ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Piemonte, notificato
il 21 aprile 1995, depositato in cancelleria il 28 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della circolare del
Ministro dei lavori pubblici del 12 gennaio 1995, n. TB/1983,
relativa alla legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di
risorse idriche) ed iscritto al n. 12 del registro conflitti 1995;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 1996 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Udito l'avv. Gustavo Romanelli per la Regione Piemonte e l'Avvocato
dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 21 aprile 1995, la Regione
Piemonte ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in ordine alla circolare del Ministro dei lavori pubblici del
12 gennaio 1995, n. TB/1983 - comunicata alla ricorrente in data 23
febbraio 1995 - la quale, in esito ad alcune richieste di chiarimenti
circa la portata e le modalita' di applicazione delle norme
introdotte dalla legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia
di risorse idriche), avrebbe affermato una interpretazione dell'art.
32 della citata legge, che ne differirebbe la operativita' completa
fino alla emanazione dei regolamenti governativi, cui il citato art.
32 demanda la individuazione delle disposizioni incompatibili con la
legge stessa e la indicazione dei termini della relativa abrogazione.
Secondo la ricorrente, tale interpretazione sarebbe erronea, in
quanto contrastante con il contenuto normativo della legge n. 36 del
1994, che, all'art. 32, differirebbe solo l'abrogazione delle
disposizioni incompatibili relative alla riorganizzazione del
servizio idrico integrato, e, in ogni caso, sarebbe in contrasto con
i termini, decorrenti dalla data di entrata in vigore della legge di
cui si tratta, dettati dalla stessa legge per il riconoscimento di
utenze preesistenti (all'art. 25, relativamente alla posizione degli
utenti di captazioni idriche nelle aree naturali protette che non
siano in possesso di titolo regolare; all'art. 34, relativamente al
riconoscimento o alla concessione di acque che abbiano assunto natura
pubblica in base all'art. 1 della citata legge).
Nel ricorso si rileva che, ove dovesse essere attribuita alla
circolare una valenza tale da condizionare anche la potesta'
regionale di conoscenza di dette concessioni, si verificherebbe, in
contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, una
compressione illegittima delle competenze regionali di cui all'art.
90 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 in materia di tutela, disciplina
ed utilizzazione delle risorse idriche. Si darebbe luogo, inoltre, ad
avviso della ricorrente, a gravi incertezze, oltre che ad una
pericolosa incentivazione del contenzioso, in quanto i privati
interessati sarebbero comunque tenuti, per evitare decadenze, ad
inoltrare le istanze di concessione, in ordine alle quali la Regione
si troverebbe nella impossibilita' di provvedere. A meno di non voler
ritenere la circolare in questione compatibile con le competenze
regionali in materia, ammettendo, quindi, che la Regione possa
conoscere delle domande presentate per ottenere la concessione delle
acque che abbiano assunto natura pubblica in base alla legge n. 36
del 1994 anche prima della emanazione del regolamento cui la
circolare impugnata condiziona in generale l'efficacia della legge
stessa.
In ogni caso, poi, sarebbe illegittima la compressione delle
competenze regionali affermate dalla legge n. 36 del 1994,
condizionate dalla circolare di cui si tratta alla previa emanazione
di decreti governativi, e, in particolare, delle competenze relative
all'adozione dei programmi per il risparmio idrico (art. 6, secondo
comma); all'aggiornamento, nei bacini geografici di competenza, del
piano regolatore generale degli acquedotti su scala di bacino ed alla
programmazione degli interventi attuativi occorrenti in conformita'
alle procedure (art. 8, quarto comma); alle norme integrative per il
controllo degli scarichi degli insediamenti civili e produttivi (art.
8, quinto comma); alla determinazione delle modalita' di cooperazione
tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale per la
gestione del servizio idrico integrato (art. 9, terzo comma);
all'adozione della convenzione-tipo e del relativo disciplinare per
regolare i rapporti tra enti locali e gestori dei servizi idrici
integrati (art. 11); al procedimento di concessione di derivazioni
idriche (artt. 23, 27 e 28).
2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che
ha preliminarmente eccepito la inammissibilita' del ricorso,
osservando che l'atto impugnato e' una circolare ministeriale
meramente interpretativa e, come tale, inidonea ad incidere
direttamente sul riparto delle competenze.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato ha sostenuto la
infondatezza del ricorso, rilevando che la legge n. 36 del 1994 ha
profondamente modificato il sistema giuridico preesistente in materia
di acque, stabilendo che tutte le acque superficiali e sotterranee,
ancorche' non estratte dal sottosuolo, sono pubbliche. Tuttavia, il
legislatore, consapevole che il regime giuridico di cui si tratta non
si sarebbe potuto modificare con una mera dichiarazione di
pubblicita' di tutte le acque, ha ravvisato la opportunita' di
prevedere, per l'adattamento del sistema, la procedura della
delegificazione, conferendo al Governo il compito di adottare
appositi regolamenti per la piena attuazione della disciplina
introdotta con la legge n. 36 del 1994.
Naturalmente, il differimento della operativita' della legge citata
non riguarderebbe quelle norme, contenute nella legge stessa, ad
esecuzione immediata, per la cui applicazione non occorrerebbe
procedere ad abrogazione di alcuna disposizione incompatibile (artt.
6, 8, 9, 11 e 23).
Ne' si verificherebbe alcuna illegittima compressione delle
competenze regionali di cui all'art. 90 del d.P.R. n. 616 del 1977,
in quanto, ai sensi dell'art. 91 dello stesso d.P.R., sono riservate
allo Stato le dichiarazioni di pubblicita' delle acque, nonche' la
determinazione e la disciplina degli usi delle acque pubbliche. Del
resto, in base all'art. 33 della legge n. 36 del 1994, il regime
giuridico da applicare alle acque costituisce principio fondamentale
cui ogni Regione e' tenuta ad attenersi nell'esercizio delle proprie
competenze.
3. - Nell'imminenza dell'udienza la difesa della Regione Piemonte
ha prodotto una memoria con la quale insiste nelle conclusioni gia'
rassegnate, in particolare soffermandosi, quanto all'ammissibilita'
del conflitto, sul carattere non meramente esplicativo della
circolare impugnata e sulla sua idoneita' ad interferire nella sfera
regionale.
Nel merito, si osserva che il differimento della efficacia del
principio, di cui all'art. 1 della legge n. 36 del 1994, di
pubblicita' di tutte le acque superficiali e sotterranee, renderebbe
non operative le disposizioni della stessa legge che attribuiscono
competenze alle Regioni e che quel principio presuppongono.
La difesa della Regione sottolinea, infine, che la competenza a
conoscere delle concessioni non coincide con le funzioni riservate
allo Stato dall'art. 91 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Piemonte
ha per oggetto la circolare del Ministro dei lavori pubblici del 12
gennaio 1995, n. TB/1983 (legge 5 gennaio 1994, n. 36 in materia di
risorse idriche - attuale vigenza delle norme - t.u. 11 dicembre 1933
n. 1775 - concessioni di derivazione di acqua pubblica), ed in
particolare riguarda il potere dello Stato di differire con
circolare, mediante una interpretazione dell'art. 32 della legge n.
36 del 1994 citata, la operativita' della normativa anche per quanto
attiene alle competenze regionali in materia di risorse idriche.
2. - La difesa dello Stato ha eccepito la inammissibilita' del
conflitto sotto il profilo che esso riguarderebbe una circolare
meramente interpretativa e, come tale, non idonea ad incidere
direttamente sul riparto delle competenze tra Stato e Regione.
3. - Il ricorso e' inammissibile per un triplice ordine di
considerazioni, solo in parte coincidenti con la tesi dello Stato: la
prima di esse concerne il profilo del preteso contrasto tra circolare
e contenuto normativo della legge n. 36 del 1994; la seconda attiene
alla natura delle funzioni regionali in materia di acque pubbliche e,
quindi, alla sfera di competenza suscettibile di tutela attraverso
conflitto di attribuzione da parte della Regione; la terza, collegata
alla precedente, e' riferibile alla natura oggettivamente non
innovativa della circolare rispetto alle competenze regionali
costituzionalmente garantite.
3.1. - Sono anzitutto inammissibili i profili del conflitto
riguardanti il contrasto tra interpretazione contenuta nella
circolare e disciplina dettata dalla legge n. 36 del 1994, in quanto
l'erroneita' dell'interpretazione o dell'applicazione data in un atto
amministrativo ad una norma di legge non puo', di per se' sola,
essere denunciata da una Regione in sede di conflitto di
attribuzioni, potendo formare motivo del conflitto solo le violazioni
(invasione, compressione e disconoscimento) della sfera di competenza
regionale costituzionalmente garantita. Perche' una circolare
interpretativa di una legge possa essere denunciata in sede di
conflitto, occorre, quindi, che l'interpretazione da essa accolta si
traduca in una illegittima interferenza nella sfera regionale (v.,
per quest'ultimo profilo, la sentenza n. 153 del 1986).
Nella specie, manca una manifestazione chiara di volonta' dello
Stato che affermi la propria competenza e neghi quella regionale
ovvero sia intesa a sottrarre alle Regioni competenze ad esse
costituzionalmente garantite, in quanto la circolare ha il dichiarato
intento di offrire un orientamento e un chiarimento in una funzione
di semplice collaborazione informativa, in una fase temporanea e
transitoria (cfr., per riferimento solo in parte analogo, la sentenza
n. 187 del 1988) e, per di piu', limitato, sul piano logico, alle
modifiche ampliative della competenza regionale delegata, collegata
al nuovo procedimento di concessione (artt. 23, terzo comma, 27 e
28).
3.2. - Sotto il secondo aspetto, deve essere sottolineato che, pur
dopo il trasferimento alle Regioni, operato con il d.P.R. 15 gennaio
1972, n. 8, in attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione,
delle funzioni amministrative statali in materia di acquedotti, la
competenza degli organi statali in ordine alla tutela, disciplina e
utilizzazione delle acque pubbliche e' rimasta immutata (art. 9 del
citato d.P.R. n. 8 del 1972); e' stata, inoltre, confermata la
riserva allo Stato, oltre che delle funzioni concernenti la
programmazione nazionale generale o di settore della destinazione
delle risorse idriche, di quelle relative alla dichiarazione di
pubblicita' delle acque, alla determinazione e disciplina degli usi
delle acque pubbliche, anche sotterranee, ivi comprese le funzioni
relative all'istruttoria e al rilascio delle concessioni di grandi
derivazioni... (art. 91 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616); e' stata,
da ultimo, ribadita la competenza statale in ordine alla
regolamentazione dei procedimenti amministrativi di concessione per
l'approvvigionamento di acqua pubblica da corpo idrico superficiale
naturale o artificiale, o da acque sotterranee riconosciute pubbliche
(art. 2, settimo comma, elenco n. 4 allegato, della legge 24 dicembre
1993, n. 537).
Le competenze regionali nella materia in esame sono quindi
meramente delegate (art. 90 del d.P.R. n. 616 del 1977) e tali (in
relazione alla entita' e rilevanza delle attribuzioni statali e al
modo e alle finalita' di conferimento delle competenze stesse, non
costituenti integrazione necessaria di quelle "proprie" della
Regione: v. sentenze n. 282 del 1992, n. 278 del 1991 e n. 1112 del
1988) da non essere suscettibili di tutela attraverso il conflitto di
attribuzione, difettando il presupposto della esistenza di una sfera
di competenze costituzionalmente garantita alle Regioni (sentenza n.
559 del 1988).
3.3. - Quanto al terzo profilo, la circolare in questione non ha
operato alcuna innovazione del sistema delle preesistenti competenze
regionali in materia. Non risulta, invero, esatto quanto affermato
dalla ricorrente in ordine alla circostanza che la circolare di cui
si tratta avrebbe compresso le competenze riconosciute alle Regioni
dalla legge n. 36 del 1994, condizionandole alla previa emanazione di
decreti governativi.
Al riguardo, va rilevato che la legge stessa prevede il
differimento dell'effetto abrogativo delle sole disposizioni
normative preesistenti incompatibili (da individuarsi ad opera di
decreti governativi, emanati ai sensi dell'art. 17, secondo comma,
della legge 23 agosto 1988, n. 400). Secondo il testo orginario
dell'art. 32, terzo comma, della legge n. 36 del 1994, l'abrogazione
sarebbe dovuta decorrere dalla data di entrata in vigore dei decreti;
mentre, in base al testo vigente del citato art. 32, terzo comma,
introdotto dall'art. 17 del decreto-legge 8 agosto 1994, n. 507,
convertito, con modificazioni, nella legge 21 ottobre 1994, n. 584,
l'effetto abrogativo di cui si tratta e' rimesso, quanto al tempo di
decorrenza, agli stessi decreti, che dovranno indicarne anche i
termini, implicitamente differenziabili per necessita' di attuazione
e di adeguamento di strutture e di procedure nei diversi ambiti
territoriali. Appare, dunque, chiara la volonta' del legislatore di
differire l'efficacia di quelle sole norme la cui applicazione deve
essere preceduta dalla individuazione e sostituzione della precedente
disciplina specificamente incompatibile. In tale contesto normativo,
la circolare impugnata non comporta la esclusione in via generale
della immediata applicabilita' delle nuove disposizioni, da ritenere,
invece, operative quando non vi siano preesistenti atti normativi
incompatibili e che debbano essere individuati dai previsti decreti
di cui all'art. 32, come, del resto, non disconosciuto dalla difesa
dello Stato; ovvero quando l'abrogazione sia stata disposta
espressamente dalle stesse nuove norme; o quando siano fissati
termini certi di operativita'.
Ne' va sottaciuto che l'attuazione della legge n. 36 del 1994,
nelle parti che non necessitavano di abrogazione della normativa
preesistente, e' gia' intervenuta ad opera di alcune Regioni, come
risulta da una serie di interventi legislativi regionali
conseguenziali e di dettaglio (v., tra le altre, la legge della
Regione Toscana 21 luglio 1995, n. 81).