ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Consiglio Superiore della
Magistratura notificato il 2 giugno 1995, depositato in Cancelleria
l'8 giugno successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito
della decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 1074 del 27
dicembre 1994 con la quale, in accoglimento del ricorso del dott.
Mario Cozzi, si e' intimato al C.S.M. di conferire, nel termine di 60
giorni dalla notificazione della stessa pronuncia, l'Ufficio di
Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di
Napoli allo stesso dott. Cozzi, nominando, in caso di inutile decorso
nel termine, commissario ad acta il Vice Presidente del C.S.M.;
Ricorso iscritto al n. 17 del registro conflitti 1995;
Visto l'atto di costituzione del Consiglio di Stato;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 luglio 1995 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi l'avvocato Federico Sorrentino per il Consiglio Superiore
della Magistratura e l'Avvocato dello Stato Enrico Arena per il
Consiglio di Stato;
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio superiore della Magistratura ha sollevato
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del
Consiglio di Stato a seguito della decisione resa dalla quarta
sezione, n. 1074 del 27 dicembre 1994, con la quale, accolto il
ricorso del dott. Mario Cozzi, si e' intimato al C.S.M. di provvedere
entro sessanta giorni al conferimento al medesimo ricorrente
dell'Ufficio di Procuratore della Repubblica presso la Pretura
circondariale di Napoli, ed ha nominato, in caso di inutile decorso
del termine, il Vice Presidente del C.S.M. quale Commissario ad acta.
2. - Il C.S.M. rivendica l'integrita' delle proprie attribuzioni
costituzionali, ex artt. 104 e 105 della Costituzione, a suo avviso
lese dall'ordine del giudice amministrativo di nominare il dott.
Cozzi all'Ufficio di Procuratore della Repubblica presso la Pretura
circondariale di Napoli, rimuovendo l'attuale titolare, e, inoltre,
dal provvedimento con il quale il suo Vice Presidente e' stato
nominato Commissario ad acta; provvedimento che manifestamente
inciderebbe sulla sua struttura organizzativa.
Il conflitto assumerebbe quindi, per un verso, il connotato
tradizionale della vindicatio potestatis e, per altro verso, il
carattere di conflitto da menomazione.
3. - Sul merito, il ricorrente deduce in sostanza:
a) la violazione dell'art. 105 della Costituzione, in relazione
agli artt. 11 e 17 della legge n. 195 del 1958, per la lesione delle
sue competenze, direttamente derivanti dalla norma costituzionale, in
tema di nomina dei magistrati agli uffici direttivi. Inoltre, con la
decisione che ha dato luogo al conflitto, il Consiglio di Stato,
adito in sede di ottemperanza, avrebbe emesso una pronuncia di merito
nei confronti di un organo (il C.S.M.) non sottoponibile alla
giurisdizione di merito in virtu' delle sue attribuzioni
costituzionali;
b) la violazione dell'art. 104 della Costituzione, perche' la
garanzia costituzionale di indipendenza del C.S.M. escluderebbe che
il suo Vice Presidente sia trasformato, con la nomina a Commissario
in acta, in organo del giudice amministrativo.
In conclusione, il ricorrente chiede che la Corte dichiari:
che non spetta al Consiglio di Stato alcun potere di emettere
ordini nei confronti del C.S.M., ne' disporre la nomina di un
Commissario ad acta;
che non spetta al Consiglio di Stato nominare Commissario ad
acta il Vice Presidente del C.S.M.;
annulli per conseguenza la decisione impugnata.
4. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio di
Stato, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello stesso,
insistendo per la dichiarazione d'inammissibilita' o comunque
d'infondatezza, del ricorso.
Ad avviso del resistente sarebbe stato necessario provvedere alla
vocatio in ius del Presidente del collegio che ha emesso la decisione
impugnata (IV sezione) e non del Presidente del Consiglio di Stato,
poiche' le attribuzioni costituzionalmente garantite, nell'esercizio
delle quali e' stata emessa la decisione impugnata dal C.S.M. (artt.
103 e 113 della Costituzione), sono state esercitate dal Collegio
giudicante, e non dall'organizzazione amministrativa, funzionale
all'esercizio dell'attivita' giurisdizionale, cui e' preposto il
Presidente del Consiglio di Stato.
5. - Anche sotto altro profilo, prosegue il resistente, il
conflitto di attribuzione dovrebbe ritenersi inammissibile.
La nomina dei magistrati agli uffici direttivi e' di competenza
del C.S.M., mentre al relativo procedimento partecipa il Ministro
guardasigilli nella forma del concerto.
Di un siffatto provvedimento si discuteva nel giudizio a seguito
del quale e' stata adottata la decisione di ottemperanza; e la
mancata adozione del provvedimento richiesto costituisce la causa che
ha dato luogo al giudizio di ottemperanza.
Da cio' conseguirebbe che il conflitto di attribuzione avrebbe
dovuto essere posto in essere dal Consiglio Superiore della
Magistratura e dal Ministro di grazia e giustizia, dall'esercizio dei
cui poteri scaturiscono i provvedimenti di nomina dei magistrati.
Se e' vero, rileva il resistente, che le attribuzioni
costituzionalmente garantite, che nella fattispecie si assumono lese,
appaiono riservate al C.S.M. (art. 105 della Costituzione), e' anche
vero che il C.S.M. ha chiesto, in sede di conflitto, l'annullamento
di una pronuncia resa in un giudizio in cui era stato parte
necessaria anche il Ministro di grazia e giustizia.
Sotto questo profilo, risulterebbe evidente l'impossibilita' di
pronunciare l'annullamento di un decisione del Consiglio di Stato ad
istanza di uno solo dei soggetti che nel giudizio amministrativo era
stato, invece, litisconsorte necessario. Detta obiettiva
impossibilita' di pervenire ad una pronuncia di annullamento
escluderebbe, inoltre, l'interesse del C.S.M. alle altre domande
spiegate con le conclusioni dell'atto introduttivo.
6. - Nel merito, il ricorso e', ad avviso del Consiglio di Stato,
privo di fondamento.
Dalla certa assoggettabilita' degli atti del C.S.M., riguardanti i
magistrati, al controllo di legittimita' del giudice amministrativo
deriverebbe, in via di stretta conseguenzialita', la sottoposizione
del C.S.M. all'attivita' giurisdizionale concernente l'attuazione
delle decisioni emesse dal giudice amministrativo. Tale conseguenza,
prosegue il resistente, deriva direttamente dal sistema
costituzionale che, prevedendo la effettivita' della tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dei cittadini
(art. 24 della Costituzione), implicitamente, ma chiaramente, postula
la necessita' che tale tutela venga realizzata anche in caso di
inadempienza delle parti tenute a provvedere.
Negare l'esperibilita' del giudizio di ottemperanza nei confronti
del C.S.M. significherebbe, in buona sostanza, negare la tutela
giurisdizionale con riferimento alle relative deliberazioni, o quanto
meno, negare l'effettivita' di questa tutela.
7. - Rileva il Consiglio di Stato che con il ricorso proposto dal
C.S.M. viene messa in discussione quella forma di tutela delle
posizioni soggettive dei cittadini che si realizza attraverso
l'ottemperanza: attraverso quel procedimento, cioe', che suppone la
mancata esecuzione da parte dell'Amministrazione delle decisioni del
giudice amministrativo.
Occorre, quindi, rammentare che la considerazione del giudizio di
ottemperanza nell'ambito della giurisdizione di merito del giudice
amministrativo (art. 27, n. 4, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054) trova
origine non nella specialita' della materia, ma nella circostanza
dell'obiettivo mancato adempimento, da parte del soggetto pubblico,
all'obbligo di conformarsi al giudicato.
Sarebbe quindi una amministrazione "inerte" (o, comunque, non
adempiente ad un obbligo nascente dal giudicato) quella che il
giudizio di ottemperanza si trova dinanzi. Nessun vincolo nuovo nasce
per l'amministrazione - e quindi anche per il C.S.M. con riferimento
agli atti concernenti i magistrati - in sede di ottemperanza. Se un
vincolo e' sorto, esso e' frutto della decisione di annullamento (e
del conseguente contenuto direttivo) adottata in sede di giudizio di
legittimita'.
Se tutto questo e' vero, prosegue il resistente, appare palese che
la tutela assicurata con il giudizio di ottemperanza non puo' essere
considerata, in thesi, invasiva dell'autonomia costituzionalmente
garantita del C.S.M., giacche' il presupposto dell'ottemperanza e'
proprio che tale autonomia non sia stata esercitata. L'ottemperanza
suppone, infatti, che la parte pubblica non abbia posto in essere gli
atti relativi a quel potere il cui esercizio, dopo la sentenza del
giudice amministrativo, secondo le indicazioni contenute in
quest'ultima, appare ormai, doveroso.
E' noto, d'altra parte, che le decisioni del giudice
amministrativo, adottate in sede di giudizio di legittimita', oltre
ad un contenuto eliminatorio, hanno anche un contenuto direttivo,
volto a conformare l'attivita' dell'Amministrazione successiva alla
pronuncia di annullamento e spesso necessaria per soddisfare la
pretesa fatta valere in giudizio. Sarebbe proprio tale contenuto
direttivo della decisione adottata in sede di giudizio di
legittimita' che costituisce, in realta', l'oggetto nei confronti del
quale si appunta il ricorso per conflitto di attribuzioni del C.S.M.;
la qual cosa evidenzia, ancora un volta, come con esso sia, in
realta', posta in discussione, non l'ottemperanza, ma la
giurisdizione di legittimita' ed una sua conseguenza tipica, quale il
contenuto direttivo della decisione del giudice amministrativo.
8. - Anche in ordine alla seconda censura, secondo cui la nomina
del Vice Presidente del C.S.M. quale Commissario ad acta avrebbe
interferito nell'autonomia organizzativa del C.S.M., il resistente
conclude per l'infondatezza.
A suo avviso, detta decisione lungi dal risolversi in un attentato
all'autonomia, anche organizzativa, del C.S.M., appare ispirata, al
contrario, proprio dalla esigenza di assicurare il rispetto di tale
prerogativa. La scelta sarebbe infatti motivata proprio nella
volonta' di affidare allo stesso Consiglio Superiore - e per esso, al
suo Vice Presidente che, in concreto, e' il soggetto deputato a
dirigerne i lavori - l'adozione dei necessari atti di ottemperanza.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio superiore della Magistratura ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti del Consiglio di Stato a
seguito della decisione n. 1074 del 27 dicembre 1994, resa dalla
quarta sezione giurisdizionale in sede di giudizio di ottemperanza,
con la quale, accolto il ricorso del dott. Mario Cozzi, si e'
intimato al C.S.M. di provvedere entro sessanta giorni al
conferimento al medesimo magistrato dell'Ufficio di Procuratore della
Repubblica presso la Pretura circondariale di Napoli, ed ha nominato,
in caso di inutile decorso del termine, il Vice Presidente del C.S.M.
quale Commissario ad acta.
2. - Sulla base di due distinti motivi, ex artt. 105 e 104 della
Costituzione, il ricorrente rivendica l'integrita' delle proprie
attribuzioni costituzionali, a suo avviso lese dall'ordine del
giudice amministrativo di nominare il dott. Cozzi all'Ufficio di
Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di
Napoli, rimuovendo l'attuale titolare, e, inoltre, dal provvedimento
con il quale il Vice Presidente del C.S.M. e' stato nominato
Commissario ad acta; provvedimento che manifestamente inciderebbe
sull'autonomia e sull'indipendenza dell'organo.
Con il primo, e principale, motivo, il C.S.M., posto che in sede
di giudizio di ottemperanza il giudice amministrativo esercita
funzioni giurisdizionali di merito, ai sensi dell'art. 27, n. 4, del
t.u. sul Consiglio di Stato, sostiene che le proprie deliberazioni,
in virtu' delle competenze costituzionalmente garantite dall'art. 105
della Costituzione, siano sottoponibili soltanto, ed esclusivamente,
alla generale giurisdizione di legittimita', e quindi sottratte alla
fase esecutiva imposta dal Consiglio di Stato; con il secondo, e
subordinato, motivo, il ricorrente lamenta anche la violazione
dell'art. 104 della Costituzione, in quanto la garanzia
costituzionale di indipendenza del C.S.M. escluderebbe che il suo
Vice Presidente sia trasformato, con la nomina a Commissario ad acta,
in organo del giudice amministrativo.
3. - Occorre innanzitutto esaminare in via definitiva
l'ammissibilita' del conflitto di attribuzione, sulla quale questa
Corte si e' gia' pronunciata, in linea di prima e sommaria
delibazione, con l'ordinanza n. 215 del 31 maggio 1995.
Sotto il profilo oggettivo ricorrono certamente i requisiti
previsti dall'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), secondo
cui i conflitti tra poteri dello Stato devono avere ad oggetto "la
delimitazione della sfera di attribuzioni determinata fra i vari
poteri da norme costituzionali"; il ricorrente lamenta infatti la
lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente spettante al
Consiglio superiore della magistratura sullo status dei magistrati
(art. 105 della Costituzione) ad opera di un atto del potere
giudiziario.
Anche per quanto riguarda il profilo soggettivo del ricorso, va
innanzitutto confermata la legittimazione del Consiglio superiore
della magistratura a sollevare conflitto di attribuzione, in quanto,
come prima detto, organo direttamente investito delle funzioni
previste dall'art. 105 della Costituzione; del pari, in base alla
consolidata giurisprudenza di questa Corte, il Consiglio di Stato, in
quanto organo della giurisdizione amministrativa, cui spettano le
attribuzioni previste dall'art. 103 della Costituzione, deve essere
ritenuto legittimato a resistere.
4. - Vanno quindi esaminate, ancora in linea preliminare, le
eccezioni di inammissibilita' del ricorso, sollevate dal Presidente
del Consiglio di Stato, costituitosi nel giudizio.
In primo luogo, ad avviso del resistente, il ricorso avrebbe
dovuto essere notificato al Presidente del Collegio che ha emesso la
decisione impugnata, e non al Presidente del Consiglio di Stato; in
secondo luogo, poiche' al procedimento di nomina dei magistrati agli
uffici direttivi partecipa, nella forma del concerto, anche il
Ministro di grazia e giustizia, il conflitto avrebbe dovuto essere
sollevato da entrambi i soggetti dall'esercizio dei cui poteri
scaturiscono i provvedimenti di nomina dei magistrati, e non dal solo
C.S.M.
Entrambe le eccezioni devono essere disattese.
E' ben vero che questa Corte ha in piu' occasioni affermato il
principio secondo cui, essendo il potere giurisdizionale un potere
diffuso, la legittimazione a sollevare conflitto o a resistervi
spetta a ciascun organo giurisdizionale, nondimeno, poiche' nel caso
in esame il conflitto e' sollevato in relazione ad atti compiuti dal
giudice amministrativo in sede di ottemperanza, il contraddittorio
puo' ritenersi correttamente instaurato ove il medesimo giudice sia
investito nelle stesse forme che l'art. 90 del regolamento di
procedura innanzi al Consiglio di Stato - come pacificamente
interpretato alla stregua delle leggi sopravvenute nella materia -
prevede per tale giudizio, e che appunto indica il Presidente del
Consiglio di Stato quale destinatario dei ricorsi diretti ad ottenere
l'esecuzione del giudicato amministrativo.
Del pari infondata risulta la seconda censura in quanto - a
prescindere da ogni altra considerazione sull'autonomia decisionale
del Ministro di grazia e giustizia nel sollevare conflitti tra poteri
dello Stato - ai sensi dell'articolo 11, terzo comma, della legge 24
marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento del
Consiglio superiore della magistratura), come modificato dall'art. 32
del d.P.R. 22 ottobre 1988, n. 449, il Ministro guardasigilli non
partecipa al procedimento per il conferimento dell'Ufficio direttivo
di Procuratore della Repubblica presso le preture circondariali.
5. - Nel merito, con il primo motivo di ricorso il C.S.M.
ripropone all'esame di questa Corte sostanzialmente la medesima tesi
gia' sostenuta in altro analogo conflitto sollevato nei confronti del
T.A.R. del Lazio e deciso con sentenza n. 419 del 1995.
Anche nel ricorso in esame, infatti, il ricorrente non lamenta che
il Consiglio di Stato, in sede di giudizio di ottemperanza, abbia
travalicato il limite posto dal dovere di dare attuazione al
giudicato, invadendo cosi', nel caso concreto, le sue competenze
discrezionali, bensi' contesta in radice l'esistenza stessa del
potere, in capo al giudice amministrativo, di dare esecuzione
coattiva alle decisioni giurisdizionali nei suoi confronti, anche in
caso di rifiuto o di attivita' elusiva della decisione stessa:
poiche' detta fase esecutiva comporta l'esercizio di una
giurisdizione di merito, questa non sarebbe mai attuabile, risultando
il sindacato di merito precluso dall'art. 105 della Costituzione.
6. - La censura non e' fondata.
Anche nel conflitto in esame devono essere integralmente
riaffermate le motivazioni gia' espresse nella citata sentenza n. 419
del 1995.
Occorre subito premettere che l'allegata non sottoponibilita'
degli atti del C.S.M. alla giurisdizione estesa al merito che il
giudice amministrativo esercita in sede di ottemperanza non ha, di
per se', alcun esplicito fondamento costituzionale; ne' la
titolarita' delle specifiche competenze attribuite dall'art. 105
della Costituzione puo' comportare, quale conseguenza automatica,
franchigie dell'attivita' di detto organo dal sindacato
giurisdizionale, in quanto funzioni svolgentesi su piani diversi.
La posizione e le funzioni del Consiglio superiore della
magistratura, sotto il profilo dei rapporti generali tra
giurisdizione ed amministrazione,vanno invece esaminate alla luce dei
seguenti, fondamentali, principi espressi nella Carta costituzionale.
E' evidente, in primo luogo, che tutti i soggetti di diritto, ivi
compresi gli organi di rilevanza costituzionale, sono egualmente
tenuti al rispetto della legge.
Coerentemente, per quanto qui rileva, il principio di legalita'
dell'azione amministrativa (artt. 97, 98 e 28 Cost.), unitamente al
principio di effettivita' della tutela giurisdizionale (artt. 24,
101, 103 e 113 Cost.), se da una lato affermano l'indipendenza
dell'amministrazione, dall'altro comportano esplicitamente
l'assoggettamentodell'amministrazione medesima a tutti i vincoli
posti dagli organi legittimati a creare diritto, fra i quali,
evidentemente, gli organi giurisdizionali.
In breve, la Costituzione accoglie il principio in base al quale
il potere dell'amministrazione merita tutela solo sul presupposto
della legittimita' del suo esercizio, demandando agli organi di
giustizia il potere di sindacato - pieno, ai sensi del secondo comma
dell'art. 113 della Costituzione - sull'esistenza di tale
presupposto.
A cio' si aggiunga che il contenuto tipico della pronuncia
giurisdizionale e' proprio quello di esprimere la volonta' concreta
della legge o, piu' esattamente, la "normativa per il caso concreto"
(come si e' felicemente precisato in dottrina) che deve essere
attuata nella vicenda sottoposta a giudizio.
7. - Tutto cio' comporta innegabilmente (e nemmeno il ricorrente
ne dubita) che, una volta intervenuta una pronuncia giurisdizionale
la quale riconosca come ingiustamente lesivo dell'interesse del
cittadino un determinato comportamento dell'amministrazione, incombe
su quest'ultima l'obbligo di conformarsi ad essa; ed il contenuto di
tale obbligo consiste appunto nell'attuazione di quel risultato
pratico, tangibile, riconosciuto come giusto e necessario dal
giudice.
Ma proprio in base al gia' ricordato principio di effettivita'
della tutela deve ritenersi connotato intrinseco della stessa
funzione giurisdizionale, nonche' dell'imprescindibile esigenza di
credibilita' collegata al suo esercizio, il potere di imporre, anche
coattivamente in caso di necessita', il rispetto della statuizione
contenuta nel giudicato e, quindi, in definitiva, il rispetto della
legge stessa. Una decisione di giustizia che non possa essere portata
ad effettiva esecuzione (eccettuati i casi di impossibilita'
dell'esecuzione in forma specifica) altro non sarebbe che un'inutile
enunciazione di principi, con conseguente violazione degli artt. 24 e
113 della Costituzione, i quali garantiscono il soddisfacimento
effettivo dei diritti e degli interessi accertati in giudizio nei
confronti di qualsiasi soggetto: e quindi anche nei confronti di
qualsiasi atto della pubblica autorita', senza distinzioni di sorta,
pur se adottato da un organo avente rilievo costituzionale qual e' il
C.S.M.
In questi termini la previsione di una fase di esecuzione coattiva
delle decisioni di giustizia, in quanto connotato intrinseco ed
essenziale della stessa funzione giurisdizionale, deve ritenersi
costituzionalmente necessaria.
8. - Se quindi l'esercizio di poteri autoritativi al fine della
effettiva realizzazione della tutela garantita dalla Costituzione e'
una fase (pur se eventuale) intrinsecamente complementare e
necessaria all'esercizio della giurisdizione, ne deriva, quale logico
corollario, l'impossibilita' di operare distinzioni di sorta tra
funzioni giurisdizionali di natura diversa (ordinaria,
amministrativa, di legittimita', di merito, esclusiva) per inferirne
(come sostiene il ricorrente) che solo in alcune, e non in altre,
detti poteri sarebbero legittimamente esercitabili.
La tesi non puo' essere condivisa: in linea di principio non sono
configurabili giurisdizioni passibili di esecuzione ed altre in cui
il dovere di attuare la decisione si arresti di fronte alle
particolari competenze attribuite al soggetto il cui operato e'
sottoposto a giudizio. Al contrario, la garanzia della competenza
cede a fronte della contrapposta garanzia di ogni cittadino alla
tutela giurisdizionale, la quale rappresenta e da' contenuto
concreto, in definitiva, alla garanzia della pari osservanza della
legge: da parte di tutti ed in egual misura.
9. - Con il secondo motivo il C.S.M. lamenta sotto un diverso
profilo la lesione della garanzia d'indipendenza sancita dall'art.
104 della Costituzione, in quanto la nomina da parte del Consiglio di
Stato del Vice Presidente del C.S.M. quale commissario ad acta
avrebbe alterato il funzionamento dell'organo ed inciso sulla sua
autonomia organizzativa.
La censura risulta formulata in modo sostanzialmente generico e,
pertanto, non e' fondata.
Il ricorrente, infatti, non chiarisce in che termini e con che
effetti la nomina del Vice Presidente del C.S.M. quale commissario ad
acta abbia concretamente inciso sull'indipendenza e sull'autonomia
dell'organo, e, d'altronde, nessuna interferenza puo' configurarsi
tra l'attivita' del commissario ad acta e le funzioni
istituzionalmente spettanti al Vice Presidente del C.S.M.; come
questa Corte ha avuto occasione di affermare fin dalla sentenza n. 75
del 1977, l'attivita'
commissariale, pur essendo, praticamente, la medesima che avrebbe
dovuto essere prestata dall'amministrazione, ne differisce tuttavia
giuridicamente perche' si fonda sull'ordine contenuto nella decisione
del giudice amministrativo, alla quale e' legata da uno stretto nesso
di strumentalita'. In breve, poiche' i provvedimenti del commissario
ad acta risultano disposti dal giudice e specificamente
predeterminati nel contenuto, sono da ritenersi meramente esecutivi
ed a questi direttamente riferibili, con esclusione quindi di ogni
possibilita' di interferenza nelle altre attivita', quali che siano,
della persona fisica chiamata a svolgere le funzioni commissariali.