ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 19 della legge
20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della liberta' e dignita'
dei lavoratori, della liberta' sindacale e dell'attivita' sindacale
nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), promossi con
ordinanze emesse:
1) il 16 gennaio 1996 dal pretore di Latina nel procedimento
civile vertente tra F.L.A.I.C.A. Uniti C.U.B. e CO.AL. S.p.a.,
iscritta al n. 243 del registro ordinanze del 1996 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale,
dell'anno 1996;
2) il 27 novembre 1995 dal pretore di Milano nel procedimento
civile vertente tra Federazione Lavoratori Metalmeccanici Uniti di
Milano e Provincia (F.L.M.U.) e FIAT Auto S.p.a., iscritta al n. 332
del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 16, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visti gli atti di costituzione della Federazione Lavoratori
Metalmeccanici Uniti di Milano e Provincia (F.L.M.U.) e della FIAT
Auto S.p.a. nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1996 il giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi gli avvocati Roberto Muggia per la Federazione Lavoratori
Metalmeccanici Uniti di Milano e Provincia (F.L.M.U.), Giacinto
Favalli, Paolo Tosi, Raffaele De Luca Tamajo e Roberto Nania per la
FIAT Auto S.p.a. e l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto di fatto
1.1. - Nel corso di un procedimento promosso ai sensi dell'art. 28
della legge 20 maggio 1970, n. 300, dalla Federazione Lavoratori
Metalmeccanici Uniti di Milano e Provincia - F.L.M.U., affiliata alla
Confederazione Unitaria di Base (C.U.B), contro la S.p.a. FIAT Auto
per denunciare come antisindacale il rifiuto di riconoscimento delle
rappresentanze sindacali aziendali costituite dalla ricorrente, il
pretore di Milano, con ordinanza del 27 novembre 1995, ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3 e 39 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 19 della legge citata n. 300
del 1970, "nella parte (primo comma) in cui limita il riconoscimento
delle rappresentanze aziendali alle sole organizzazioni sindacali
firmatarie di contratti collettivi".
In conformita' dei risultati del referendum indetto con d.P.R. 5
aprile 1995, il d.P.R. 28 luglio 1995, n. 312, ha parzialmente
abrogato il primo comma dell'art. 19, il cui testo e' ora del
seguente tenore: "Rappresentanze sindacali aziendali possono essere
costituite ad iniziativa dei lavoratori in ogni unita' produttiva,
nell'ambito delle associazioni sindacali che siano firmatarie di
contratti collettivi di lavoro applicati nell'unita' produttiva".
La rilevanza della questione e' motivata sul riflesso che
"all'eventuale pronuncia dichiarativa della Corte nel senso indicato
dalla F.L.M.U. corrispondera' la qualificazione antisindacale della
condotta denunciata".
Nel merito il giudice rimettente osserva che con le sentenze nn.
54 del 1974, 334 del 1988 e 30 del 1990 questa Corte aveva
riconosciuto l'aderenza ai richiamati principi costituzionali
dell'art. 19 nella formulazione originaria che prevedeva, con
ponderato equilibrio, due indici alternativi di rappresentativita',
l'affiliazione alle associazioni aderenti alle confederazioni
maggiormente rappresentative sul piano nazionale oppure, trattandosi
di sindacati autonomi, l'avere stipulato contratti collettivi
nazionali o provinciali applicati nell'unita' produttiva. Col nuovo
testo questo modello ritenuto conforme alla Costituzione e' venuto
meno, restando come unico requisito per il riconoscimento della
rappresentativita' lo strumento negoziale, allargato alla
contrattazione aziendale, cosi' che il riconoscimento della
rappresentanza sindacale aziendale dipenderebbe eslcusivamente dal
c.d. potere di accreditamento del datore di lavoro.
Oltre al principio dell'autonomia sindacale sancito dall'art. 39
Cost., sarebbe violato anche l'art. 3 Cost. perche' si sarebbe
introdotta la possibilita' di costituire rappresentanze a favore di
organizzazioni sindacali prive di effettiva rappresentativita', sol
che siano firmatarie di contratti collettivi, e di negarla ad
organizzazioni che, pur rappresentative sia esternamente che
nell'ambito aziendale, non abbiano sottoscritto alcun accordo.
1.2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si e'
costituita l'associazione sindacale ricorrente chiedendo in via
principale la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'art. 19 della legge n. 300 del 1970, in via subordinata una
sentenza interpretativa di rigetto nel senso che "la stipulazione di
contratti collettivi di lavoro costituisce una presunzione di
rappresentativita', che non preclude, al sindacato che sia per altra
via maggiormente rappresentativo, la prova in ordine alla ricorrenza
di tale requisito al fine di legittimamente costituire una
rappresentanza sindacale aziendale".
Sviluppando la motivazione dell'ordinanza di' rimessione, la
F.L.M.U. sostiene che la parziale abrogazione referendaria ha
sovvertito il precedente equilibrio, minando alle radici le ragioni
delle precedenti decisioni di questa Corte nel senso della
legittimita' costituzionale dell'art. 19: la norma di risulta,
infatti, finisce col rimettere il riconoscimento di
rappresentativita' del sindacato e della rappresentanza aziendale
costituita nel suo ambito al potere di accreditamento del datore di
lavoro, con violazione non solo dell'art. 39, ma anche dell'art. 3
Cost. Si aggiunge che l'art. 17 della legge n. 300, il quale reprime
i sindacati di comodo, non e' un rimedio sufficiente contro il
pericolo di arbitrarie discriminazioni a danno di sindacati muniti di
effettiva rappresentativita' desumibile da altri indici.
A sostegno della domanda subordinata di una sentenza interpretativa
di rigetto e' richiamata la sentenza n. 492 del 1995, nella quale si
legge che dal referendum e' stata "valorizzata l'effettivita'
dell'azione sindacale - desumibile dalla partecipazione alla
formazione della normativa contrattuale collettiva - quale
presunzione di maggiore rappresentativita'". Questo carattere
presuntivo non escluderebbe, a detta del ricorrente, la rilevanza di
altri indici, ove sia fornita una prova adeguata, considerata anche
la rilevanza del concetto di "maggiore rappresentativita'" a fini
istituzionali sovra-aziendali.
In prossimita' dell'udienza di discussione la F.L.M.U. ha
depositato una memoria aggiuntiva.
1.3. - Si e' costituita la societa' convenuta chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.
L'inammissibilita' e' dedotta sotto il profilo della rilevanza,
osservando anzitutto che il denunciato comportamento della FIAT Auto,
pienamente lecito secondo il vigente art. 19 dello statuto dei
lavoratori, come riconosce la stessa controparte, non potrebbe
qualificarsi retroattivamente illecito, con le conseguenze previste
dall'art. 28, per effetto di una eventuale dichiarazione di
illegittimita' della norma che finora lo autorizza.
Sotto il medesimo profilo un secondo motivo di inammissibilita' e'
ravvisato nella mancata prefigurazione, sia nel dispositivo, sia
nella motivazione dell'ordinanza, del sollecitato intervento della
Corte. Comunque la questione sarebbe in ogni caso inammissibile: se
diretta a una sentenza caducatoria, perche', sopprimendo ogni
criterio di selezione, renderebbe inapplicabile l'intero titolo III
dello statuto; se diretta a una sentenza additiva, perche' la Corte
non ha il potere di aggiungere alla legge criteri alternativi a
quello da essa esclusivamente previsto. D'altra parte, il tenore
tassativo della disposizione esclude che l'aggiunta possa essere
introdotta in via interpretativa, come chiede in linea subordinata il
sindacato ricorrente.
Nel merito, la societa' obietta che il c.d. "potere di
accreditamento", che il nuovo art. 19 attribuirebbe all'imprenditore,
e' immaginato in base a una impropria lettura della sentenza n. 30
del 1990 di questa Corte. In tale sentenza l'ipotesi
dell'"accreditamento" non si riferiva minimamente alla contrattazione
collettiva, ma soltanto ad eventuali decisioni unilaterali del datore
di lavoro di' estendere tutti o parte dei diritti e delle
agevolazioni previste dal titolo III dello statuto a rappresentanze
aziendali costituite da associazioni sindacali sprovviste dei
requisiti legali dell'art. 19. Postulare che, per definizione, il
criterio legale di selezione dei sindacati rappresentativi in ragione
della partecipazione alla stipulazione dei contratti collettivi
applicati in azienda comporti interferenze estranee alla spontanea
dinamica sindacale significa mettere in discussione le basi del
nostro sistema di relazioni industriali. Soltanto una valutazione
astratta della realta' di questo sistema, conclude la societa'
resistente, puo' affermare che la decisione dell'imprenditore di
contrattare con una piuttosto che con un'altra organizzazione
sindacale dei lavoratori sarebbe un atto arbitrario, anziche'
determinato dalla considerazione della rispettiva capacita' di
produrre consenso.
1.4. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione
sia dichiarata infondata.
Ad avviso dell'Avvocatura, poiche' i requisit richiesti dalle lett.
a) e b) dell'originario art. 19 erano configurati dal legislatore con
carattere di alternativita', il venir meno di uno di essi non puo'
comportare automaticamente la contrarieta' alla Costituzione di
quello residuo, rovesciando il giudizio espresso da questa Corte.
D'altra parte non si vede come la norma, nel suo funzionamento
fisiologico, possa consentire al datore di lavoro di favorire
un'associazione sindacale, alterando cosi' la libera e fedele
espressione della volonta' dei lavoratori nella dialettica con il
datore di lavoro.
2.1. - Analoga questione, in riferimento ai medesimi parametri
costituzionali, e' stata sollevata dal pretore di Latina, con
ordinanza del 16 gennaio 1996, nel procedimento promosso, sempre ai
sensi dell'art. 28 della legge n. 300 del 1970, dalla F.L.A.I.C.A.
Uniti (Federazione Lavoratori Agro-Industria Commercio e Affini
Uniti), aderente alla Confederazione Unitaria di Base (C.U.B.),
contro la S.p.a. CO.AL., lamentando di essere esclusa, in quanto non
firmataria del contratto collettivo applicato in azienda, dalle
misure di sostegno del sindacato previste nel titolo III della legge
n. 300 del 1970.
La rilevanza della questione e' motivata dal giudice rimettente sul
riflesso che, se il comportamento della societa', legittimo allo
stato attuale della legislazione, dovesse continuare anche dopo
l'accoglimento della questione di incostituzionalita', nel senso di
persistere nel rifiuto di riconoscimento del sindacato ricorrente ai
fini' della fruizione dei diritti di cui al titolo III dello statuto
dei lavoratori, "prenderebbe sostanza il profilo dell
'antisindacabilita' del comportamento".
Nel merito la motivazione e' analoga, in termini piu' concisi, a
quella del pretore di Milano.
2.2. - Non si sono costituite le parti private, mentre e'
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per l'infondatezza della
questione con argomentazione simile a quella svolta nell'atto di
intervento nel primo giudizio.
Considerato in diritto
1. - I pretori di Milano e di Latina hanno sollevato, in
riferimento agli artt. 3 e 39 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 19, primo comma, della legge 20
maggio 1970, n. 300, nel testo risultante dall'abrogazione parziale
disposta dal d.P.R. 28 luglio 1995, n. 312, in esito al referendum
indetto con d.P.R. 5 aprile 1995, in quanto limita il riconoscimento
delle rappresentanze aziendali alle sole organizzazioni sindacali
firmatarie di contratti collettivi applicati nell'unita' produttiva.
I giudizi promossi dalle due ordinanze, avendo il medesimo oggetto,
vanno riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - Devono essere preliminarmente esaminate due eccezioni di
inammissibilita' sollevate nel primo giudizio dalla S.p.a. FIAT Auto.
Il rifiuto di applicazione alle associazioni sindacali ricorrenti,
prive della qualita' richiesta dall'art. 19, delle norme di sostegno
del sindacato nei luoghi di lavoro contenute nel titolo III dello
statuto dei lavoratori e' stato denunciato come antisindacale sul
presupposto dell'illegittimita' costituzionale della limitazione di
tali norme ai sindacati firmatari di contratti collettivi applicati
nell'unita' produttiva. La FIAT eccepisce che, proposta come
incidente di costituzionalita' in un procedimento promosso ai sensi
dell'art. 28 della legge citata, la questione e' irrilevante perche'
il comportamento del datore di lavoro, pienamente lecito alla stregua
del vigente art. 19, non potrebbe diventare retroattivamente illecito
per effetto di una eventuale dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della norma che attualmente lo permette.
La premessa non giustifica l'argomento di inammissibilita' che si
vorrebbe trarne. Poiche' l'azione ex art. 28 non e' diretta a una
tutela di condanna, ma a una tutela inibitoria di un comportamento
continuato con effetti permanenti, la prospettazione - ritenuta non
manifestamente infondata dal giudice a quo - di illegittimita'
costituzionale della norma permissiva della condotta denunciata e'
idonea a fondare la domanda di pronuncia dell'ordine giudiziale di
cessazione del comportamento e di rimozione degli effetti,
subordinatamente alla condizione della sopravvenienza di una sentenza
costituzionale che ne determini l'illegittimita'. Ne' varrebbe
replicare che l'ipotizzata dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 19 indurrebbe presumibilmente il datore di
lavoro a desistere spontaneamente, perche' anche in questa
prospettiva l'incidente di costituzionalita' conserverebbe rilevanza
per la definizione del giudizio principale, il quale si chiuderebbe
con un provvedimento di merito motivato dalla cessazione della
materia del contendere.
In secondo luogo la societa' costituita nel primo giudizio
eccepisce l'inammissibilita' sul riflesso che, comunque intesa, la
questione mira a un risultato eccedente i poteri della Corte, alla
quale e' precluso sia di caducare l'art. 19 sopprimendo ogni criterio
selettivo e cosi rendendo inapplicabile l'intero titolo III dello
statuto, sia di aggiungere criteri alternativi a quello previsto
dalla legge. La finalita' caducatoria e' implicitamente esclusa
dalla stessa ordinanza di rimessione: la questione e' sollevata
"secondo la prospettazione del sindacato ricorrente", chiaramente
orientata, in linea principale, a una sentenza additiva di principio
che promuova il ripristino di uno stato di diritto analogo a quello
anteriore al referendum. Certamente la Corte non ha il potere di
ristabilire in termini specifici una pluralita' di criteri selettivi,
ma non le sarebbe inibita una pronuncia di illegittimita'
costituzionale che rimetta al legislatore l'individuazione di altri
indici alternativi di rappresentativita'.
3.1. - Nel merito la questione non e' fondata.
I giudici rimettenti muovono da due premesse interpretative che non
possono essere condivise: a) l'art. 19 priverebbe il sindacato
dell'"autonomia del proprio riconoscimento", assoggettandolo a un
potere di accreditamento del datore di lavoro; b) l'art. 19
conserverebbe tuttavia la funzione di referente generale per la
definizione, anche ai livelli extra-aziendali, della nozione di
maggiore rappresentativita'.
Asse portante dell'interpretazione sub a) e' la sentenza n. 30 del
1990 di questa Corte, che ha ritenuto non consona alla garanzia
costituzionale dell'autonomia sindacale l'ipotesi di "espansione,
attraverso lo strumento negoziale, del potere di accreditamento della
controparte imprenditoriale". Questo concetto, estrapolato dalla
motivazione, viene impropriamente applicato all'art. 19 per sostenere
che il riconoscimento di rappresentativita' del sindacato, nel cui
ambito e' stata costituita una rappresentanza sindacale aziendale,
sarebbe rimesso all 'accreditamento discrezionale dell'imprenditore.
In senso proprio il concetto di "potere di accreditamento" designa
il caso in cui il datore di lavoro, nullo jure cogente, concede
pattiziamente una o piu' agevolazioni previste dal titolo III della
legge n. 300 del 1970 alla rappresentanza aziendale di una
associazione sindacale priva dei requisiti legali per averne diritto.
E' appunto il caso oggetto del giudizio che ha dato luogo alla citata
sentenza (interpretativa di rigetto), la quale, in adesione alla
giurisprudenza della Corte di cassazione, ha reputato inderogabili
detti requisiti. La sentenza non mette in discussione l'idoneita'
della contrattazione collettiva quale criterio di accertamento della
rappresentativita' dei sindacati stipulanti, ma, tutt'al contrario,
esclude che, per concessione del datore di lavoro, possano accedere
ai benefici del titolo III associazioni sindacali, prive di
rappresentativita' presuntiva ai sensi della lettera a) dell'art. 19
(ora abrogata), le quali non siano qualificate, ai sensi della
lettera b), dalla partecipazione alla contrattazione collettiva
vigente in azienda.
Secondo l'art. 19, pur nella versione risultante dalla prova
referendaria, la rappresentativita' del sindacato non deriva da un
riconoscimento del datore di lavoro, espresso in forma pattizia, ma
e' una qualita' giuridica attribuita dalla legge alle associazioni
sindacali che abbiano stipulato contratti collettivi (nazionali,
locali o aziendali) applicati nell'unita' produttiva. L'esigenza di
oggettivita' del criterio legale di selezione comporta
un'interpretazione rigorosa della fattispecie dell'art. 19, tale da
far coincidere il criterio con la capacita' del sindacato di imporsi
al datore di lavoro, direttamente o attraverso la sua associazione,
come controparte contrattuale. Non e' percio' sufficiente la mera
adesione formale a un contratto negoziato da altri sindacati, ma
occorre una partecipazione attiva al processo di formazione del
contratto; nemmeno e' sufficiente la stipulazione di un contratto
qualsiasi, ma deve trattarsi di un contratto normativo che regoli in
modo organico i rapporti di lavoro, almeno per un settore o un
istituto importante della loro disciplina, anche in via integrativa,
a livello aziendale, di un contratto nazionale o provinciale gia'
applicato nella stessa unita' produttiva.
L'art. 19 "valorizza l'effettivita' dell'azione sindacale,
desumibile dalla partecipazione alla formazione della normativa
contrattuale collettiva" (sentenza n. 492 del 1995) quale indicatore
di rappresentativita' gia' apprezzato dalla sentenza n. 54 del 1974
come "non attribuibile arbitrariamente o artificialmente, ma sempre
direttamente conseguibile e realizzabile da ogni associazione
sindacale in base a propri atti concreti e oggettivamente accertabili
dal giudice". Respinto dalla volonta' popolare il principio della
rappresentativita' presunta sotteso all'abrogata lettera a), l'avere
tenuto fermo, come unico indice giuridicamente rilevante di
rappresentativita' effettiva, il criterio della lettera b), esteso
pero' all'intera gamma della contrattazione collettiva, si
giustifica, in linea storico-sociologica e quindi di razionalita'
pratica, per la corrispondenza di tale criterio allo strumento di
misurazione della forza di un sindacato, e di riflesso della sua
rappresentativita', tipicamente proprio dell'ordinamento sindacale.
3.2. - Cosi' interpretata, in conformita' della sua ratio, la norma
impugnata non contrasta con nessuno dei parametri costituzionali
richiamati. Non viola l'art. 39 Cost. perche' le norme di sostegno
dell'azione sindacale nelle unita' produttive, in quanto sopravanzano
la garanzia costituzionale della liberta' sindacale, ben possono
essere riservate a certi sindacati identificati mediante criteri
scelti discrezionalmente nei limiti della razionalita'; non viola
l'art. 3 Cost. perche', una volta riconosciuto il potere
discrezionale del legislatore di selezionare i beneficiari di quelle
norme, le associazioni sindacali rappresentate nelle aziende vengono
differenziate in base a (ragionevoli) criteri prestabiliti dalla
legge, di guisa che la possibilita' di dimostrare la propria
rappresentativita' per altre vie diventa irrilevante ai fini del
principio di eguaglianza.
Del resto, si tratta di una possibilita' astratta, non concretabile
se non con un intervento legislativo. Escluso, perche' condannato dal
responso referendario, l'indicatore presuntivo collegato
all'affiliazione a una confederazione maggiormente rappresentativa
sul piano nazionale, in alternativa a quello adottato dall'art. 19
sono proponibili o l'indicatore previsto dall'art. 39, quarto comma,
Cost., collegato al numero degli iscritti al sindacato, oppure
l'indicatore collegato al numero di voti ottenuti in elezioni a
suffragio universale indette nelle unita' produttive: il primo non e'
certo agibile mediante semplice autocertificazione del sindacato
interessato (la difficolta' di organizzare una sorta di anagrafe
sindacale e' una delle ragioni che hanno ostacolato l'attuazione
della seconda parte dell'art. 39 Cost.); il secondo presuppone
l'introduzione di una normativa che preveda elezioni aperte a tutti i
sindacati (senza i limiti previsti dall'accordo interconfederale 20
dicembre 1993 sulla costituzione delle rappresentanze sindacali
unitarie), e inoltre fissi una soglia di voti il cui superamento
conferisce al sindacato la qualita' rappresentativa.
4. - L'interpretazione sopra riferita sub b), essa pure mirante a
screditare la razionalita' della legge, e' palesemente inattendibile.
Caduta la lettera a) dell'art. 19, il concetto di "maggiore
rappresentativita'" ha perduto la rilevanza di fonte di
rappresentativita' presunta ai fini' endoaziendali. Ne' e' possibile
trasferire alla norma residua (ex lettera b), tanto meno dopo
l'allargamento alla contrattazione aziendale, la funzione di modello
di' riferimento per la determinazione del concetto a fini
extra-aziendali: le associazioni sindacali maggiormente
rappresentative sono qualificate essenzialmente, oltre che
dall'effettivita' dell'azione sindacale, dalla loro articolazione a
livello nazionale e dai caratteri di intercategorialita' e
pluricategorialita'.
Il criterio selettivo stabilito dall'art. 19 vale esclusivamente
per l'individuazione dei sindacati le cui rappresentanze nelle unita'
produttive sono destinatarie dei diritti e delle tutele previsti nel
titolo III della legge n. 300 del 1970: era questo l'obiettivo del
referendum approvato dal corpo elettorale e in esso si esauriscono
gli effetti della modificazione apportata alla legge.
Agli effetti delle norme che, ai livelli sovra-aziendali,
attribuiscono alle associazioni sindacali piu' rappresentative la
legittimazione a stipulare determinati contratti collettivi (per es.
artt. 1, comma primo, 2, comma primo, 3, comma terzo, del d.-l. 30
ottobre 1984, n. 726, convertito in legge 19 dicembre 1984, n. 863;
art. 23 della legge 28 febbraio 1987, n. 56; art. 8 del d.P.R. 23
agosto 1988, n. 395; artt. 45 e 46 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29)
oppure diritti di informazione o di consultazione (per es. art. 5
della legge 20 maggio 1975, n. 164; art. 47 della legge 29 dicembre
1990, n. 428; artt. 1, comma secondo, 4, comma secondo, della legge
23 luglio 1991, n. 223), la nozione di maggiore rappresentativita' si
definisce autonomamente dall'art. 19, in base alle singole
disposizioni che la utilizzano e alla stregua dei requisiti di fondo,
teste' rammentati, messi in evidenza dall'analisi giurisprudenziale.