ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Lombardia riapprovata l'8 marzo 1995 dal Consiglio regionale (Norme
transitorie di mobilita' verticale), promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 5 aprile 1995,
depositato in cancelleria il 13 aprile 1995 ed iscritto al n. 25 del
registro ricorsi 1995;
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1995 il Giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi l'Avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il ricorrente, e
l'Avvocato Valerio Onida per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 5 aprile 1995 (R. Ric. n. 25 del
1995), il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in via
principale, questione di legittimita' costituzionale della legge
della Regione Lombardia, approvata dal Consiglio regionale nella
seduta dell'8 febbraio 1995, e, a seguito di rinvio governativo,
riapprovata nello stesso testo a maggioranza assoluta l'8 marzo 1995
(Norme transitorie di mobilita' verticale).
Secondo il ricorrente, la legge impugnata, prevedendo il
reinquadramento ope legis in qualifica superiore di categorie di
personale, peraltro in mancanza della rideterminazione della
dotazione organica del ruolo regionale, violerebbe l'art. 117 della
Costituzione, ponendosi in contrasto con i principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato nella materia del pubblico impiego,
che, in tema di progressione nei pubblici uffici, prevedono
l'espletamento di pubblico concorso (art. 8 del decreto legislativo
3 febbraio 1993, n. 29 e relativo regolamento di cui al d.P.R. 9
maggio 1994, n. 487; art. 3, comma 20, della legge 24 dicembre
1993, n. 537), e comunque la previa rideterminazione della dotazione
organica complessiva (artt. 30 e 31 del citato d.lgs. n. 29 del
1993, art. 22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, come integrato
dall'art. 8, comma 4, del d.-l. 23 febbraio 1995, n. 41, peraltro
soppresso dalla legge di conversione 22 marzo 1995, n. 85).
2. - Nel giudizio si e' costituita la Regione Lombardia, che ha
concluso per la inammissibilita' della questione mancando nel
ricorso, a suo avviso, una precisa indicazione dei principi che
sarebbero stati nella fattispecie violati, e comunque per la
infondatezza. Ha osservato, al riguardo, che, quanto al principio
del concorso pubblico, lo stesso art. 97, comma terzo, della
Costituzione non pone una regola assoluta, consentendo deroghe
secondo criteri che appartengono alla discrezionalita' del
legislatore, e meccanismi selettivi diversi, a condizione che la
garanzia di obiettivita' e di rispetto degli altri principi
fondamentali sia comunque adeguatamente salvaguardata.
La legge impugnata si giustificherebbe per il fatto di porre una
normativa transitoria, conforme, del resto, al principio destinato ad
operare a regime, in base alla legge regionale 10 marzo 1995, n. 10,
recante la revisione dell'ordinamento del personale regionale,
regolarmente vistata dal Commissario di Governo. Questa stabilisce
che l'accesso agli impieghi regionali possa avvenire, oltre che per
concorso pubblico, anche per corso-concorso e per selezione tramite
comparazione di curricula e mediante lo svolgimento di prove volte
all'accertamento della professionalita' richiesta. Inoltre, la
progressione interna del personale gia' in ruolo, accompagnata da una
adeguata valutazione dell'effettivo livello di qualificazione
professionale acquisita nell'ambito dell'ente, consentirebbe di
salvaguardare la esigenza di buon andamento dell'amministrazione e di
economicita' della sua azione.
Nell'imminenza dell'udienza, la difesa della Regione ha depositato
una memoria con la quale ha insistito nelle conclusioni gia'
rassegnate, ribadendo che la legge in questione non disciplina una
modalita' di assunzione agli impieghi regionali, limitandosi a
prevedere in via transitoria una forma di "mobilita' verticale",
istituto presente in qualsiasi ordinamento del personale, e tanto
piu' negli ordinamenti improntati alle regole del diritto privato,
quale quello dei dipendenti regionali, ed inoltre previsto e regolato
dalla legge regionale n.
10 del 1995.
Non vi sarebbe, pertanto, alcuna violazione del principio del
concorso pubblico per le assunzioni, del resto incompatibile con
l'avanzamento in carriera per merito, che riguarda il personale gia'
in servizio.
Parimenti, gli avanzamenti in esame - che comunque non avverrebbero
ope legis ma sarebbero subordinati a concreti accertamenti di merito
- non sarebbero in contrasto, come sostenuto nel ricorso, con l'art.
31, comma 6, del d.lgs. n. 29 del 1993, che prevede il divieto di
assunzione di personale fino all'approvazione della proposta di
ridefinizione degli uffici e delle piante organiche.
La progressione in carriera sarebbe, infine, subordinata alla
disponibilita' di posti in organico nella qualifica oggetto della
richiesta.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri sottopone
all'esame di questa Corte la questione di legittimita' costituzionale
della legge della Regione Lombardia, approvata nella seduta dell'8
febbraio 1995 e riapprovata nello stesso testo l'8 marzo 1995 (Norme
transitorie di mobilita' verticale), in quanto, disponendo il
reinquadramento ope legis di determinate categorie di personale
regionale in qualifica superiore, peraltro in mancanza di
rideterminazione della dotazione organica del ruolo regionale,
violerebbe l'art. 117 della Costituzione, ponendosi in contrasto con
i principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato in materia
di rapporto di pubblico impiego, tra i quali la obbligatorieta'
dell'espletamento del pubblico concorso per le assunzioni e la
progressione nei pubblici uffici (art. 3, comma 20, della legge 24
dicembre 1993, n. 537, recante "Interventi correttivi di finanza
pubblica"; art. 8 del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29;
regolamento di cui al d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487) e la previa
determinazione della dotazione organica complessiva e per qualifiche
del ruolo regionale (artt. 30 e 31 del citato d.lgs. n. 29 del
1993: art. 22 della legge 23 dicembre 1994 n. 724, recante "Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica").
Tale enunciazione sintetica della questione sollevata induce a
superare l'eccezione preliminare di genericita' delle censure,
essendo esattamente circoscritti ed individuati i vizi denunciati con
il parametro costituzionale e le norme contenenti i principi
fondamentali invocati (individuati secondo criteri sostanziali
elaborati dalla giurisprudenza al di la' di autoqualificazioni:
sentenza n. 406 del 1995).
2. - La legge impugnata contiene una normativa transitoria in
relazione alla nuova disciplina dell'ordinamento del personale
introdotta con la legge regionale 10 marzo 1995, n. 10 (approvata il
30 gennaio 1995), immediatamente modificata dalla legge regionale 10
marzo 1995, n. 11 (approvata l'8 febbraio 1995 e pubblicata
contestualmente alla legge n. 10 nel I Supplemento ordinario al
Bollettino ufficiale della Regione Lombardia n. 11 in data 14 marzo
1995, a seguito di visto del Commissario del Governo per le due leggi
in data 1 marzo 1995).
Detta normativa transitoria doveva operare fino alla definizione
dei criteri e modalita' per l'attuazione della mobilita' verticale,
disciplinata in via permanente con una previsione generica (da
completarsi con provvedimento del Consiglio regionale) dalle
modifiche operate dalla citata legge regionale 10 marzo 1995, n. 11,
che all'art. 2 aveva abrogato e completamente sostituito, con un
nuovo testo dei commi 6 e 7, i precedenti ultimi tre commi (6, 7 e 8)
dell'art.
10 della legge regionale approvata il 30 gennaio 1995 e divenuta
legge regionale 10 marzo 1995, n. 10.
In realta' le norme impugnate con il ricorso in esame costituiscono
la pura e semplice riesumazione (accompagnata dalla introduzione del
carattere transitorio e dalla soppressione nel periodo del soggetto
che dispone l'inquadramento) degli abrogati commi 6, 7 e 8 del citato
art. 10 della legge n. 10.
3. - Il ricorso e' fondato in quanto il reinquadramento non e'
razionalmente collegato ad una vera e propria procedura selettiva
concorsuale con specifica verifica attitudinale in relazione alla
qualifica e funzioni cui si riferisce il posto da conferire (da
sottolineare che si tratta di inquadramento a livello superiore di
personale in atto rivestente le qualifiche sesta e settima), ma
deriva, per previsione normativa, dalla semplice domanda e dalla
verifica del possesso di un qualsiasi diploma di laurea (indipendente
dal tipo di ruolo e da specifica indicazione della legge
sull'ordinamento dei servizi regionali), conseguito "entro il periodo
di servizio", domanda semplicemente collegata ad una "specifica
attinenza tra il percorso di studio seguito e l'attivita' svolta dal
richiedente entro il settore, documentata da dichiarazione del
coordinatore di settore", accompagnata da curriculum
Trattasi di una procedura che non ha nulla a che vedere con un
cosiddetto "concorso interno per merito" (come accenna, invece, la
difesa della Regione), ma costituisce solo un beneficio di passaggio
al grado superiore erogato una tantum attraverso una pseudo verifica
nominalmente collegata a valorizzazione professionale, ma in effetti
incentrata sul possesso di titolo di studio - laurea conseguita nel
corso del servizio prestato presso l'amministrazione regionale (le
lauree conseguite anteriormente sembrano irrilevanti) -, sull'
anzianita' di servizio superiore a nove anni (generico servizio senza
previsione di livello o di funzioni, essendo sufficiente all'atto
della domanda il possesso di qualifica sesta o settima). Vi e' anche
la previsione di una verifica riguardante la semplice disponibilita'
di posti in organico nella qualifica oggetto della richiesta, ma
questo e' un mero riscontro alla data del decreto di reinquadramento
del Presidente della Giunta, indipendentemente da una valutazione o
verifica da parte dell'amministrazione della esigenza di mantenere e
di coprire il posto al fine essenziale della riforma del pubblico
impiego, basata proprio sulla riorganizzazione e razionalizzazione
degli apparati e sul controllo delle spese connesse al personale,
nonche' sull'interesse nazionale alla sua riuscita (sentenza n. 406
del 1995).
Per di piu', l'operazione di inquadramento e' affidata
esclusivamente all'ordinario organo al vertice dell'amministrazione
regionale e al suo apparato, senza alcuna previa valutazione da parte
di organo collegiale straordinario, come commissione di concorso o di
selezione, con le caratteristiche tipiche della imparzialita'
(attraverso componenti estranei e non politici), della capacita'
selettiva e delle garanzie procedimentali (sentenze n. 313 del 1994
e n. 333 del 1993).
I suddetti profili, che attengono all'aspetto sostanziale e ai
principi relativi alla esigenza di procedura selettiva, sono, invece,
suscettibili di essere superati attraverso i criteri e le modalita'
per l'attuazione della mobilita' verticale secondo la differente
previsione della norma di regime.
Infatti, in sede di necessaria integrazione della disciplina
legislativa con atto generale, potra' essere utilizzata la maggiore
ampiezza e la non tassativita' della previsione normativa degli
elementi di valutazione per completare il sistema, in relazione anche
al bilanciamento tra valorizzazione del personale di ruolo e
interesse delle esigenze organizzative della regione: art. 2 della
legge regionale 10 marzo 1995, n. 11, con riformulazione dei commi 6
e 7 dell'art. 10 della citata legge regionale n. 10 del 1995. Di
conseguenza, cade ogni argomento per fare ritenere la legittimita'
costituzionale delle norme denunciate sotto il profilo che queste
sono mere anticipazioni della norma di regime, che invece ha altro
contenuto e meccanismo selettivo.
4. - In riferimento al profilo della mancanza di concorso-selezione
attitudinale, certamente, come afferma la difesa regionale, la regola
del concorso pubblico non e' assoluta, consentendosi deroghe
legislativamente disposte per singoli casi e secondo criteri
appartenenti alla discrezionalita' del legislatore (sentenza n. 81
del 1983).
Tale regola del pubblico concorso, applicabile anche al passaggio a
funzioni superiori (sentenze n. 313 del 1994; n. 487 del 1991 e n.
161 del 1990), non esclude forme diverse di reclutamento e di
copertura dei posti, purche' rispondano a criteri di ragionevolezza
(presenza di peculiari situazioni giustificatrici senza automatismi:
sentenza n. 314 del 1994; valutazione delle mansioni concretamente
svolte in precedenza: sentenza n. 134 del 1995) e siano comunque in
armonia con le disposizioni costituzionali e tali da non contraddire
i principi di buon andamento e di imparzialita' dell'amministrazione.
Tali ultimi due principi costituiscono la base comune della
previsione concorsuale-selettiva.
Nella specie in esame, sulla base delle anzidette considerazioni,
difettano proprio le garanzie minime di obiettivita' e di buon
andamento (attraverso il ricorso a procedure congrue e ragionevoli
richieste per ogni selezione nel settore del pubblico impiego)
necessariamente basate su elementi attitudinali per coprire (sia in
sede di ammissione all'impiego, sia in sede di progressione di
qualifiche o di mobilita' verticale: sentenza n. 487 del 1991)
posti, soprattutto se di livello medio o elevato, quale che sia la
forma di accesso, pubblico, o limitato a categorie, o interno.