ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, secondo
comma, della legge 21 marzo 1953, n. 161 (Modificazioni al testo
unico delle leggi sulla Corte dei conti), promosso con ordinanza
emessa il 1 marzo 1995 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Siciliana, nel giudizio di responsabilita' promosso
dal Procuratore regionale nei confronti di Liotta Antonio ed altri,
iscritta al n. 325 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale,
dell'anno 1995;
Visto l'atto di costituzione di Fresco Antonino ed altri, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 1996 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
uditi l'avv. Girolamo Rubino per Fresco Antonino ed altri e
l'avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Siciliana, ha sollevato, in riferimento all'art. 24, secondo comma,
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3, secondo comma, della legge 21 marzo 1953, n. 161
(Modificazioni al testo unico delle leggi sulla Corte dei conti),
"nella parte in cui non prevede che le parti possano comparire alla
pubblica udienza anche a mezzo di professionisti iscritti all'Albo
degli avvocati o procuratori".
Occorre premettere che la questione si radica nel corso di un
giudizio di responsabilita' amministrativa promosso dal Procuratore
regionale nei confronti di Liotta ed altri, e che prima dell'inizio
della discussione relativa al predetto giudizio, l'avv. G. Rubino,
non abilitato al patrocinio presso le giurisdizioni superiori, ha
depositato, in qualita' di difensore di alcune parti resistenti nel
giudizio a quo una memoria con la quale ha eccepito la illegittimita'
costituzionale dell'art. 3 della legge n. 161 del 1953, questione
ritenuta dal giudice a quo rilevante e non manifestamente infondata.
L'art. 3, secondo comma, della legge n. 161 del 1953 stabilisce
che, in tutti i giudizi di competenza della Corte dei conti, le parti
non possono comparire alla pubblica udienza se non a mezzo di un
avvocato ammesso al patrocinio in Corte di cassazione. In virtu' di
detta previsione - ad avviso del giudice a quo - "la parte puo' agire
o resistere nel processo anche con l'assistenza o la rappresentanza
di professionisti iscritti all'Albo degli avvocati o dei procuratori,
ma costoro non possono poi comparire in pubblica udienza". Detta
previsione "rileva il giudice a quo" e' venuta, tuttavia, meno con
riguardo ai giudizi pensionistici rientranti pure nella competenza
della Corte dei conti. Infatti, l'art. 6 del decreto-legge 15
novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni nella legge 14
gennaio 1994, n. 19, stabilendo che, relativamente ai giudizi
pensionistici, "i ricorsi possono essere proposti anche senza
patrocinio legale, ma i ricorrenti non possono svolgere oralmente, in
udienza, le proprie difese" e che "l'assistenza legale dei ricorrenti
puo' essere svolta da professionisti iscritti all'Albo degli avvocati
o dei procuratori" ha determinato il venir meno, con riguardo a
questi giudizi, dell'obbligo delle parti di comparire in udienza a
mezzo di avvocato ammesso al patrocinio in Corte di cassazione.
Il remittente sottolinea che il predetto obbligo persiste, per
contro, in ordine ai giudizi di responsabilita' amministrativa e che
in virtu' e per effetto di esso il predetto avv. Rubino non puo'
essere ammesso alla discussione in quanto non abilitato al patrocinio
in Corte di cassazione. Di qui, ad avviso del remittente, la
rilevanza della proposta questione attesoche' - solo nell'ipotesi che
la disposizione censurata venga dichiarata costituzionalmente
illegittima - il predetto difensore, costituitosi in rappresentanza
di alcuni convenuti, potrebbe essere ammesso a discutere la causa in
pubblica udienza. Ma la questione sarebbe, altresi', non
manifestamente infondata sotto il profilo del contrasto con l'art.
24, secondo comma, della Costituzione. Al riguardo, il remittente
dopo avere sottolineato che l'art. 24, secondo comma, della
Costituzione esige che "in ogni stato di un procedimento
giurisdizionale ... sia comunque garantita la effettivita' del
contraddittorio per tutta la durata del procedimento medesimo rileva
che la previsione contenuta nell'art. 3, secondo comma, della legge
n. 161 del 1953, nell'escludere che le parti possano comparire a
mezzo dell'avvocato o del procuratore legale ai quali hanno
legittimamente e liberamente deciso di affidare la loro difesa o
assistenza legale, incaricandoli di sottoscrivere ricorsi e memorie,
obbliga le parti stesse, che vogliano effettivamente esercitare il
loro diritto di difesa, ad affidare il compito di partecipare
all'udienza ad altro avvocato ammesso al patrocinio in Corte di
cassazione".
Ad avviso del remittente siffatto obbligo pregiudicherebbe, da un
lato, l'efficienza della difesa tecnica, attesoche' impedirebbe
l'unitarieta' e la continuita' della relativa prestazione
professionale vulnerando il diritto di difesa formale e sostanziale
della parte e, dall'altro, renderebbe molto piu' oneroso l'esercizio
concreto di tale difesa.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituite le parti
private - resistenti nel giudizio a quo e rappresentate dall'avv.
Rubino "di concerto" con gli avvocati G. Maniscalco Basile e M. G.
Vittorelli - le quali, in adesione alle argomentazioni contenute
nell'ordinanza di rimessione, chiedono che la norma censurata sia
dichiarata costituzionalmente illegittima.
In particolare si sostiene - nella memoria di costituzione - che il
non consentire che il diritto di difesa venga esercitato tramite lo
stesso difensore che ha introdotto il giudizio, configurerebbe "una
patente violazione del diritto di difesa", avuto riguardo alla
giurisprudenza di questa Corte per la quale le modalita' richieste
per l'esercizio del diritto di difesa non debbono essere tali da
render detto diritto impossibile o comunque difficoltoso.
Si sostiene, altresi', che il non consentire la comparizione
all'udienza pubblica del difensore scelto dalla parte violerebbe un
principio generale e fondamentale dell'ordinamento giuridico, in
quanto concreterebbe una "manifesta violazione" dell'art. 6 della
convenzione europea dei diritti dell'uomo (il quale garantirebbe
"l'assistenza di un difensore di propria scelta") nonche' dell'art.
14 del patto internazionale sui diritti dell'uomo e liberta'
fondamentali (reso esecutivo con legge 25 ottobre 1977, n. 881). Si
richiama, inoltre, l'art. 5, ultimo comma, del decreto legislativo 7
gennaio 1992, n. 115 (Attuazione della Direttiva n. 89/48/CEE) che,
"disciplinando la durata della formazione professionale, dispone
esplicitamente che in ogni caso non puo' richiedersi la prova di
un'esperienza professionale superiore ai quattro anni".
Si rileva - per contro - che in Italia il patrocinio dinanzi alle
giurisdizioni superiori e' consentito solo dopo avere esercitato per
almeno otto anni la professione di avvocato (art. 33 del regio
decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1178) e che, d'altro canto, ai
fini dell'iscrizione all'Albo degli avvocati e' richiesta la prova
dell'esercizio della professione di procuratore legale per almeno sei
anni. Sicche' l'accesso alle giurisdizioni superiori sarebbe
consentito ai procuratori legali dopo 14 anni in difformita' da
quanto previsto dalla normativa comunitaria.
Si osserva, altresi', che gli avvocati provenienti da altri Stati
membri della comunita' europea sono ammessi - in virtu' dell'art. 8
della legge 9 febbraio 1982, n. 31 - al patrocinio dinanzi alle
giurisdizioni superiori italiane "purche' dimostrino di avere
esercitato la professione per almeno otto anni" e quindi ben prima
dei loro colleghi italiani.
Infine si richiama l'ordinanza, pronunciata nel corso dell'udienza
19 aprile 1995 e allegata alla sentenza n. 154 del 1995, con la quale
si afferma che gli avvocati di altri Paesi della Comunita' -
abilitati al patrocinio dinanzi alle giurisdizioni superiori italiane
- debbono comunque operare di concerto con un avvocato italiano
munito delle abilitazioni richieste dalla legge.
In considerazione di cio' l'avv. Rubino dichiara, infine, di
costituirsi - pur non essendo iscritto all'Albo speciale per il
patrocinio dinanzi alla Cassazione e alle altre giurisdizioni
superiori - davanti a questa Corte "di concerto" con altri difensori
muniti dei requisiti richiesti dalla legge italiana.
3. - Nel giudizio dinanzi alla Corte e', altresi', intervenuto il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha concluso per la
inammissibilita' o per la manifesta infondatezza della proposta
questione.
In ordine alla inammissibilita', l'Avvocatura rileva che la
questione e' stata introdotta da soggetto privo di jus postulandi e
capacita' di stare in giudizio per la parte asseritamente
rappresentata, attesoche' non abilitato al patrocinio in Corte di
cassazione e, pertanto, sfornito di titolo idoneo a legittimarne la
partecipazione al giudizio pendente avanti al remittente.
In via subordinata la questione sarebbe palesemente infondata.
L'Avvocatura generale dello Stato sottolinea che la necessita' di
avvalersi di un avvocato ammesso al patrocinio in Corte di cassazione
- al fine di comparire alla pubblica udienza - troverebbe la sua
ragione nella peculiarita' della trattazione ivi svolta e nella
particolare preparazione ed esperienza all'uopo necessaria. Il tutto,
peraltro, ad avviso dell'Avvocatura, e' certamente preordinato ad
assicurare la migliore e piena tutela del diritto di difesa della
parte avanti a giurisdizioni superiori e speciali. In altri termini,
il ricorso all'avvocato abilitato al patrocinio in Corte di
cassazione, mirando proprio ad assicurare la maggiore efficienza
della difesa tecnica, sarebbe del tutto in armonia con l'art. 24
della Costituzione, e comunque concernerebbe le modalita' di
esercizio del diritto di difesa, rimesse alla discrezionalita' del
legislatore.
Considerato in diritto
1. - Preliminarmente deve essere esaminata la eccezione, sollevata
dalla Avvocatura generale dello Stato, secondo cui la questione
sarebbe inammissibile in quanto "introdotta" da un soggetto non
abilitato al patrocinio avanti le giurisdizioni superiori e privo di
jus postulandi dinanzi al giudizio pendente avanti al rimettente.
L'eccezione e' priva di fondamento in quanto la questione, se
accolta, consentirebbe allo stesso difensore di partecipare alla
discussione del giudizio a quo.
2. - Occorre sottolineare che alcune delle considerazioni svolte
dalla difesa della parte privata tendono a riproporre in questa sede
taluni profili gia' proposti dalla stessa parte e dichiarati
infondati o irrilevanti dal giudice a quo e quindi non suscettibili
di essere reintrodotti in questa sede.
3. - Deve, infine, sempre in via preliminare essere riconfermata la
statuizione contenuta nell'ordinanza della Corte, emessa in udienza
il 9 gennaio 1996, secondo cui e' inammissibile la partecipazione
dell'avvocato Rubino alla discussione in udienza avanti alla Corte
costituzionale in rappresentanza e difesa delle parti private.
Infatti l'art. 20 della legge 11 marzo 1953, n. 87 abilita alla
rappresentanza e difesa delle parti avanti alla Corte costituzionale
gli avvocati ammessi al patrocinio avanti alla Corte di cassazione,
ne' puo' contestarsi la legittimita' di una tale scelta legislativa
che si basa su una valutazione diretta precisamente ad assicurare,
mediante la previsione di un titolo abilitativo, il possesso di
requisiti attitudinali, proprio in garenzia di una efficienza della
difesa tecnica in armonia con l'art. 24 della Costituzione.
D'altro canto le considerazioni della difesa della parte privata
secondo cui il diritto di difesa sarebbe reso oltremodo oneroso e
difficile qualora fosse preclusa la partecipazione, in una fase
incidentale del giudizio, del difensore che ha iniziato il giudizio
stesso (avanti al giudice a quo), sono prive di fondamento. Infatti
trattasi di un giudizio (ancorche' incidentale) di legittimita'
costituzionale, che si svolge in un livello superiore, con regole e
norme procedurali diverse anche per quanto attiene alla
qualificazione dei difensori, che sono su un piano differente
rispetto a quello della difesa avanti ad altri giudici.
A queste norme proprie del giudizio dinanzi alla Corte
costituzionale (e alle giurisdizioni superiori) deve conformarsi sia
l'esercizio del diritto di difesa dell'avvocato che voglia esercitare
il patrocinio avanti alla Corte costituzionale, sia la libera scelta
del difensore ad opera delle parti.
4. - La questione sottoposta all'esame della Corte, nel corso di un
giudizio di responsabilita' amministrativa, riguarda l'art. 3,
secondo comma, della legge 21 marzo 1953, n. 161 (Modificazioni al
testo unico delle leggi sulla Corte dei conti), "nella parte in cui
non prevede che le parti possano comparire alla pubblica udienza
anche a mezzo di professionisti iscritti all'Albo degli avvocati o
procuratori", e consiste quindi nello stabilire se nei giudizi di
responsabilita' amministrativa lo svolgimento della difesa in
pubblica udienza dinanzi alla Corte dei conti possa essere limitata
agli avvocati abilitati al patrocinio presso le giurisdizioni
superiori; ed in particolare se detta previsione violi l'art. 24,
secondo comma, della Costituzione, in quanto pregiudica l'unitarieta'
e la continuita' della prestazione professionale, nonche'
l'efficienza della difesa tecnica, rendendo, altresi', molto piu'
oneroso l'esercizio di detta difesa.
La questione e' priva di fondamento in quanto - come ha
sottolineato la difesa dell'intervenuto Presidente del Consiglio dei
Ministri - la necessita' di avvalersi, per i giudizi (di
responsabilita' amministrativa), come quello in cui e' stata
sollevata la questione avanti alla Corte dei conti, al fine di
comparire alla pubblica udienza, di un avvocato abilitato al
patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori, trova fondamento
nella peculiarita' della trattazione ivi svolta e della particolare
preparazione ed esperienza all'uopo necessaria ed e' diretta a
realizzare la migliore e piena tutela del diritto di difesa della
parte attraverso una efficiente difesa tecnica in udienza mediante un
professionista dotato di requisiti attitudinali e di esperienza, che
la suddetta abilitazione puo' assicurare secondo una valutazione del
legislatore tutt'altro che irragionevole.
Inoltre, come ha avuto occasione di sottolineare questa Corte, le
modalita' della tutela giurisdizionale possono essere regolate dal
legislatore in modo non rigorosamente uniforme a condizione che non
siano vulnerati i principi fondamentali di garenzia ed effettivita'
della tutela medesima (sentenze n. 82 del 1996; n. 251 del 1989; n.
38 del 1988; n. 49 del 1979), mentre l'esistenza di una differente
tipologia di processi legata alla obiettiva diversita' delle
situazioni e delle peculiari caratteristiche dei singoli
procedimenti, non contrasta con l'art. 24 della Costituzione, non
essendovi la necessita' di uniformita' (sentenza n. 82 del 1996:
principio affermato in fattispecie riferita alla procura al difensore
e al raffronto tra norme del processo civile e quello amministrativo,
ma applicabile anche nell'ambito della medesima giurisdizione nel
raffronto tra le diverse tipologie e fasi procedimentali).
Giova da ultimo sottolineare che, per i giudizi pensionistici
avanti alla Corte dei conti, l'art. 6 del decreto-legge 15 novembre
1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio
1994, n. 19, ha fatto venire meno l'obbligo del patrocinio legale di
avvocato, pur precludendo ai ricorrenti, che agiscono difendendosi di
persona, di comparire in udienza per svolgere oralmente la difesa,
mentre - come sottolineato dal giudice a quo - sempre nei giudizi
pensionistici e' stata data anche facolta' alle parti di avvalersi
della assistenza legale di semplici avvocati e procuratori essendo
venuto meno l'obbligo di farsi rappresentare da avvocato ammesso al
patrocinio avanti alle giurisdizioni superiori. La anzidetta
semplificazione ed agevolazione, introdotta dal legislatore come
eccezione esclusivamente per i giudizi pensionistici, in relazione
alla particolarita' e semplicita' delle relative questioni, non puo'
avere alcun rilievo nel diverso giudizio di responsabilita' avanti
alla Corte dei conti, per il quale continua a valere la regola
generale che la discussione orale puo' essere svolta solo da un
avvocato c.d. cassazionista, cioe' abilitato alla difesa avanti alle
giurisdizioni superiori. Infatti il legislatore, con una scelta non
irragionevole, tenuto conto delle conseguenze che puo' produrre una
statuizione di responsabilita' amministrativa, non ha voluto
modificare il livello tecnico-professionale con particolare
abilitazione richiesto per partecipare alla discussione orale avanti
alle giurisdizioni superiori, cio' proprio per assicurare una
adeguata difesa della parte privata nel giudizio di responsabilita'.
Del resto nei giudizi avanti alla Corte dei conti, ed in
particolare anche nei giudizi di responsabilita', il sistema
processuale (in maniera non dissonante con il processo
amministrativo) configura la fase della discussione orale in pubblica
udienza come non assolutamente necessaria essendo rimessa alla libera
scelta della condotta delle parti di partecipare e di discutere dopo
avere presentato memorie, istanze e difese, trattandosi di
procedimento essenzialmente scritto: la causa puo' passare in
decisione anche senza la presenza dei rappresentanti delle parti e
senza lo svolgimento della discussione orale.
Nello stesso tempo permane in ogni momento, fino all'udienza
pubblica, il potere liberamente esercitabile dalle parti di
affiancare, al difensore da esse stesse scelto e nominato, che sia
semplicemente avvocato (quando cio' sia ammissibile), altro abilitato
alle giurisdizioni superiori per poter partecipare alla discussione.