ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della regione Lombardia notificato
il 7 agosto 1995, depositato in cancelleria il 14 successivo per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del d.P.C.M. 23 marzo 1995
recante "Determinazione dei compensi da corrispondere ai componenti
delle commissioni esaminatrici e al personale addetto alla
sorveglianza di tutti i tipi di concorso indetti dalle
amministrazioni pubbliche", ed iscritto al n. 29 del registro
conflitti 1995;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1996 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi l'avvocato Giuseppe Franco Ferrari per la regione Lombardia e
l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la regione
Lombardia ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato, in relazione al d.P.C.M. 23 marzo 1995 (Determinazione dei
compensi da corrispondere ai componenti delle commissioni
esaminatrici e al personale addetto alla sorveglianza di tutti i tipi
di concorso indetti dalle amministrazioni pubbliche).
La ricorrente, nel rilevare che il decreto denunciato stabilisce
una disciplina generale delle remunerazioni spettanti ai membri delle
commissioni di concorso ed agli addetti alla sorveglianza che l'art.
8 rende applicabile alle regioni e agli enti pubblici non economici
da esse dipendenti, oltre che agli enti locali e agli altri enti
pubblici non economici, sia pure con facolta' di operare aumenti o
diminuzioni dei limiti del 20%, lamenta l'invasivita' di detta
previsione "insieme con le precedenti in quanto da essa estese alle
regioni". Viene denunciata, anzitutto, violazione degli artt. 5, 117
e 118 della Costituzione, in relazione al d.P.R. n. 616 del 1977 e ai
d.P.R. nn. 1-11 del 1972, rilevando sotto tale profilo che, ad
ipotizzare che l'atto impugnato sia un regolamento, pur atipico
rispetto alle fattispecie elencate nelle lettere a) ed e) dell'art.
17 della legge n. 400 del 1988, esso non potrebbe, secondo quanto
insegna la giurisprudenza della Corte, porre norme intese a limitare
la sfera di competenza delle regioni nelle materie alle medesime
attribuite, tra le quali rientra la competenza legislativa in materia
di personale di cui all'art. 117 della Costituzione e la parallela e
coestensiva competenza amministrativa di cui all'art. 118 della
Costituzione. E questo a tacer del fatto che, comunque, il
provvedimento mancherebbe di una base normativa primaria, che non
puo' essere rinvenuta ne' nell'art. 41 del decreto legislativo n. 29
del 1993, il quale, ancorche' richiamato nella premessa dell'atto
impugnato, si riferisce ai differenti profili della disciplina dello
stato giuridico dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni; ne'
nel d.P.R. n. 487 del 1994, che ha natura soltanto regolamentare. A
ritenere, poi, il decreto impugnato un atto di indirizzo e
coordinamento, difetterebbero i necessari requisiti di sostanza e di
forma, essendo l'atto sprovvisto di idonea base legislativa e non
essendovi traccia, nelle sue premesse, di alcuna deliberazione del
Consiglio dei ministri.
Ulteriore lesione delle competenze regionali, con violazione degli
artt. 3, 5, 97 e 118 della Costituzione, in riferimento al d.P.R. n.
616 del 1977 e ai d.P.R. nn. 1-11 del 1972, viene poi lamentata,
sotto il profilo della compromissione della capacita' organizzativa
della regione in quelle materie di competenza nelle quali sono
utilizzate le risorse organizzative rappresentate dal personale.
Infatti, l'autonomia organizzativa non puo' reputarsi assicurata
dalla prevista percentuale di scostamento del 20%, ne' ad essa puo'
ridursi - quand'anche si riconoscesse l'esistenza di un fondamento
normativo primario - la differenza tra norma di principio e norma di
dettaglio.
Da ultimo, si assume che il decreto, in violazione degli artt. 5,
119 e 81 della Costituzione, con riferimento al d.P.R. n. 616 del
1977 e ai d.P.R. nn. 1-11 del 1972, precluderebbe - per il fatto
stesso di predeterminare, con modesti margini di flessibilita',
l'importo dei compensi da erogare per lo svolgimento dei concorsi -
alla regione l'esercizio delle sue autonome scelte finanziarie e di
spesa.
La ricorrente chiede, percio', che la Corte dichiari che non spetta
allo Stato, e per esso al Presidente del Consiglio dei ministri di
concerto con il Ministro del tesoro, adottare disposizioni
regolamentari e/o di indirizzo e coordinamento in violazione degli
artt. 5, 117, 118, 3, 97, 119 e 81 della Costituzione, con
riferimento al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 ed ai d.P.R. 14 gennaio
1972, nn. 1-6 e 15 gennaio 1972, nn. 7-11, e, per l'effetto, annulli
"nel suo insieme e in specie quanto all'art. 8" il decreto impugnato.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, facendo riserva di illustrare con successiva memoria i termini
della questione, ai fini della declaratoria di inammissibilita' e/o
infondatezza del ricorso.
3. - In prossimita' dell'udienza, la difesa della regione Lombardia
ha presentato una memoria per evidenziare che l'atto impugnato non si
ricollega in alcun modo alle finalita' di contenimento della spesa
pubblica valorizzate dalla giurisprudenza costituzionale, in quanto
prevede compensi standards per i quali non e' consentito alle regioni
uno scostamento superiore al 20%, non solo verso l'alto, ma anche
verso il basso, impedendo cosi' alle regioni stesse di imboccare con
maggiore decisione la strada del contenimento della spesa pubblica.
Ne' puo' dirsi che l'atto persegua un altro scopo meritevole di
considerazione, quale quello della razionalizzazione e
riorganizzazione degli apparati pubblici, essendo impedito alle
regioni di bilanciare, secondo le necessita' di ognuna, le esigenze
del contenimento della spesa con quelle dell'incentivo alla migliore
qualita' delle commissioni esaminatrici.
4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha presentato, in
prossimita' dell'udienza, una memoria nella quale - nel riconfermare
la richiesta di declaratoria di inammissibilita' o di infondatezza
del ricorso - deduce l'infondatezza della censura relativa alla
mancanza di una base normativa primaria, giacche' il provvedimento
impugnato trae la sua fonte dall'art. 18 del d.P.R. n. 487 del 1994,
a sua volta basato sull'art. 41 del decreto legislativo n. 29 del
1993.
Si osserva, altresi', che l'atto impugnato risulta meramente
esecutivo di una disposizione contenuta in altra fonte normativa, non
contestata con il ricorso in questione: l'eventuale lesione della
competenza regionale risulterebbe non tanto dalla misura concreta dei
compensi, quanto - eventualmente - dal potere statale di
determinarli, secondo quanto previsto dall'art. 18 del menzionato
d.P.R. n. 487 del 1994.
Negato, poi, che la determinazione degli importi da corrispondere
ai componenti delle commissioni di concorso incida sulla
organizzazione degli uffici regionali, materia in cui le regioni a
statuto ordinario hanno, nell'ambito della disciplina del pubblico
impiego, competenza legislativa concorrente, si osserva che il
margine di oscillazione del 20% lasciato alle regioni appare
ragionevolmente sufficiente a garantire il rispetto delle
peculiarita' dei singoli ordinamenti, "non prevedendo l'art. 8 una
applicazione diretta del decreto alle amministrazioni regionali,
bensi' riservando ad atti della regione la concreta determinazione
dei compensi".
Considerato in diritto
1. - La regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, in riferimento al decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 23 marzo 1995, recante "Determinazione dei
compensi da corrispondere ai componenti delle commissioni
esaminatrici e al personale addetto alla sorveglianza di tutti i tipi
di concorso indetti dalle amministrazioni pubbliche" che detta una
disciplina generale della materia, applicabile, in virtu' dell'art.
8, alle regioni (e agli enti pubblici non economici che da esse
dipendono), non diversamente che agli enti locali e agli enti
pubblici non economici, sia pure con una limitata facolta' di aumento
o diminuzione delle previste remunerazioni.
La ricorrente assume l'invasivita' di quest'ultima disposizione
che, "insieme con le precedenti in quanto da essa estese alle
regioni", inciderebbe sulla sua sfera di attribuzioni, in violazione:
degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento
al d.P.R. n. 616 del 1977 e ai d.P.R. nn. 1-11 del 1972, per la
lesione che l'atto apporterebbe alle sue competenze in materia di
disciplina del personale; sia a considerarlo un regolamento che
interviene in materia regionale, senza oltretutto alcuno specifico
fondamento legislativo, sia a reputarlo un atto di indirizzo e
coordinamento, sprovvisto dei necessari requisiti formali e
sostanziali;
degli artt. 3, 5, 97 e 118 della Costituzione, con riferimento al
d.P.R. n. 616 del 1977 e ai d.P.R. nn. 1-11 del 1972, per la
compromissione dell'autonomia organizzativa della regione in materie
nelle quali vengono utilizzate le risorse organizzative consistenti
nel personale, senza che sufficiente garanzia possa essere costituita
dalla prevista percentuale "di scostamento" del 20%;
degli artt. 5, 119 e 81 della Costituzione, in riferimento al
d.P.R. n. 616 del 1977 e ai d.P.R. nn. 1-11 del 1972, per il
pregiudizio che la predeterminazione, con modesti margini di
flessibilita', dell'importo dei compensi da erogare, arrecherebbe
all'autonomia finanziaria e di spesa dell'ente.
2. - L'Avvocatura dello Stato, dal canto suo, nel sostenere il
carattere meramente esecutivo dell'atto denunciato rispetto all'art.
18 del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, fonte normativa non contestata
con il ricorso in questione, eccepisce, secondo quanto espressamente
riconfermato in udienza, l'inammissibilita' dell'impugnativa.
3. - La valutazione delle censure proposte dalla ricorrente e, al
tempo stesso, dell'eccezione di inammissibilita' sollevata
dall'Avvocatura dello Stato, impone una preliminare ricognizione del
contesto normativo in cui si colloca l'atto oggetto del conflitto.
Contesto che, secondo quanto si desume anche dalle premesse del
provvedimento censurato, e' rappresentato, da un lato, dall'art. 41
del decreto legislativo n. 29 del 1993, concernente la
razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche
e la revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, e,
dall'altro, dall'art. 18 del d.P.R. n. 487 del 1994, contenente
norme regolamentari "sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni e sulle modalita' di svolgimento dei concorsi, dei
concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici
impieghi".
La prima disposizione ha previsto, come e' noto, l'emanazione di un
regolamento, da adottare, ai sensi dell'art. 17 della legge 23 agosto
1988, n. 400, nella forma del decreto del Presidente della
Repubblica, per disciplinare i requisiti di accesso agli impieghi e
le relative modalita' concorsuali con riferimento, tra l'altro, ai
contenuti dei bandi di concorso, alle modalita' di svolgimento delle
prove concorsuali, alla composizione e agli adempimenti delle
commissioni esaminatrici. Peraltro, come la stessa Corte
costituzionale ha avuto occasione di precisare, in sede di giudizio
di legittimita' costituzionale in via principale di detta
disposizione (sentenza n. 359 del 1993), l'emananda disciplina
avrebbe dovuto riguardare il solo impiego statale, stante il divieto,
anche in relazione al disposto dell'art. 17, comma 1, lettera b),
della legge n. 400 del 1988, di interventi regolamentari del Governo
in materie riservate alla competenza regionale.
La suddetta disciplina regolamentare e' stata introdotta con il
d.P.R. n. 487 del 1994, il cui art. 18 ha previsto, a sua volta,
l'emanazione di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,
da adottare di concerto con il Ministro del tesoro, per determinare,
relativamente a tutti i tipi di concorso, i compensi da corrispondere
al presidente, ai membri e al segretario delle commissioni
esaminatrici, nonche' al personale addetto alla sorveglianza.
4. - Cosi' ricostruito il quadro normativo nel quale si inserisce
il conflitto sollevato dalla regione Lombardia, va respinta, in primo
luogo, l'eccezione di inammissibilita' proposta dall'Avvocatura dello
Stato in ragione del carattere meramente esecutivo che l'atto
impugnato avrebbe rispetto al menzionato art. 18 del d.P.R. n. 487
del 1994. Non si riscontrano, infatti, in esso quelle connotazioni
di mera ripetizione del contenuto ovvero di puntuale e necessaria
esecuzione di un atto precedente che danno luogo, per consolidata
giurisprudenza, all'inammissibilita' del ricorso (sentenza n. 206 del
1975 e, da ultimo, sentenza n. 215 del 1996), dal momento che e'
proprio al provvedimento qui all'esame che occorre far risalire
l'affermazione di competenza da parte dello Stato di cui si duole la
ricorrente, anziche' all'art. 18 del precedente d.P.R. n. 487 del
1994, il quale, invero, non offre, sul piano interpretativo,
significativi elementi nel senso di ricomprendere anche le regioni. E
questo a considerare sia il tenore letterale della disposizione, sia
i limiti che la disciplina regolamentare da emanare sulla base
dell'art. 41 del decreto legislativo n. 29 del 1993 non poteva non
incontrare nei confronti delle regioni, in quanto, secondo la gia'
richiamata sentenza n. 359 del 1993, essa avrebbe dovuto attenere al
solo impiego statale.
5. - Nel merito il ricorso e' fondato, palesando l'atto caratteri
di invasivita' che, a ben vedere, trascendono anche il problema, sul
quale indugia la ricorrente, della natura giuridica del medesimo.
Sia a ritenere il provvedimento che da' luogo al conflitto un
regolamento, tesi per la quale sembra propendere, ancorche'
dubitativamente, la regione Lombardia, sia a considerarlo un atto di
indirizzo e coordinamento, come la stessa prospetta in subordine, sia
a reputarlo un atto governativo a contenuto generale, esso lede
sicuramente la sfera di competenza regionale in materia di personale.
Secondo l'orientamento gia' espresso in precedenti pronunzie della
Corte, la regola di base nei rapporti fra fonti secondarie statali e
fonti regionali e' quella della separazione delle competenze, tale da
porre le regioni al riparo dalle interferenze dell'esecutivo
centrale.
In ragione di tale separazione, la Corte ha escluso che un
regolamento (governativo o ministeriale) possa contenere norme volte
a limitare la sfera di competenza delle regioni nelle materie loro
attribuite (sentenze nn. 482 e 333 del 1995; 461 e 97 del 1992),
disattendendo le regole costituzionali relative all'ordine delle
fonti normative, nonche' i principi espressamente sanciti dall'art.
17 della legge n. 400 del 1988, che, al comma 1, lettera b),
stabilisce che i regolamenti governativi di attuazione e integrazione
non possono intervenire nelle materie riservate alla competenza
regionale, mentre, al comma 3, circoscrive la potesta' regolamentare
ministeriale alle sole materie di competenza del Ministro o di
autorita' a lui sottordinate.
Il richiamo a tali principi appare risolutivo per la definizione
del presente conflitto, senza che occorra soffermarsi sulla questione
delle fonti di normazione primaria su cui l'atto stesso puo'
ritenersi eventualmente riposare e piu' in particolare sulle
possibili connessioni che, al di la' del richiamo che esso fa in
premessa all'art. 41 del decreto legislativo n. 29 del 1993, possano
realmente stabilirsi con quest'ultima disposizione e con la materia
che ne forma oggetto.
Fermo che tali conclusioni a maggior ragione possono valere se si
considera il decreto impugnato quale atto governativo a contenuto
generale, a sottrarre il provvedimento alle censure alle quali si
presta non potrebbe giovare nemmeno il richiamo alla categoria degli
atti espressione della funzione di indirizzo e coordinamento. Detta
funzione, come la Corte ha avuto piu' volte occasione di affermare
(sentenze nn. 124, 113 e 26 del 1994; 45 del 1993), e' soggetta,
quanto a fondamento ed esercizio, a puntuali requisiti di forma e di
sostanza che nella specie non si riscontrano: di forma, perche' la
funzione stessa deve trovare svolgimento in forma collegiale e cioe'
con una delibera del Consiglio dei ministri; di sostanza, perche'
occorre idonea base legislativa per salvaguardare il principio di
legalita' sostanziale, attraverso la previa determinazione, con
legge, dei principi ai quali il Governo deve attenersi.
6. - L'accoglimento del ricorso per le ragioni sopra esposte
assorbe ogni altro motivo di doglianza.