta allo
Stato: a) stabilire che il Ministro delegato, preposto al
dipartimento per gli affari regionali, possa eccepire il contrasto
delle attivita' di mero rilievo internazionale con gli indirizzi
politici generali dello Stato, o la loro esorbitanza dalla sfera
degli interessi regionali, anziche' solo il contrasto con gli
indirizzi di politica estera; b) stabilire che la Provincia autonoma
debba utilizzare, per l'attuazione dei programmi, delle iniziative e
delle altre attivita', previsti dagli artt. 1 e 2 del decreto in
questione, i servizi degli organismi dello Stato e degli enti
nazionali operanti all'estero;
c) prevedere con atto di indirizzo e coordinamento che l'unica forma
di presenza delle regioni e delle province autonome presso le
istituzioni delle Comunita' europee ed il solo strumento per
mantenere rapporti con gli uffici ed organismi comunitari sia
l'inserimento di esperti regionali presso la Rappresentanza
permanente d'Italia.
La Provincia di Trento sostiene, in particolare, che il d.P.R. 31
marzo 1994 conterrebbe una disciplina dettagliata delle attivita' di
mero rilievo internazionale delle regioni e delle province autonome,
priva del necessario fondamento legislativo. Inoltre la valutazione
delle attivita' di mero rilievo internazionale sarebbe rimessa al
Governo in un ambito troppo ampio, con il rischio che venga limitata
ogni possibile iniziativa all'estero della Provincia.
Anche la disposizione contenuta nell'art. 3 del decreto impugnato,
che prevede che le regioni si debbano coordinare, per l'attuazione
dei programmi, delle iniziative e delle attivita' indicati dagli
artt. 1 e 2 del decreto stesso, con gli organismi dello Stato e degli
enti nazionali operanti all'estero, utilizzandone di norma i servizi,
contrasterebbe con il d.P.R. n. 278 del 1974, che nel settore del
turismo prevede solo la facolta', e non l'obbligo, della Provincia di
avvalersi dell'ENIT.
Infine la previsione dell'art. 4, comma 2, del decreto impugnato,
secondo la quale con legge statale sara' prevista l'istituzione di un
contingente di esperti regionali presso la Rappresentanza permanente
d'Italia presso le Comunita' europee, designati dalla Conferenza dei
presidenti delle regioni e delle province autonome, non consentirebbe
di tener conto delle singole e specifiche realta' provinciali. Se
precludesse la possibilita' di tenere rapporti con gli uffici e le
strutture comunitarie in forme diverse, la norma contrasterebbe con
l'art. 3 del decreto legislativo n. 266 del 1992, che assegna alle
province autonome il compito di dare attuazione agli atti di
indirizzo e coordinamento attraverso proprie disposizioni
organizzative.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
entrambi i giudizi ed ha chiesto il rigetto dei ricorsi.
L'Avvocatura osserva che il decreto oggetto dei conflitti di
attribuzione sostituisce le precedenti disposizioni di indirizzo e
coordinamento per le attivita' promozionali all'estero delle regioni,
La Corte costituzionale ha avuto modo di occuparsi piu' volte di
questo atto, sempre utilizzato a supporto di numerose sentenze. In
particolare nella sentenza n. 472 del 1992 la Corte ha considerato
opportuna, per le attivita' di mero rilievo internazionale,
l'emanazione di un atto di indirizzo e coordinamento integrativo del
d.P.C.m. 11 marzo 1980, finalizzato alla disciplina del previo
assenso per tale categoria di attivita' regionali.
L'Avvocatura ritiene, inoltre, che il decreto impugnato,
riferendosi alle attivita' di mero rilievo internazionale, non
disciplini un quid novi, in quanto gia' il d.P.C.m. 11 marzo 1980
regolamentava i contatti delle regioni con paesi esteri, non
afferenti alle attivita' promozionali, sebbene non li designasse
formalmente come atti di mero rilievo internazionale, essendo tale
espressione enunciata solo successivamente dalla giurisprudenza
costituzionale.
L'Avvocatura esclude che l'atto in questione sia diretto, in via
generale o attraverso particolari norme, a vincolare l'azione delle
province autonome sul piano organizzativo. Le singole disposizioni
del d.P.R. 31 marzo 1994 riguarderebbero soltanto le procedure
attraverso le quali si individuano le iniziative da svolgere, perche'
esse possano essere valutate compiutamente, al fine di ottenere
l'intesa governativa oppure di escludere un contrasto con gli
indirizzi generali dello Stato o l'esorbitanza dalla sfera degli
interessi provinciali. La necessita' di coordinamento con gli
organismi dello Stato e degli enti nazionali operanti all'estero
rappresenterebbe una tenue ricaduta del tuttora persistente carattere
unitario della personalita' internazionale dello Stato, laddove a
livello comunitario viene concesso alle regioni ed alle province
autonome il piu' ampio spazio, ovviamente nei limiti ed in attuazione
della politica comunitaria determinata dallo Stato. Del resto, non
sarebbe sufficiente che determinati interessi facciano capo alle
regioni ed alle province autonome e siano territorialmente
circoscritti per escludere interferenze statali. L'attivita'
all'estero diretta alla tutela di tali interessi, ponendo problemi di
relazioni internazionali, di commercio con l'estero, di bilancia dei
pagamenti, coinvolgerebbe sempre anche interessi di carattere
unitario che debbono essere ricondotti nell'ambito delle competenze
istituzionali degli organi centrali. Le esigenze di carattere
unitario, che sul piano dei rapporti internazionali coinvolgono le
competenze degli organi centrali, vanno rispettate quale che sia la
materia per la quale si esplica la potesta' legislativa, esclusiva
ovvero concorrente, della provincia.
Quanto alle procedure delineate nell'atto di indirizzo e
coordinamento, esse sarebbero dirette esclusivamente a realizzare il
coordinamento fra le funzioni ed interessi dello Stato e quelli delle
province autonome, se e per quanto lo statuto speciale e le relative
norme di attuazione non prescrivano specifici procedimenti.
Nessun fondamento avrebbe la censura, mossa in particolare dalla
Provincia autonoma di Trento, all'art. 3 del d.P.R. 31 marzo 1994. La
previsione di una forma di coordinamento attraverso l'utilizzo, di
norma, dei servizi resi da organi dello Stato operanti all'estero
cede di fronte alla disposizione di attuazione dello statuto
speciale, che prevede una facolta' della Provincia di avvalersi
dell'ENIT. Di conseguenza, nessuna attivita' provinciale all'estero
in materia di turismo potra' essere censurata dallo Stato se venisse
messa in atto senza avvalersi di tale ente. Questa evenienza, oltre
ad essere confortata dai limiti posti espressamente nel decreto
impugnato a salvaguardia delle regioni a statuto speciale (art. 7),
troverebbe conferma nella prassi statale, che ha sempre osservato la
gerarchia delle fonti legislative.
5. - In prossimita' dell'udienza la Provincia autonoma di Bolzano
ha depositato una memoria nella quale ribadisce quanto sostenuto nel
ricorso ed afferma che l'atto impugnato e' lesivo delle attribuzioni
provinciali essendo privo di uno specifico fondamento legale, che in
particolare mancherebbe in materia di attivita' promozionali
turistiche, per le quali le norme di attuazione dello statuto della
Regione Trentino-Alto Adige non prevedono alcun potere governativo di
indirizzo e coordinamento.
Considerato in diritto
1. - I conflitti di attribuzione proposti dalle Province autonome
di Bolzano e di Trento nei confronti dello Stato concernono il
decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo 1994, adottato come
"Atto di indirizzo e coordinamento in materia di attivita' all'estero
delle regioni e delle province autonome".
Le ricorrenti denunciano la lesione di competenze ad esse
attribuite dallo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e dalle relative norme
di attuazione.
La Provincia di Bolzano chiede l'annullamento del decreto nel suo
complesso, ed in particolare degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 7. Questo
atto, difatti, detterebbe prescrizioni specifiche, anche di carattere
organizzativo, non sorrette da una fonte legislativa che le preveda;
disciplinerebbe, con statuizioni di dettaglio, l'azione della
Provincia, che puo' essere vincolata con atti di indirizzo e
coordinamento, in base all'art. 3, comma 2, del decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 266, solo al conseguimento degli obiettivi o
risultati da tali atti stabiliti.
In particolare la Provincia di Bolzano afferma che, in campo
turistico, l'attivita' promozionale all'estero per iniziative da
realizzare nel proprio territorio e' rimessa del tutto alla
competenza della Provincia stessa, che, diversamente da quanto
prevede il decreto impugnato, ha la facolta', in base all'art. 5,
numero 3, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278, ma non l'obbligo di
avvalersi dell'Ente nazionale italiano per il turismo (ENIT). Il
decreto impugnato non riserverebbe, inoltre, all'esclusiva
valutazione della Provincia le attivita', da promuovere in paesi
dell'area culturale tedesca, dirette a favorire lo sviluppo delle
minoranze linguistiche tedesca e ladina, conformemente alle
caratteristiche specifiche dell'autonomia attribuita alla ricorrente.
La Provincia di Trento chiede l'annullamento solo di alcune
disposizioni del d.P.R. 31 marzo 1994: dell'art. 2, comma 2, nella
parte in cui prevede che il Ministro delegato, preposto al
dipartimento per gli affari regionali, possa eccepire il contrasto
delle attivita' di mero rilievo internazionale con gli indirizzi
politici generali dello Stato o la loro esorbitanza dalla sfera degli
interessi regionali, e non solo il contrasto con gli indirizzi di
politica estera dello Stato; dell'art. 3, comma 1, nella parte in cui
stabilisce che la provincia autonoma deve utilizzare i servizi degli
organismi dello Stato e degli enti nazionali operanti all'estero per
attuare i programmi, le iniziative ed attivita' indicati dagli artt.
1 e 2 dello stesso decreto; dell'art. 4, comma 2, nella parte in cui
prevede l'istituzione di un contingente di esperti regionali
nell'ambito della Rappresentanza permanente d'Italia presso le
Comunita' europee quale unica forma di presenza della provincia
presso gli uffici e gli organismi comunitari.
2. - I due ricorsi hanno ad oggetto il medesimo atto, prospettano
censure complementari ed in parte analoghe, sicche' i giudizi,
evidentemente connessi, possono essere decisi congiuntamente.
3. - Il d.P.R. 31 marzo 1994 intende espressamente "adeguare agli
sviluppi anche giurisprudenziali dell'ordinamento italiano e di
quello comunitario" il contenuto del d.P.C.m. 11 marzo 1980, che
dettava disposizioni di indirizzo e coordinamento delle attivita'
all'estero delle regioni.
Il nuovo decreto, che sostituisce interamente il precedente,
contiene una descrizione definitoria delle attivita' promozionali
all'estero (art. 1), distinguendole dalle attivita' di mero rilievo
internazionale (art. 2), da tempo individuate dalla giurisprudenza
costituzionale (sentenze n. 179 del 1987, nn. 564 e 737 del 1988, n.
472 del 1992); regola le procedure con le quali gli organi dello
Stato esprimono le valutazioni rimesse alla loro competenza (intesa o
assenso, anche impliciti, dissenso motivato o eccezioni) in ordine
alle attivita' che le regioni intendono porre in essere ed indica i
criteri ai quali ispirare le valutazioni statali; preordina la
collaborazione dello Stato e degli enti pubblici con le regioni (art.
3); prefigura rapporti con la Comunita' europea (art. 4) e
regolamenta per piu' aspetti momenti informativi e di collaborazione.
4. - L'autoqualificazione del decreto impugnato come atto di
indirizzo e coordinamento non e' decisiva per determinarne
l'effettiva portata e la reale natura, dovendosi fare riferimento,
per individuarne le caratteristiche, al contenuto sostanziale
dell'atto piuttosto che alla sua enunciata veste formale. Si e'
difatti in presenza non di un atto destinato ad indirizzare e
coordinare l'attivita' amministrativa di soggetti dotati di
autonomia, ma di un atto essenzialmente diretto a disciplinare
l'esercizio di poteri dello Stato, sia pure riferiti ad attivita'
regionali.
Il d.P.R. 31 marzo 1994 non riguarda in alcun modo i contenuti
delle attivita' estere delle regioni, siano essi promozionali o di
mero rilievo internazionale, attribuite alla loro competenza; non
prefissa gli obiettivi che devono essere raggiunti ne' le figure o le
modalita' organizzative che le regioni possono o debbono adottare.
Esso contiene, oltre a ricognizioni definitorie da leggere in
coerenza con i principi che gia' disciplinano l'assetto delle
competenze in materia di attivita' estera delle regioni, norme
procedurali, che, per loro natura, non sono dirette a modificare il
fondamento ed il regime dei poteri disciplinati (sentenza n. 242 del
1989).
Il provvedimento impugnato, nella sua sostanziale portata,
regolamenta tempi e modi di esercizio di competenze gia' spettanti
all'amministrazione statale in materia di attivita' estera. Difatti
allo Stato rimangono sempre riservati gli indirizzi di politica
estera e la valutazione degli interessi del Paese in questo settore,
tanto con riferimento alle attivita' promozionali in materie di
competenza regionale, quanto per le attivita' di mero rilievo
internazionale delle regioni stesse. In conformita' di tale principio
si e' sempre affermata la necessita' che lo Stato sia messo in grado
di apprezzare, attraverso gli strumenti dell'intesa o dell'assenso,
se le iniziative di competenza regionale che toccano la sfera estera
siano o meno in contrasto con gli indirizzi di politica
internazionale, rimessi alla competenza statale (da ultimo sentenze
n. 212 del 1994 e n. 290 del 1993).
All'esclusiva competenza, propria degli organi centrali dello
Stato, di determinare ed attuare gli indirizzi di politica estera, in
senso lato, non si sottraggono le province dotate di speciale
autonomia. Anche per esse le attivita' promozionali da svolgere
all'estero sono consentite previa intesa con il Governo (art. 4 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e le attivita' di mero rilievo
internazionale richiedono la previa verifica della conformita' agli
indirizzi di politica internazionale, affinche' resti escluso il
pericolo di un pregiudizio per gli interessi del Paese (sentenza n.
564 del 1988).
Essendo le competenze e le valutazioni dello Stato, da un lato, e
delle regioni o delle province autonome, dall'altro, distinte ma
cospiranti, il principio di leale cooperazione comporta l'obbligo per
queste ultime di comunicare al Governo le iniziative in programma,
con tempestivita' e completezza di informazioni, in modo da
consentire una valutazione adeguata della conformita' delle stesse
con gli indirizzi di politica estera dello Stato e con gli interessi
nazionali (sentenze n. 204 del 1993, n. 472 del 1992 e n. 179 del
1987).
A tal fine, in sede di disciplina del procedimento di propria
spettanza, rientra nella competenza dello Stato indicare gli organi
ai quali i programmi delle attivita' ed ogni necessaria comunicazione
devono essere inviati dalle regioni, precisando il contenuto delle
relative informazioni ed i tempi del loro inoltro, perche' sia
possibile l'effettivo esame delle attivita' previste; come pure
rientra nella medesima competenza indicare i criteri ai quali il
Ministro competente ispira il proprio apprezzamento, i termini nei
quali deve comunicare l'eventuale, motivato dissenso, stabilendo che
la mancata pronuncia nei termini implichi l'intesa o l'assenso.
In questa prospettiva e' egualmente riconducibile al principio di
leale cooperazione anche la previsione di comunicazioni relative agli
incontri delle regioni con organi rappresentativi esteri.
Il decreto impugnato muove essenzialmente secondo questa linea e
tende a disciplinare, per la parte statale, attivita' e procedure,
iterando, nel resto, enunciazioni dirette agli organi dello Stato per
indicare i criteri cui attenersi nelle valutazioni di loro
competenza, che devono essere interpretati in coerenza con i principi
dell'assetto dei rapporti tra attribuzioni statali e regionali in
materia di attivita' estera, piu' volte ripetuti dalla giurisprudenza
costituzionale (sentenze n. 187 del 1985 e n. 179 del 1987), secondo
cui le valutazioni dello Stato rimangono ancorate all'apprezzamento
della compatibilita' delle iniziative regionali con gli indirizzi
politici generali in materia estera.
5. - Per quanto piu' specificamente attiene alla posizione delle
ricorrenti, il d.P.R. 31 marzo 1994, nel definire il proprio ambito
di applicazione, comprende anche le Province autonome di Trento e di
Bolzano, ma salvaguarda espressamente quanto diversamente stabilito
dallo statuto, dalle norme di attuazione e dalle altre disposizioni
che ad esse si riferiscono (art. 7, comma 1). Rimangono anche
espressamente intoccati la disciplina ed i rapporti correlati a
specifici accordi o intese internazionali, come pure l'attuazione
delle attivita' in essi prevista (art. 7, comma 2).
Queste enunciazioni non rappresentano una clausola di stile, ne'
si esauriscono in una previsione di chiusura o residuale.
Costituiscono, anzi, l'espressione di un principio e la delimitazione
oggettiva dell'ambito di applicazione dell'atto: entrambe intese a
salvaguardare pienamente la specificita' dell'autonomia provinciale e
la prevalenza delle disposizioni che la garantiscono, nel contesto
dello statuto e delle altre norme proprie a tali enti.
L'art. 7, commi 1 e 2, del decreto impugnato offre anche un
criterio interpretativo delle altre disposizioni del medesimo atto,
che risultino applicabili alle Province autonome. Queste disposizioni
devono essere lette in coerenza, e non in contrasto, con le norme
delle diverse fonti che salvaguardano l'autonomia speciale e la
particolare collocazione delle ricorrenti.
Ne deriva, per quanto ad esempio specificamente riguarda
l'attivita' di promozione all'estero nel campo turistico, che
continuano a trovare immediata applicazione le norme di attuazione
dello statuto speciale, invocate dalle ricorrenti. Anche la
previsione di una presenza di derivazione regionale nella
Rappresentanza permanente d'Italia presso le Comunita' europee, in
consonanza con la politica regionale comunitaria e con il ruolo delle
regioni (si veda, in proposito, la risoluzione del Parlamento europeo
del 17 novembre 1988), non vale a limitare od escludere ogni altro
rapporto con gli organismi comunitari, previsto dallo stesso atto
impugnato o che altre fonti normative consentano.
Cosi' ricostruiti la qualificazione dell'atto e l'ambito della sua
applicazione, non sussiste la lamentata lesione di competenze delle
Province autonome, le cui doglianze devono essere pertanto dichiarate
infondate.