ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Lombardia riapprovata l'8 marzo 1995 dal Consiglio regionale (Norme
transitorie concernenti il personale assunto a norma dell'art. 3
della legge regionale 16 dicembre 1988, n. 59, per l'attuazione di
progetti finalizzati), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 5 aprile 1995, depositato in
cancelleria il 12 aprile 1995 ed iscritto al n. 24 del registro
ricorsi 1995;
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1995 il Giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi l'Avvocato dello Stato Gaudenzio Pierantozzi per il
ricorrente, e l'Avvocato Valerio Onida per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 5 aprile 1995, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Lombardia recante "Norme
transitorie concernenti il personale assunto a norma dell'art. 3
della legge regionale 16 dicembre 1988, n. 59 per l'attuazione di
progetti finalizzati", approvata dal Consiglio regionale in data 8
febbraio 1995 e, a seguito di rinvio governativo, riapprovata a
maggioranza assoluta nel testo originario nella seduta dell'8 marzo
1995.
Tale normativa si porrebbe in contrasto, ad avviso del ricorrente,
con gli artt. 117 e 97, terzo comma, della Costituzione. Sarebbero,
infatti, violati, i principi fondamentali posti dalla legislazione
statale nella materia del pubblico impiego.
In particolare, l'art. 1, primo comma, della legge censurata,
stabilendo che essa si applica al personale assunto, a norma
dell'art. 3 della legge regionale 16 dicembre 1988, n. 59, per la
realizzazione di progetti finalizzati gia' approvati dalla Giunta
regionale alla data di entrata in vigore della legge 19 luglio 1993,
n. 236, violerebbe l'art. 4-bis del decreto-legge 20 maggio 1993, n.
148, come convertito dalla citata legge n. 236, che prevede concorsi
per l'assunzione del personale utilizzato con rapporto di lavoro a
tempo determinato, e che, al primo comma , ne limita l'applicazione
al solo personale gia' in corso di utilizzazione presso le pubbliche
amministrazioni alla data di entrata in vigore del decreto stesso.
I successivi commi dello stesso art. 1, ammettendo il personale
individuato ai sensi del primo comma, ed assunto nelle qualifiche
funzionali sesta, settima ed ottava, a partecipare ad apposite
selezioni interne per le medesime qualifiche, violerebbero, altresi',
il principio della assunzione presso le amministrazioni pubbliche
mediante concorsi aperti a tutti, principio fissato dall'art. 97,
terzo comma, della Costituzione, e ribadito dall'art. 8 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, nonche' dall'art. 3, comma 20,
della legge 24 dicembre 1993, n. 537.
Infine, la predetta normativa, prevedendo l'inquadramento del
personale in questione indipendentemente dalla ridefinizione degli
uffici regionali e della pianta organica, a prescindere dalla
verifica dei carichi di lavoro ed in elusione delle limitazioni
temporali e numeriche in materia di assunzioni, si porrebbe in
contrasto con gli artt. 30 e 31 del citato d.lgs. n. 29 del 1993 e
con l'art. 22, commi 6, 7 e 8, della legge 23 dicembre 1994, n. 724.
2. - Nel giudizio si e' costituita la Regione Lombardia, che ha
concluso per la inammissibilita' e, comunque, la infondatezza della
questione, rilevando, preliminarmente, la genericita' delle censure,
ed osservando, nel merito, che la legge impugnata, nel prevedere che
il personale assunto nelle qualifiche funzionali sesta, settima ed
ottava, ai sensi dell'art. 3 della legge regionale 16 dicembre 1988,
n. 59, per la realizzazione di progetti finalizzati, gia' approvati
dalla Giunta regionale alla data di entrata in vigore della legge 19
luglio 1993, n. 236, venga ammesso a partecipare ad apposite
selezioni interne per le medesime qualifiche o figure professionali
in base alle quali e' avvenuta l'assunzione, si limiterebbe ad
estendere a fattispecie particolari le disposizioni gia' previste
dall'art. 27 della legge regionale 10 marzo 1995, n. 10, come
modificato dall'art. 3 della legge regionale n. 11 in pari data,
leggi entrambe regolarmente vistate dal Commissario del Governo. Il
predetto art. 27, che si applica solo al personale in servizio alla
data di entrata in vigore della legge n. 236 del 1993, adotterebbe,
con riferimento al personale utilizzato per l'attuazione dei progetti
finalizzati, un meccanismo analogo a quello contemplato dall'art.
4-bis del d.-l. n. 148 del 1993, che prevede concorsi e selezioni per
l'assunzione del personale utilizzato con rapporto di lavoro a tempo
determinato in base ad una serie di precedenti disposizioni.
Cio' posto, la Regione esclude che la normativa impugnata violi
alcun principio fondamentale, tanto piu' che, ai sensi dell'art. 22,
trentasettesimo comma, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, le
disposizioni riguardanti la gestione del rapporto di lavoro
costituiscono norme di indirizzo per le regioni, che provvedono
nell'ambito della propria autonomia e capacita' di spesa.
In particolare, per cio' che concerne la censura relativa al
mancato rispetto del principio del concorso pubblico aperto a tutti,
la Regione rileva che il principio di cui all'art. 97, terzo comma,
della Costituzione pone una regola che non e' assoluta, ma consente
deroghe legislativamente disposte, e che deve, pertanto, ritenersi
legittimo il ricorso a forme diverse di reclutamento del personale
quando esse rispondano a criteri di ragionevolezza e comunque siano
in armonia con i principi di buon andamento ed imparzialita' della
pubblica amministrazione.
Nel caso di specie, l'immissione in ruolo di personale in
precedenza utilizzato a tempo determinato, sulla base di selezioni
per titoli ed esami, tali da escludere ogni automatismo,
consentirebbe di salvaguardare le anzidette esigenze.
Nell'imminenza della udienza, la difesa della Regione ha depositato
una memoria con la quale ha insistito nelle conclusioni gia'
rassegnate, ribadendo che la legge impugnata non ha introdotto una
disciplina nuova, limitandosi, invece, ad estendere l'arco temporale
di riferimento dei rapporti di lavoro a tempo determinato che gia' in
base alla legge regionale n. 10 del 1995 davano diritto a partecipare
alle selezioni per l'inquadramento nei ruoli della Regione.
La legge in questione avrebbe una finalita' di perequazione
riferita a quarantasette unita' di personale assunto con contratti
annuali scaduti tra il 3 novembre 1994 e il 5 settembre 1995 e non
prorogati.
Inoltre, non trattandosi di assunzioni, ma di inquadramenti in
ruolo, tra l'altro, sulla base di prove selettive di merito, di
dipendenti gia' assunti, sia pure a tempo determinato, non si
derogherebbe al principio del concorso, la cui ratio consisterebbe
nella esigenza che l'accesso agli impieghi avvenga alla stregua di
imparziali accertamenti di idoneita' dei candidati.
Del resto, con riferimento al personale assunto a tempo determinato
per l'attuazione dei progetti finalizzati, gia' la legge dello Stato
ha previsto tale modalita' di copertura dei posti (art. 4- bis del
d.l. n. 148 del 1993, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
236 del 1993).
Considerato in diritto
1. - Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri sottopone
all'esame di questa Corte la questione di legittimita' costituzionale
della legge della Regione Lombardia riapprovata nella seduta del
Consiglio regionale dell'8 marzo 1995 (Norme transitorie concernenti
il personale assunto a norma dell'art. 3 della legge regionale 16
dicembre 1988, n. 59, per l'attuazione di progetti finalizzati), in
quanto, nel prevedere che il personale assunto nelle qualifiche
funzionali sesta, settima ed ottava, per la realizzazione di progetti
finalizzati, gia' approvati dalla Giunta regionale alla data di
entrata in vigore della legge 19 luglio 1993, n. 236 (con la quale e'
stato convertito il decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148), venga
ammesso a partecipare ad apposite selezioni interne per le medesime
qualifiche o figure professionali in base alle quali e' avvenuta
l'assunzione, si porrebbe in contrasto con gli artt. 117 e 97, terzo
comma, della Costituzione per contrasto con i principi fondamentali
della legislazione statale in materia di pubblico impiego. In
particolare, sarebbero violati l'art. 4-bis, primo comma, del d.-l.
n. 148 del 1993, che prevede concorsi e selezioni per l'assunzione di
personale gia' utilizzato con rapporto di lavoro a tempo determinato,
e si riferisce solo al personale in corso di utilizzazione da parte
delle pubbliche amministrazioni alla data di entrata in vigore dello
stesso decreto; nonche' il principio della assunzione mediante
concorso pubblico, affermato dall'art. 97, terzo comma, della
Costituzione, e ribadito dall'art. 8 del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, e dall'art. 3, ventesimo comma, della legge 24
dicembre 1993, n. 537; infine, gli artt. 30 e 31 dello stesso d.lgs.
n. 29 del 1993 e l'art. 22, sesto, settimo e ottavo comma , della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, in quanto e' previsto l'inquadramento
del personale in questione indipendentemente dalla ridefinizione
degli uffici regionali e della pianta organica, a prescindere dalla
verifica dei carichi di lavoro e in elusione delle limitazioni
temporali e numeriche in materia di assunzioni, in contrasto con le
norme citate.
Tale enunciazione sintetica della questione sollevata induce a
superare la eccezione preliminare di inammissibilita', sollevata
dalla difesa della Regione, sotto il profilo della genericita' delle
censure, in quanto il ricorso esattamente individua e circoscrive i
vizi denunciati con il parametro costituzionale e le norme contenenti
i principi fondamentali invocati, da individuarsi secondo criteri
sostanziali elaborati dalla giurisprudenza al di la' di
autoqualificazioni.
Del resto, il contraddittorio instaurato ha esattamente individuato
e precisato i termini sostanziali delle questioni sottoposte alla
Corte.
2. - La legge della Regione Lombardia riapprovata l'8 marzo 1995,
richiamandosi alla disciplina prevista dal contratto collettivo
approvato ai sensi dell'art. 45 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 e
alla legge della stessa Regione sulla revisione dell'ordinamento del
personale regionale, approvata dal Consiglio regionale il 30 gennaio
1995 (legge regionale 10 marzo 1995, n. 10), estende al personale
utilizzato ai sensi dell'art. 3 della legge regionale 16 dicembre
1988, n. 59 per la realizzazione di progetti finalizzati, gia'
approvati dalla Giunta regionale alla data di entrata in vigore della
legge statale 19 luglio 1993, n. 236, un meccanismo di
sistemazione-assunzione agevolato, mediante selezioni interne per le
medesime qualifiche e/o figure professionali per le quali era
avvenuta l'assunzione (a tempo determinato con durata corrispondente
al rispettivo progetto e comunque non superiore ai dodici mesi: art.
3, primo e quarto comma, della legge regionale 16 dicembre 1988, n.
59), corrispondente al sistema transitorio previsto dall'art. 27
della legge regionale 10 marzo 1995, n. 10.
La norma impugnata estende, riaprendo il procedimento di
sistemazione in ruolo, il meccanismo del predetto art. 27 (che si
atteneva ai principi della legislazione statale in materia),
allargandone tuttavia i presupposti soggettivi quanto all'epoca di
riferimento dell'inizio del servizio, non piu' ancorata ad una data
precisa (entrata in vigore della legge 19 luglio 1993, n. 236, di
conversione, con modificazioni, del d.-l. 20 maggio 1993, n. 148), ma
collegata ad assunzioni a tempo determinato effettuate sulla base di
progetti finalizzati semplicemente approvati dalla Giunta regionale
entro la data di entrata in vigore della medesima legge di
conversione n. 236 del 1993.
E' evidente l'effetto della variazione, che comporta l'allargamento
indeterminato dell'inizio del servizio (quale presupposto
dell'inquadramento), non piu' vincolato a data anteriore all'entrata
in vigore della legge n. 236 del 1993, ma preso in considerazione, ai
fini di cui si tratta, pur se avvenuto in epoca piu' recente (anche a
distanza di oltre un anno). A quel vincolo temporale rimane, invece,
assoggettata la sola data di approvazione dei progetti, che, quindi,
possono risalire ad epoca piu' remota ed essere rimasti inattuati in
tutto o in parte per alcuni anni (per ragioni di bilancio o per
difetto di possibilita' di esecuzione o per altre ragioni in questa
sede irrilevanti).
Con il suddetto allargamento (che concerne un numero di unita'
tutt'altro che esiguo) viene travisato il sistema di
razionalizzazione organizzativa dell'amministrazione pubblica,
indissolubilmente connesso ad esigenze finanziarie di contenimento
della spesa con verifica delle strutture (ridefinizione degli uffici
regionali e delle piante organiche, verifica dei carichi di lavoro) e
alle limitazioni temporali e numeriche in materia di assunzioni.
Infatti, la riapertura e la reiterazione di un sistema di concorsi
riservati, con l'allargamento soggettivo e temporale dell'inizio del
servizio da parte dei destinatari dell'assunzione in ruolo, vengono a
porsi in netta dissonanza con i principi fondamentali posti dalla
legislazione dello Stato in materia di pubblico impiego, quali
desumibili dal richiamato articolo 4-bis del d.-l. n. 148 del 1993 in
relazione alle disposizioni del d.lgs. n. 29 del 1993 e della legge
n. 724 del 1994 contenenti blocchi e limitazioni di assunzioni.
Con cio' non si esclude che le Regioni, nella loro autonomia,
possano scegliere, purche' in modo razionale e con criteri di
ragionevolezza, se sistemare o meno (con l'assunzione in ruolo)
particolari categorie assunte a tempo determinato per esigenze
contingenti e non stabili, e nello stesso tempo divergere da talune
indicazioni di dettaglio o dai sistemi organizzatori e procedimentali
delle assunzioni, sempre che cio' avvenga sulla base di selezioni con
le garanzie concorsuali (sotto questo ultimo profilo le censure
dedotte con il ricorso sono in fatto prive di fondamento).
Invece, deve negarsi la legittimita' di un travolgimento del
principio che esclude sia la reiterabilita' della procedura di
sistemazione, sia la assunzione in ruolo stabile per chi, alla data
dell'entrata in vigore delle corrispondenti e richiamate norme
statali eccezionali di sanatoria e conversione, non era legato da un
rapporto di impiego temporaneo e, soprattutto, non era stato ancora
utilizzato (inizio del servizio).
Queste norme di sistemazione-assunzione, collegate in modo
indissolubile alla operazione di verifica dei carichi di lavoro e
della quantita' di attivita' svolta nonche' della copertura del
servizio in rapporto alla domanda, sono dirette - come norme di
principio in relazione alla loro natura oggettiva - a chiudere
definitivamente una serie di rapporti a tempo determinato in atto,
bloccando ulteriori concorsi e assunzioni (se non sulla base di
concorsi gia' autorizzati) ed implicitamente escludendo la creazione
di nuovi rapporti.
La legge impugnata ha alterato fondamentalmente l'ambito di
riferimento temporale dell'inizio del rapporto da trasformare con le
assunzioni, omettendo nello stesso tempo qualsiasi riscontro di
verifica nei sensi sopraindicati. Cio' doveva essere tanto piu'
necessario in quanto alcuni degli oggetti dei progetti finalizzati
riguardavano compiti e funzioni stabili della Regione; altri, profili
particolari in relazione a specifiche iniziative contingenti, senza
diretta correlazione con i ruoli e la previsione di funzioni
organiche regionali.
Pertanto, il ricorso deve essere accolto sotto gli anzidetti
profili, rimanendo assorbiti gli altri motivi.