ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 20, comma 4,
della legge 29 dicembre 1990, n. 408 (Disposizioni tributarie in
materia di rivalutazione di beni delle imprese e di smobilizzo di
riserve e fondi in sospensione di imposta, nonche' disposizioni di
razionalizzazione e semplificazione. Deleghe al Governo per la
revisione del trattamento tributario della famiglia e delle rendite
finanziarie e per la revisione delle agevolazioni tributarie promosso
con ordinanza emessa il 24 gennaio 1996 dal tribunale amministrativo
regionale dell'Umbria sul ricorso proposto da Paris Mario contro il
Ministero delle finanze ed altri, iscritta al n. 487 del registro
ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 22, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 7 maggio 1997 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio promosso da Mario Paris, direttore
nella nona qualifica funzionale dei ruoli del Ministero delle
finanze, per ottenere l'annullamento del provvedimento in data 12
settembre 1991, con il quale il predetto dicastero lo aveva escluso
dalla partecipazione allo scrutinio per merito comparativo per il
conferimento di n. 54 posti nella qualifica di primo dirigente nei
ruoli centrali e periferici del Ministero delle finanze, l'adito
Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, con ordinanza del 24
gennaio 1996 (R.O. n. 487 del 1996), ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 20, comma 4, della legge 29
dicembre 1990, n. 408, nella parte in cui limita l'accesso alla
nomina a primo dirigente, con la procedura dello scrutinio per merito
comparativo, ai funzionari delle qualifiche ad esaurimento che, alla
data di entrata in vigore della legge, abbiano svolto nell'ultimo
quadriennio, per almeno due anni e dietro formale incarico, funzioni
di reggente di uffici di livello dirigenziale.
La norma impugnata, escludendo i funzionari appartenenti alla nona
qualifica funzionale, anch'essi come il ricorrente, reggenti
nell'ultimo quadriennio, e da almeno due anni, in virtu' di formale
incarico, uffici finanziari sede di prima dirigenza, violerebbe
anzitutto l'art. 3 della Costituzione, per il trattamento
ingiustificatamente discriminatorio riservato ai predetti funzionari,
le cui posizioni sarebbero da considerare almeno equiordinate, se non
sovraordinate, rispetto ai funzionari dei ruoli ad esaurimento.
Osserva, al riguardo, il collegio rimettente che, alla stregua
dell'art. 20 del d.P.R. 8 maggio 1987, n. 266, rientra nelle
attribuzioni del personale appartenente alla nona qualifica la
sostituzione del dirigente in caso di assenza o impedimento, nonche'
la reggenza dell'ufficio in attesa della destinazione del dirigente
titolare, allo stesso modo in cui al personale delle qualifiche ad
esaurimento puo' essere affidata, ai sensi dell'art. 7, ottavo comma,
del decreto-legge 30 settembre 1982, n. 688, convertito, con
modificazioni, nella legge 27 novembre 1982, n. 873, la reggenza
temporanea di quegli uffici delle amministrazioni periferiche del
Ministero delle finanze che per legge spetta ad un funzionario con
qualifica di primo dirigente. Limitazione, questa, tra l'altro non
rinvenibile nella disciplina relativa ai funzionari di nona
qualifica.
La ingiustificata discriminazione a danno del personale dei ruoli
ordinari si porrebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione, in quanto lesiva del principio di buon andamento ed
imparzialita' dei pubblici uffici, anche sotto il profilo della
realizzazione delle condizioni per l'accesso dei piu' meritevoli alle
posizioni dirigenziali.
Ne' l'asserita finalizzazione del beneficio previsto per il
personale dei ruoli ad esaurimento alla graduale soppressione delle
relative qualifiche giustificherebbe la esclusione di quelle
ordinarie dall'accesso alla dirigenza, tenuto conto che tale
esclusione riguarda tutti i posti disponibili nella qualifica di
primo dirigente alla data del 1 gennaio 1991 e il 50% di quelli
disponibili nel quinquennio successivo.
Siffatta normativa determinerebbe, altresi', ad avviso del
tribunale amministrativo regionale rimettente, contrasto con gli
artt. 35 e 36 della Costituzione per i suoi riflessi sui profili
della elevazione professionale del dipendente e dell'equo trattamento
retributivo.
2. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che
ha concluso per la inammissibilita' o la infondatezza della
questione, sottolineando la ragionevolezza della scelta legislativa
censurata dal tribunale amministrativo regionale dell'Umbria.
In proposito, ha osservato che la possibilita' per i funzionari
delle qualifiche ad esaurimento di essere preposti, in qualita' di
reggenti, ad uffici di livello dirigenziale, venne introdotta gia'
con l'art. 17 della legge 24 aprile 1980, n. 146, al fine di ovviare
al problema della grave carenza di personale dirigenziale
nell'amministrazione finanziaria, e che nel corso degli anni il
conferimento di tali reggenze al predetto personale e' stato sempre
piu' frequente, rivelandosi anche un correttivo alla situazione di
disagio in cui versava larga parte dei dipendenti di cui si tratta,
ormai quasi tutti preposti ad uffici di livello dirigenziale con
conseguente, elevata qualificazione professionale.
Del resto, si osserva nell'atto di intervento, il personale in
questione riveste uno status diverso da quello dei dipendenti
appartenenti alla ex carriera direttiva ed inquadrati nelle
qualifiche funzionali, come risulta anche dal trattamento economico
ad esso riservato, correlato a quello del personale che riveste
qualifiche dirigenziali. Inoltre, la procedura di conferimento della
qualifica di primo dirigente introdotta dalla norma censurata ha
avuto, in realta', un'unica applicazione, in quanto la legge 29
ottobre 1991, n. 358 di riforma dell'amministrazione finanziaria, e
il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, in materia di
riorganizzazione del pubblico impiego, hanno disciplinato ex novo i
sistemi di accesso alla dirigenza.
Considerato in diritto
1. - La questione sottoposta all'esame della Corte riguarda l'art.
20, comma 4, della legge 29 dicembre 1990, n. 408 (Disposizioni
tributarie in materia di rivalutazione di beni delle imprese e di
smobilizzo di riserve e fondi in sospensione di imposta, nonche'
disposizioni di razionalizzazione e semplificazione. Deleghe al
Governo per la revisione del trattamento tributario della famiglia e
delle rendite finanziarie e per la revisione delle agevolazioni
tributarie), nella parte in cui limita in via transitoria l'accesso
alla nomina a primo dirigente nei ruoli centrali e periferici del
Ministero delle finanze, con la procedura dello scrutinio per merito
comparativo (di cui all'art. 1, primo comma, della legge 10 luglio
1984, n. 301, recante "Norme di accesso alla dirigenza statale"), ai
funzionari delle qualifiche ad esaurimento che, alla data di entrata
in vigore della legge, abbiano svolto nell'ultimo quadriennio, per
almeno due anni e dietro formale incarico, funzioni di reggente di
ufficio di livello dirigenziale.
Tale norma, escludendo i funzionari appartenenti alla nona
qualifica funzionale, reggenti anch'essi nell'ultimo quadriennio e da
almeno due anni, in virtu' di formale incarico, uffici finanziari
sede di prima dirigenza, si porrebbe in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, per il trattamento ingiustificatamente discriminatorio
in danno del personale della nona qualifica funzionale; con l'art. 97
della Costituzione, per la violazione del principio di buon andamento
e imparzialita' della pubblica amministrazione, anche sotto il
profilo della realizzazione delle condizioni per l'accesso dei piu'
meritevoli alle posizioni dirigenziali; con gli artt. 35 e 36 della
Costituzione, per i riflessi sui principi della elevazione
professionale del dipendente e dell'equo trattamento retributivo.
2. - La questione e' infondata.
2.1. - Al riguardo occorre sottolineare due profili: il primo e'
quello relativo al carattere di norma transitoria, rivestito fin
dall'origine dalla disposizione denunciata, inizialmente applicabile
ai posti nella qualifica di primo dirigente disponibili
successivamente all'entrata in vigore della legge (secondo la
giurisprudenza del Consiglio di Stato), e al 50% di quelli che si
rendessero disponibili fino al 31 dicembre 1995; ma in effetti, a
distanza di meno di un anno, circoscritta ulteriormente nella sua
applicazione temporanea, ridotta concretamente ad una sola volta
(nello scrutinio annuale per cui e' causa) per effetto della nuova
disciplina introdotta dalla legge 29 ottobre 1991, n. 358 di riforma
della amministrazione finanziaria e dal decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, che hanno regolato ex novo i sistemi di accesso
alla dirigenza.
La disposizione transitoria contenuta nell'art. 20, comma 4, della
legge 24 dicembre 1990, n. 408, poi ridimensionata e limitata negli
effetti temporali in conseguenza della surrichiamata legislazione
sopravvenuta nella materia (con la conseguente eliminazione di
discrasie e applicazioni perduranti), deve essere valutata in sede di
scrutinio di costituzionalita' sia in base al suo inserimento
unitario nella preesistente legislazione di trapasso dei sistemi
ordinamentali del personale del Ministero delle finanze, sia nel
combinato disposto con la anzidetta successiva legislazione, che ha
limitato e ridotto giuridicamente le applicazioni.
2.2. - Il secondo profilo riguarda la posizione soggettiva dei
riservatari dello scrutinio per merito comparativo, cioe' i
funzionari delle qualifiche ad esaurimento. Costoro hanno mantenuto
una peculiarita' e temporaneita' di posizioni giuridiche e di
qualifica nonche' di trattamento economico, che si ricollegano allo
status e alle qualifiche ad esaurimento rivestite e alle aspettative
di carriera maturate nel precedente ordinamento. I funzionari delle
qualifiche ad esaurimento hanno conseguito un trattamento economico,
rapportato in ragione di una percentuale rispetto allo stipendio
delle qualifiche dirigenziali (art. 61 del d.P.R. 30 giugno 1972, n.
748) e hanno continuato ad essere abilitati a reggere uffici di
livello dirigenziale (primo dirigente e successive trasformazioni)
con la pienezza di poteri (art. 17, secondo comma, della legge 24
aprile 1980, n. 146; art. 7, ultimo comma, del d.l. 30 settembre
1982, n. 688, convertito, con modificazioni, in legge 27 novembre
1982, n. 873).
Inoltre, il carattere transitorio della norma relativa alle
qualifiche ad esaurimento, come conseguenza della posizione nel
precedente ordinamento, viene accentuato non tanto dalla generica
enunciazione dei "fini della graduale soppressione delle (stesse)
qualifiche ad esaurimento" (parte iniziale dell'art. 20, comma 4,
della legge n. 408 del 1990) ma dal blocco dei conferimenti ulteriori
delle suddette qualifiche (ultima proposizione dello stesso art. 20).
3. - Completamente diversa sia per provenienza, sia per livello
economico e per status giuridico, e' la nona qualifica funzionale,
che e' stata istituita con il d.-l. 28 gennaio 1986, n. 9, convertito
in legge 24 marzo 1986, n. 78. I funzionari che vi sono stati
inquadrati hanno avuto riconosciuta l'abilitazione a divenire
reggenti di uffici dirigenziali (ancorche' senza distinzioni in
relazione alla mutata normativa organizzativa e alla carenza
dirigenziale sopravvenuta) solo con il d.P.R. 8 maggio 1987, n. 266.
Esiste, pertanto, in relazione alle suddette diversita', il
presupposto perche' il legislatore possa compiere - come in effetti
ha fatto - la valutazione, non palesemente arbitraria ed irrazionale,
di accordare un particolare trattamento, temporalmente limitato, ai
funzionari con qualifiche ad esaurimento, che avevano, pur con la
speciale posizione derivante dalla peculiare qualifica, svolto
funzioni di responsabilita' conformemente a previsioni normative.
Ne' la scelta del legislatore di accordare, per le ragioni sopra
enunciate, un particolare trattamento temporaneo per l'accesso alla
dirigenza dei soggetti in possesso delle qualifiche ad esaurimento,
puo' comportare una violazione del principio di buon andamento ed
imparzialita' della pubblica amministrazione (art. 97 della
Costituzione), venendosi a riconoscere un profilo attitudinale
maggiore derivante dalla esperienza precedente e dalla qualifica
rivestita. Allo stesso modo, non vi puo' essere violazione degli
artt. 35 e 36 della Costituzione, quando la scelta di determinare i
soggetti legittimati a partecipare a particolari e temporanee
procedure selettive per l'accesso a funzioni superiori tiene conto
delle differenze di esperienze professionali e di livelli giuridici e
retributivi (cio' soprattutto nel settore del pubblico impiego),
riconducibili a profili attitudinali in relazione alle esigenze
organizzative del datore di lavoro (che, in quanto pubblica
amministrazione, e' vincolato da norme).