ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 6,
ultimo periodo, limitatamente alle parole "o gruppi di liste
collegate", della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del
sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del
consiglio provinciale), promosso con ordinanza emessa il 6 maggio
1994 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Licia Rita
Morsolin contro Gian Giuseppe Tomarelli ed altro, iscritta al n. 699
del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell'anno 1994;
Visto l'atto di costituzione di Licia Rita Morsolin nonche' l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 luglio 1995 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato Luigi Genovese per Licia Rita Morsolin e
l'avvocato dello Stato Enrico Arena per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 6 maggio 1994 nel corso di un
procedimento di impugnazione della proclamazione degli eletti al
consiglio comunale di Monfalcone in esito all'elezione svoltasi nei
giorni 6 e 20 giugno 1993, il Consiglio di Stato ha sollevato, in
riferimento agli artt. 1, secondo comma, 48, secondo comma, 49 e 51,
primo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 7, comma 6, ultimo periodo, della legge 25
marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del presidente della
provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale), nella
parte in cui, con le parole "o gruppi di liste collegate", prevede
che per l'assegnazione dei seggi del consiglio comunale si tenga
conto del collegamento tra liste anche con un candidato alla carica
di sindaco risultato non eletto.
La disposizione denunciata, nel contesto della disciplina
dell'elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione
superiore a 15.000 abitanti, prevede che non meno del 60 per cento
dei seggi sia assegnato alla lista o al gruppo di liste collegate al
candidato che, ottenuta al primo o al secondo turno di votazioni la
maggioranza dei voti, sia stato eletto sindaco. Analogo riferimento a
liste o gruppi di liste collegate e' enunciato per la ripartizione
dei restanti seggi, da attribuire alla minoranza. Questo comporta che
anche le liste collegate con un candidato non eletto alla carica di
sindaco si considerano come una sola ai fini della determinazione dei
seggi da attribuire, salva la successiva ripartizione tra queste
liste dei seggi ad esse complessivamente assegnati.
Il giudice rimettente dubita che tale criterio di ripartizione dei
seggi sia in contrasto con il principio di eguaglianza del voto (art.
48, secondo comma, della Costituzione), che non solo vieterebbe di
attribuire un diverso peso al voto in base a qualita' personali
dell'elettore, ma comporterebbe anche che, nel rispetto del principio
di maggioranza, ritenuto coincidente con quello di sovranita'
popolare (art. 1, secondo comma, della Costituzione), sia eletto chi
ha piu' voti. L'eguaglianza del voto si atteggerebbe come principio
di proporzionalita' tra due grandezze misurabili, tale che alla
variazione della prima corrisponda una variazione dell'altra. Nei
sistemi elettorali la proporzionalita' consisterebbe nel far
corrispondere, sia pure in modo necessariamente approssimato, una
unita' dell'organo da eleggere ad ogni insieme di voti, pari al
quoziente tra il numero delle unita' del corpo elettorale che li ha
espressi ed il numero dei rappresentanti da eleggere.
Il giudice rimettente ritiene che non vengano in discussione le
"differenze di peso" dei singoli voti, dovute alle approssimazioni
inevitabili in qualsiasi sistema proporzionale, basato sul voto di
lista. Ne' e' posta in dubbio la legittimita' dei sistemi elettorali
maggioritari, nei quali il principio di eguaglianza del voto si fonde
con il principio di maggioranza, sicche' viene eletto il candidato
che ha ottenuto la maggioranza, relativa o qualificata, dei voti.
L'ordinanza di rimessione non pone neanche in discussione la
legittimita' di un premio di maggioranza a favore della lista che ha
riportato la maggioranza, relativa o qualificata, dei voti, per
assicurare la stabilita' di azione dell'organo elettivo.
L'attribuzione di seggi, piu' che proporzionale, alla lista di
maggioranza manterrebbe identita' di segno: la lista che ottiene un
maggior numero di seggi rispetto ad un'altra ha sempre riportato un
maggior numero di voti. In questo senso opererebbe il premio di
maggioranza, previsto dall'art. 7 della legge n. 81 del 1993 a favore
delle liste, unitariamente considerate, che si sono collegate con il
candidato che viene eletto sindaco, al quale viene garantita una
stabile maggioranza nel consiglio comunale.
Diversa, ad avviso del giudice rimettente, e' la situazione per le
liste collegate a candidati alla carica di sindaco, risultati non
eletti. La disposizione denunciata, inserita in un sistema che rimane
proporzionale a liste concorrenti, consente ad una lista che ha
riportato meno voti di ottenere piu' seggi per effetto del
collegamento con altre liste, senza che questo risultato dipenda
dalle inevitabili approssimazioni del sistema elettorale o
corrisponda ad una specifica finalita', quale quella di assicurare
una stabile maggioranza o di evitare l'eccessivo frazionamento nella
composizione dell'organo. Nel caso esaminato dal giudice rimettente
il numero di partiti presenti in consiglio comunale resterebbe sempre
lo stesso, ma potrebbe mutare il destinatario di uno dei seggi, che
e' stato attribuito ad un partito per effetto del collegamento tra
liste rimaste in minoranza, mentre sarebbe assegnato ad un altro
partito se non si tenesse conto del collegamento.
Il dubbio di legittimita' costituzionale viene prospettato anche
in relazione al diritto di tutti i cittadini di accedere alle cariche
elettive in condizioni di eguaglianza (art. 51, primo comma, della
Costituzione); diritto che costituirebbe il risvolto dei principi di
maggioranza e di eguaglianza del voto. Secondo il giudice rimettente,
il pari trattamento dei candidati potrebbe essere limitato solo per
realizzare interessi costituzionali fondamentali e generali, sempre
che la diversita' di trattamento si ispiri a criteri di razionalita'.
Viene anche denunciato il contrasto con l'art. 49 della
Costituzione, desumendo da questa disposizione una regola di pari
trattamento delle liste elettorali e considerando queste come i
partiti politici nel momento elettorale.
La questione di legittimita' costituzionale e' ritenuta rilevante
nel giudizio principale in quanto, attribuiti 12 seggi (pari al 60
per cento di quelli del consiglio comunale di Monfalcone) alle liste
collegate con il candidato eletto alla carica di sindaco, per
l'assegnazione dei restanti 8 seggi le liste dei Popolari per
Monfalcone e del Partito socialista democratico italiano sono state
considerate unitariamente dall'Ufficio elettorale centrale comunale,
che ha sommato la cifra elettorale di ciascuna di esse ai fini della
determinazione dei quozienti. In tal modo sono stati assegnati alle
liste collegate due seggi, ripartiti poi uno per ciascuna lista.
Nessun seggio e' stato invece assegnato alla lista Rifondazione
comunista, nella quale era candidata la ricorrente Licia Rita
Morsolin, la cui cifra elettorale e' superiore alla cifra elettorale
del Partito socialista democratico italiano, se isolatamente
considerato. La ricorrente otterrebbe l'assegnazione del seggio se la
disposizione denunciata, che consente il calcolo unitario dei voti
delle liste collegate ai fini della determinazione dei quozienti,
fosse dichiarata costituzionalmente illegittima.
2. - Si e' costituita in giudizio Licia Rita Morsolin per chiedere
che la questione di legittimita' costituzionale sia accolta, ma
prospettando anche una diversa interpretazione della disposizione
denunciata. L'espressione "ciascun gruppo di liste collegate"
potrebbe essere riferita solo al collegamento con il sindaco eletto,
quindi esclusivamente per il raggruppamento di maggioranza e non
anche per le altre liste, collegate con un candidato sindaco rimasto
in minoranza.
La difesa della parte privata osserva che se la finalita' della
disposizione fosse quella di evitare l'eccessivo frazionamento nel
consiglio comunale, riducendo il numero dei partiti rappresentati,
non si risponderebbe ad alcun interesse costituzionale che
giustifichi limitazioni ai principi di maggioranza, di eguaglianza
del voto e di pari trattamento dei candidati e delle liste
elettorali. La riduzione del numero delle formazioni politiche
rappresentate in consiglio comunale limiterebbe, inoltre, la
possibilita' per i partiti di concorrere a determinare la politica
nazionale, in violazione dell'art. 49 della Costituzione.
La parte privata prospetta, quale ulteriore profilo di
illegittimita' costituzionale, l'irragionevolezza della disposizione,
che, mediante il collegamento di due liste, consente ad una di esse
di ottenere un seggio grazie ai voti espressi in favore dell'altra,
in contrasto con la volonta' dell'elettore, che potrebbe avere
attribuito un voto di lista diverso rispetto a quello manifestato per
il candidato alla carica di sindaco.
3. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per la non fondatezza della questione.
In prossimita' dell'udienza, l'Avvocatura ha depositato una
memoria, osservando che la legge n. 81 del 1993 tende ad assicurare
la governabilita' mediante strumenti diretti a garantire agli enti
locali una sufficiente stabilita'. Il meccanismo maggioritario
premierebbe la forza politica egemone e determinerebbe le altre
formazioni politiche alla ricerca ed alla strutturazione di alleanze
o di collegamenti, che danno luogo a soggetti politici nuovi, sulle
cui strategie complessive gli elettori sono chiamati a pronunciarsi.
Il sistema maggioritario, semplificando il quadro politico, mira
anche a coagulare le forze politiche attorno a programmi
predeterminati, da sottoporre al giudizio del corpo elettorale.
Ad avviso dell'Avvocatura questa normativa tende ad incentivare ed
a favorire l'aggregazione delle forze politiche, considerandole come
un'unica entita' collegata con il candidato alla carica di sindaco,
risulti questo poi eletto o meno. La disposizione denunciata sarebbe
in sintonia con la necessita' di assicurare la governabilita' ed il
buon andamento dell'amministrazione. Ne' si puo' ritenere che solo i
sistemi proporzionali assicurino l'eguaglianza del voto ed il
rispetto della volonta' popolare, la quale invece, attraverso le
procedure referendarie, si e' espressa in maniera favorevole nei
confronti dei sistemi basati su metodi di riparto di valenza
maggioritaria, o proporzionali ma con effetti tipici del sistema
maggioritario.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale concerne la
disposizione che, nel contesto della disciplina dell'elezione diretta
del sindaco, stabilisce i criteri di ripartizione dei seggi
nell'elezione del consiglio comunale per i comuni con popolazione
superiore a 15.000 abitanti. L'art. 7, comma 6, della legge 25 marzo
1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del presidente della
provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale), dopo
avere disposto che alla lista o al gruppo di liste collegate al
candidato eletto alla carica di sindaco e' assegnato il 60 per cento
dei seggi del consiglio, prevede, nell'ultimo periodo, che i restanti
seggi sono assegnati alle altre liste "o gruppi di liste collegate"
con candidati non eletti alla carica di sindaco. Quest'ultima
disposizione, relativa ai criteri di ripartizione dei seggi tra le
liste rimaste in minoranza, e' sospettata di essere in contrasto con
la Costituzione, nella parte in cui prevede, facendo riferimento ai
"gruppi di liste collegate", che le loro cifre elettorali siano
considerate unitariamente ai fini della determinazione dei quozienti
elettorali per l'assegnazione dei seggi, da ripartire poi nell'ambito
delle liste collegate in base ai quozienti piu' alti di ciascuna di
esse.
Il Consiglio di Stato dubita che il calcolo dei quozienti per
l'assegnazione dei seggi in base alla cifra elettorale complessiva
delle liste collegate sia in contrasto con il principio di
eguaglianza del voto (art. 48, secondo comma, della Costituzione),
inteso non solo come divieto di accordare un peso diverso al voto a
seconda delle qualita' personali dell'elettore, ma anche come
rispetto della sovranita' popolare (art. 1, secondo comma, della
Costituzione), che comprenderebbe un principio di proporzionalita',
secondo il quale e' eletto chi ha piu' voti.
In un sistema proporzionale a liste contrapposte, quale e' quello
attuale, il principio di eguaglianza del voto, connesso con quello di
sovranita' popolare, sarebbe alterato dalla determinazione della
cifra elettorale delle liste collegate, rimaste in minoranza,
attraverso la somma delle cifre elettorali di ciascuna di esse.
Questo criterio di calcolo consentirebbe ad una lista che ha ottenuto
meno voti di conseguire, grazie al collegamento, piu' seggi di quella
presentatasi senza collegamenti, per la quale la cifra elettorale e'
determinata esclusivamente in base ai propri voti.
Considerando il principio di eguaglianza del voto corrispondente a
quello di pari trattamento dei candidati, sarebbe violato anche il
diritto di accedere in condizioni di eguaglianza alle cariche
elettive (art. 51, primo comma, della Costituzione).
Inoltre posto che le liste non sarebbero altro che i partiti
politici nel momento elettorale, il diverso trattamento delle stesse
determinerebbe anche la violazione dell'art. 49 della Costituzione.
2. - La questione di legittimita' costituzionale, che va esaminata
nei termini fissati dall'ordinanza di rimessione senza considerare
ulteriori profili proposti dalle memorie di parte, non e' fondata.
L'eguaglianza del voto che la persona e' chiamata ad esprimere
nell'elezione di organi politici riflette l'eguale dignita' di tutti
i cittadini e rappresenta una particolare applicazione del principio
fondamentale di eguaglianza, sancito dall'art. 3 della Costituzione
(sentenza n. 96 del 1968). L'eguaglianza del voto concorre inoltre a
connotare come compiutamente corrispondente alla sovranita' popolare
l'investitura di chi e' direttamente chiamato dal corpo elettorale a
rivestire cariche pubbliche rappresentative.
L'art. 48 della Costituzione, stabilendo che il voto, oltre che
personale e segreto, deve essere eguale, assicura la parita' di
condizione dei cittadini nel momento in cui essi, con l'espressione
del voto, danno concreto contenuto alla sovranita' popolare (sentenza
n. 39 del 1973). Non sono, dunque, ammesse forme di voto multiplo o
plurimo, dovendo essere assicurati sempre la pari capacita'
elettorale e l'eguale valore numerico di ciascun voto. Ma il
principio di eguaglianza del voto non si estende "al risultato
concreto della manifestazione di volonta' dell'elettore. Risultato
che dipende, invece, esclusivamente dal sistema elettorale che il
legislatore ordinario, non avendo la Costituzione disposto al
riguardo, ha adottato per le elezioni politiche e amministrative, in
relazione alle mutevoli esigenze che si ricollegano alle
consultazioni popolari" (sentenza n. 43 del 1961). Difatti
l'Assemblea costituente, pur manifestando, con l'approvazione di un
ordine del giorno, il favore per il sistema proporzionale
nell'elezione dei membri della Camera dei deputati, non intese
irrigidire questa materia sul piano normativo costituzionalizzando
una scelta proporzionalista o disponendo formalmente in ordine ai
sistemi elettorali, la configurazione dei quali resta affidata alla
legge ordinaria.
La legge n. 81 del 1993 disciplina l'elezione diretta del sindaco
con la maggioranza assoluta dei voti validi e prevede, per i comuni
con popolazione superiore a 15.000 abitanti, il ballottaggio in un
secondo turno elettorale tra i due candidati che al primo turno hanno
ottenuto il maggior numero di voti. La stessa legge stabilisce un
collegamento tra l'elezione del sindaco e quella del consiglio
comunale, per assicurare al sindaco eletto, nella normalita' dei
casi, una consistente maggioranza nell'organo di indirizzo e di
controllo politico-amministrativo del comune.
Il collegamento di piu' liste ad un candidato alla carica di
sindaco presuppone l'omogeneita' del programma politico che si
intende realizzare e prefigura, nell'ambito del consiglio comunale,
una coalizione che rispecchi il raggruppamento dichiarato prima della
votazione per l'elezione del sindaco. L'aggregazione e' destinata ad
operare tanto per la maggioranza che per le minoranze. Difatti il
candidato alla carica di sindaco che non risulti eletto e' il primo
proclamato eletto alla carica di consigliere, se il gruppo di liste a
lui collegate ha ottenuto almeno un seggio.
I gruppi di liste collegate manifestano dunque aggregazioni che si
presentano come stabili. Sommare i voti ottenuti dalle singole liste
collegate per comporre la cifra elettorale complessiva dei gruppi sia
della maggioranza che delle minoranze ai fini della assegnazione dei
seggi rispecchia questa realta' e non costituisce un arbitrario
trasferimento di voti da una lista ad un'altra. Ne' altera
l'espressione del voto incentivare, riducendo la dispersione
nell'utilizzazione dei voti, la libera aggregazione di liste diverse,
le quali, pur mantenendo la propria identita', concorrono nel
proporre al corpo elettorale programmi politici convergenti.
3. - La disposizione denunciata non incide sulla parita' di
condizione dei candidati alla carica di consigliere comunale.
L'art. 51, primo comma, della Costituzione, in rispondenza al
principio generale di eguaglianza, si riferisce eminentemente alla
capacita' di accedere agli uffici pubblici ed alle cariche elettive,
in base a requisiti che, fissati dalla legge, rispettino il principio
di parita'. Ma non si vede come possa ledere tale principio un
criterio di ripartizione e di assegnazione dei seggi oggettivamente
predeterminato, che opera in modo eguale per tutti i candidati,
attribuendo rilievo a collegamenti liberamente stabiliti dalle
singole liste e sottoposti alla valutazione degli elettori.
4. - Non si configura neppure la sospettata lesione dell'art. 49
della Costituzione.
La liberta' di associarsi in partiti politici, per concorrere con
metodo democratico a determinare la politica nazionale, trova nel
momento elettorale, con il quale si costituiscono gli organi di
rappresentanza politica, un efficace strumento di partecipazione al
governo della cosa pubblica. Ma ammesso il rapporto, che il
legislatore puo' stabilire, tra partiti e liste elettorali, dando
alle formazioni politiche la facolta' di presentare proprie liste di
candidati (sentenza n. 203 del 1975), non ne segue l'identificazione
tra liste elettorali e partiti, prefigurata dall'ordinanza di
rimessione.
In ogni caso il rilievo riconosciuto, nell'attribuzione dei seggi,
al collegamento tra liste non limita in alcun modo la possibilita' di
concorrere democraticamente a determinare la composizione e la scelta
degli organi politici rappresentativi. Il collegamento stesso
rappresenta una libera opzione delle formazioni politiche
interessate, che partecipano alle scelte politiche presentandosi alla
competizione elettorale con l'enunciazione di un'affinita'
programmatica. Il criterio di determinazione della cifra elettorale
consente anche, con tale collegamento ed in ragione di esso, di
attribuire talvolta alle formazioni minori una propria rappresentanza
in un organo dal quale, altrimenti, potrebbero rimanere escluse.