ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Basilicata riapprovata il 6 marzo 1995 dal Consiglio regionale,
concernente: "Abrogazione della legge regionale 17 aprile 1985, n.
20 (Partecipazione della Regione Basilicata al Consorzio Lucano
Universitario)", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri, notificato il 25 marzo 1995, depositato in cancelleria
il 3 aprile 1995 ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 1995;
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1995 il Giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Udito l'Avvocato dello Stato Claudio Tonello per il ricorrente.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 25 marzo 1995, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato in via principale questione di
legittimita' costituzionale della legge della Regione Basilicata
riapprovata il 6 marzo 1995, concernente "Abrogazione della legge
regionale 17 aprile 1985, n. 20 (Partecipazione della Regione
Basilicata al Consorzio Lucano Universitario)" per contrasto con gli
artt. 97 e 117 della Costituzione.
Il testo originario della normativa impugnata, approvato il 24
gennaio 1995, prevedeva, all'art. 1, l'abrogazione, con decorrenza
dal 25 luglio 1995, della legge della Regione Basilicata n. 20 del
1985 (Partecipazione della Regione Basilicata al Consorzio Lucano
Universitario).
L'art. 2 del medesimo testo legislativo disponeva che le due
unita' di personale dipendente del disciolto Consorzio Lucano
Universitario in servizio alla data del 1 gennaio 1994, previa
istanza documentata, sarebbero state assorbite dalla Regione ed
inquadrate nel proprio ruolo organico nel livello funzionale
corrispondente al titolo di studio posseduto e nei limiti dei posti
vacanti nella pianta organica dell'Ente.
A seguito di rinvio governativo per contrasto del citato art. 2
con gli artt. 36 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29; 3,
comma 20, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, e 22 della legge 23
dicembre 1994, n. 724, l'art. 2 del testo normativo riapprovato dal
Consiglio regionale nella seduta del 6 marzo 1995 ha previsto
l'inquadramento nel ruolo regionale del personale del disciolto
Consorzio in servizio alla data del 1 gennaio 1994 previo superamento
di un concorso per titoli ed esami ad esso riservato.
Ma, ad avviso del ricorrente, anche nella nuova formulazione l'art.
2 sarebbe censurabile per contrasto con gli artt. 97 e 117 della
Costituzione.
La normativa impugnata, prevedendo l'inquadramento ope legis nel
ruolo regionale del personale in questione, violerebbe, infatti, i
principi fondamentali della legislazione statale in materia di
accesso agli impieghi presso le pubbliche amministrazioni di cui
all'art. 36 del d.lgs. n. 29 del 1993 e all'art. 3, comma 20,
della legge n. 537 del 1993, ribaditi dall'art. 22 della legge n.
724 del 1994 nei vari commi invocati nel ricorso (6, 7, 8, 15, 16,
17, 19, 20, 21).
2. - Nel giudizio si e' costituita la Regione Basilicata, che ha
preliminarmente eccepito la inammissibilita' della questione,
osservando che la nuova formulazione del testo in questione
attribuirebbe carattere di "novita'" alla legge impugnata, si' da
rendere necessario un nuovo esame da parte del Governo.
Nel merito, premesso il rilievo circa la derogabilita' della regola
del concorso pubblico per l'assunzione presso le pubbliche
amministrazioni, la Regione ha rilevato che il personale di cui si
tratta sara' comunque inquadrato solo all'esito di un concorso che,
essendo stato previsto anche per esami, escluderebbe il rischio di
immettere in posizione di ruolo soggetti privi di effettiva idoneita'
ai posti da ricoprire, comunque relativi a qualifiche corrispondenti
al titolo di studio posseduto.
Del resto, si tratta, osserva la Regione, di soggetti ormai da
lungo tempo alle dipendenze di un ente che ha operato in un settore
di rilevanza pubblica. Uno di essi verrebbe, inoltre, inquadrato nel
IV livello, per il quale lo stesso d.lgs. n. 29 del 1993 esclude la
necessita' del concorso pubblico.
Infine, essendo rispettato il limite della disponibilita' dei
posti, e vigendo per le pubbliche amministrazioni il divieto di cui
all'art. 22, comma 6, della legge n. 724 del 1994, di assumere
personale di ruolo ed a tempo determinato solo fino al 30 giugno
1995, mentre la legge impugnata prevede l'inquadramento del personale
in questione solo dal 25 luglio 1995, sarebbe salvaguardato quel
rapporto tra dotazione organica e servizi che e' presupposto del buon
andamento delle pubbliche amministrazioni.
Considerato in diritto
1. - Forma oggetto del presente giudizio la legge della Regione
Basilicata concernente "Abrogazione della legge regionale 17 aprile
1985, n. 20 (Partecipazione della Regione Basilicata al Consorzio
Lucano Universitario)", riapprovata dal Consiglio regionale, a
seguito di rinvio governativo, nella seduta del 6 marzo 1995.
Ad avviso del ricorrente, il testo impugnato risulterebbe lesivo
degli artt. 97 e 117 della Costituzione per il fatto di disporre, in
contrasto con il dettato costituzionale e con i principi fondamentali
posti dalla legislazione statale in materia di accesso agli impieghi
presso le pubbliche amministrazioni, l'inquadramento ope legis nel
ruolo organico regionale delle due unita' di personale gia'
dipendente del Consorzio Lucano Universitario - disciolto per effetto
della medesima legge - in servizio alla data del 1 gennaio 1994. In
particolare, sarebbero violati i principi fissati dall'art. 36 del
d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, in base al quale l'assunzione presso
le pubbliche amministrazioni avviene per concorso pubblico, o
mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento,
ovvero per chiamata numerica degli iscritti nelle apposite liste di
collocamento formate dagli appartenenti alle categorie protette;
principi ribaditi dall'art. 3, comma 20, della legge 24 dicembre
1993, n. 537.
Il ricorrente lamenta, altresi', la inosservanza dei principi
derivanti dall'art. 22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, che, al
comma 6, fa divieto alle pubbliche amministrazioni di assumere
personale di ruolo ed a tempo indeterminato fino a quando non siano
definite le dotazioni organiche, previa verifica dei carichi di
lavoro; al comma 7, richiama l'art. 3, comma 8, della citata legge
n. 537 del 1993, che prevede la copertura di una percentuale di
posti resi disponibili per cessazioni, mediante ricorso a procedure
di mobilita'; al comma 8, stabilisce che per il triennio 1995-1997 le
pubbliche amministrazioni possono assumere personale di ruolo ed a
tempo indeterminato, esclusivamente in applicazione delle
disposizioni dello stesso art. 22, anche utilizzando gli idonei
delle graduatorie di concorsi; ed ancora, al comma 15, fissa principi
e criteri per la verifica dei carichi di lavoro; ai commi 16 e 17
dispone, previa detta verifica, la definizione delle dotazioni
organiche con individuazione delle relative procedure; al comma 19,
prevede il monitoraggio delle linee di attivita' omogenee, in base ai
dati emergenti dai carichi di lavoro, per la definizione dei
parametri di dimensionamento delle dotazioni organiche; infine, ai
commi 20 e 21 dispone il contingentamento di personale a tempo
parziale.
Dal contesto di tali disposizioni emergerebbe, ad avviso del
ricorrente, una serie di principi che la legge impugnata non avrebbe
rispettato, riservando a personale, avente rapporto di lavoro
privatistico, accesso riservato e privilegiato, e non aperto a tutti,
con procedure semplificate di accesso nei ruoli regionali, senza la
previa definizione delle oggettive e reali esigenze di risorse umane
e senza dar corso alle procedure di mobilita'.
2. - Va preliminarmente esaminata la eccezione di inammissibilita'
sollevata dalla Regione Basilicata, secondo la quale la nuova
formulazione dell'art. 2 della legge impugnata - modificato a
seguito dei rilievi governativi - avrebbe determinato un mutamento
del significato normativo dell'originaria disposizione, tale da
richiedere un nuovo riscontro di legittimita' e di merito da parte
del Governo.
L'eccezione va respinta.
Secondo la ormai consolidata giurisprudenza di questa Corte (v.,
tra le piu' recenti, le sentenze n. 357 e n. 260 del 1995), ai fini
della impugnazione prevista dall'art. 127 della Costituzione,
nonche' dei relativi termini e modalita', deve considerarsi come "non
nuova" una legge regionale rinviata che, in sede di riesame, sia
stata modificata esclusivamente nelle disposizioni interessate dal
rinvio ovvero in parti prive di valore prescrittivo, mentre
nell'ipotesi inversa, in cui il legislatore regionale abbia apportato
modificazioni, comportanti mutamenti del significato normativo,
dirette ad inserirsi in parti diverse rispetto a quelle censurate, o
comunque dirette ad incidere su disposizioni non interessate dalle
osservazioni governative, la legge presenta carattere di "novita'".
Alla luce di tali principi, non v'e' dubbio che nel caso di specie
la legge regionale deve considerasi come "non nuova". Ed infatti,
mentre il testo originario prevedeva, all'art. 2, l'assorbimento
delle due unita' di personale dipendente del disciolto Consorzio
Lucano Universitario, previa istanza documentata, da parte della
Regione, e l'inquadramento nel proprio ruolo organico, il testo
successivo al rinvio del Governo ne subordina l'inquadramento al
superamento di un concorso per titoli ed esami, ad esse riservato.
Appare, dunque, evidente che la modifica del testo originario incide
proprio sulla disposizione oggetto dei motivi del rinvio, ed e'
intesa a porre riparo alle censure espresse con lo stesso.
3. - Nel merito, la questione non e' fondata.
Le due unita' di personale delle quali il testo impugnato dispone
l'inquadramento nel ruolo organico della Regione sono due dipendenti
del Consorzio Lucano Universitario, costituito in data 24 luglio
1985, all'atto della cessazione della societa' consortile per la
promozione e lo sviluppo dell'Universita' di Basilicata s.p.a. per lo
svolgimento della stessa attivita', con trasferimento del relativo
patrimonio sociale, ed al quale partecipavano gli stessi soci -
Regione Basilicata, Comune di Potenza, Provincia di Matera - della ex
societa' consortile con le medesime quote di partecipazione e con
obbligo di corrispondere un contributo annuo (versato nella misura
piu' elevata dalla Regione, come emerge dalla relazione di
accompagnamento alla legge) per il raggiungimento dell'oggetto
sociale.
La durata del Consorzio, a norma dell'art. 1, secondo comma, del
relativo statuto, era fissata in dieci anni, e, pertanto, la data di
scadenza era quella del 25 luglio 1995, salvo proroga, previa formale
decisione dei quattro soci.
Non avendo nessuno degli Enti partecipanti al Consorzio
manifestato, nella imminenza di detta scadenza, la propria volonta'
di prorogarla, la Regione Basilicata ha ritenuto la opportunita' di
abrogare la legge regionale n. 20 del 17 aprile 1985, che ne aveva
sancito la partecipazione al Consorzio.
Con la stessa legge con la quale, all'art. 1, ha provveduto a tale
abrogazione, all'art. 2, essa ha inteso assicurare, in qualita' di
socio di maggioranza del disciolto Consorzio - come espressamente
affermato nella citata relazione - la continuita' del rapporto di
lavoro per i due dipendenti dello stesso, prevedendone
l'inquadramento nei propri ruoli organici, nel livello funzionale
corrispondente al titolo di studio posseduto e nei limiti dei posti
vacanti nella pianta organica dell'Ente. Cio' ha fatto, nella prima
stesura della legge, attraverso un meccanismo di assorbimento ope
legis , previa istanza documentata. A seguito dei rilievi
governativi, e nell'intento di superare gli stessi, ha approvato, a
maggioranza assoluta, un testo modificato dell'art. 2, che subordina
l'inquadramento in ruolo del personale in questione al superamento di
un concorso per titoli ed esami, allo stesso riservato.
4. - In tale nuova formulazione, deve escludersi che il testo
impugnato violi alcun principio fondamentale della legislazione
statale in materia di accesso agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni.
Ed infatti, quanto alla regola del pubblico concorso quale forma
generale di reclutamento nel pubblico impiego, la giurisprudenza
costituzionale ha gia' chiarito che a quest'ultima il legislatore
puo' derogare in presenza di peculiari situazioni giustificatrici,
adottando criteri diversi, con una discrezionalita' che trova pur
tuttavia il suo limite nella necessita' di garantire il buon
andamento della pubblica amministrazione (v., tra le piu' recenti, le
sentenze n. 314 e n. 313 del 1994).
In tale prospettiva, lo scrutinio di congruita' e ragionevolezza
della procedura cui ha fatto ricorso il legislatore regionale per
l'inquadramento nei ruoli organici della Regione Basilicata delle due
unita' di personale in questione, non puo' che avere esito positivo,
avuto riguardo alla circostanza che si tratta non di un inquadramento
ope legis ("due unita' ... assorbite dalla Regione ed inquadrate come
nel testo originario), ma di una previsione di procedura concorsuale
(anche se riservata alle sole due persone dipendenti dell'Ente
disciolto), che prevede, come forma di selezione e verifica dei
requisiti attitudinali, oltre alla valutazione dei titoli,
l'espletamento di prove d'esame volte all'accertamento della
idoneita' dei candidati ai posti da ricoprire, per i quali rimane
ferma l'esigenza del titolo di studio corrispondente al livello
funzionale.
Del pari da escludere e' il contrasto della normativa censurata con
i principi della legislazione statale che prevedono procedure di
mobilita' e subordinano le assunzioni di personale di ruolo nelle
pubbliche amministrazioni alla definizione delle dotazioni organiche
previa verifica dei carichi di lavoro.
Al riguardo, deve essere sottolineato che l'art. 2 prevede non un
aumento in assoluto del personale del settore pubblico allargato o
uno sfondamento delle dotazioni organiche, ma che l'inquadramento
avvenga sulla base di concorsi per un numero di posti prefigurati
(due) nei limiti dei posti vacanti nella pianta organica dell'Ente
(regione). Cio' posto, e' sufficiente rilevare che la disposizione in
questione, tenuto conto di quanto innanzi osservato circa la
provenienza delle due unita' che si trasferiscono nei ruoli di altro
ente, attua una forma di mobilita' del personale, proprio in
conformita' a quei principi che il ricorrente ritiene violati, nel
quadro della razionalizzazione e riorganizzazione dei pubblici
apparati.
Infine, la procedura selettiva-concorsuale prevista necessita di un
atto di apertura del procedimento, cioe' il bando di concorso, che
potra' essere adottato solo dopo la verifica dei posti vacanti sulla
base delle dotazioni organiche definite.
Pertanto, tutti i motivi di ricorso sono infondati.