ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della regione
siciliana, approvata dall'Assemblea regionale il 24 marzo 1996,
recante "Interventi urgenti per assicurare la funzionalita' del
Policlinico di Palermo. Norme in materia di personale delle aziende
sanitarie e di centri trasfusionali", promosso con ricorso del
Commissario dello Stato per la regione siciliana notificato il 1
aprile 1996, depositato in cancelleria il 10 successivo ed iscritto
al n. 11 del registro ricorsi 1996;
Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 30 settembre 1997 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il ricorrente, e
gli avvocati Giovanni Pitruzzella e Francesco Castaldi per la regione
siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 1 aprile 1996, il Commissario dello
Stato per la regione siciliana ha impugnato la legge approvata
dall'Assemblea regionale il 24 marzo 1996, recante "Interventi
urgenti per assicurare la funzionalita' del Policlinico di Palermo.
Norme in materia di personale delle aziende sanitarie e di centri
trasfusionali".
Oggetto di censura sono, innanzitutto, gli artt. 1 e 2, con i quali
il legislatore regionale persegue, ad avviso del Commissario dello
Stato, lo scopo di procedere ad un nuovo incremento del contingente
di personale collocato nei ruoli del Servizio sanitario regionale e
destinato ad assicurare la funzionalita' delle strutture
assistenziali del Policlinico di Palermo, eludendo pero' l'obbligo
gravante sulla pubblica amministrazione di verificare preventivamente
i carichi di lavoro dei propri dipendenti e di razionalizzare le
procedure di assunzione.
Le disposizioni impugnate violerebbero l'art. 2, lettera r), della
legge n. 421 del 23 ottobre 1992 (Delega al Governo per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), l'art. 6 del decreto legislativo n. 502 del 30
dicembre 1992 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a
norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e l'art. 22,
comma 6, della legge n. 724 del 23 dicembre 1994 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), e si porrebbero in
contrasto anche con l'art. 81, quarto comma, della Costituzione,
perche' non sarebbe prevista una idonea ed effettiva copertura
finanziaria degli oneri derivanti dalla attuazione della legge
regionale.
Il Commissario dello Stato dubita ancora della legittimita'
costituzionale dell'art. 3 della legge regionale, il quale
costituirebbe la riproposizione, sia pure in termini lessicali
differenti, della disposizione contenuta nell'art. 8 del disegno di
legge approvato dall'Assemblea regionale il 1 maggio 1991 e
dichiarata illegittima con sentenza n. 484 del 1991 di questa Corte.
Con la norma censurata, il legislatore regionale, al fine di
consentire l'immissione definitiva nei ruoli di dipendenti gia'
assunti in qualita' di supplenti nelle Unita' sanitarie locali,
dispone l'ammissione di questi ultimi ad un concorso riservato,
facendo riferimento alle norme derogatorie relative alle assunzioni
negli enti locali contenute nell'art. 1, comma 15, della legge n. 549
del 28 dicembre 1995 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica). In tal modo, ad avviso del Commissario, la disposizione
si porrebbe in contrasto con la normativa nazionale in materia di
collocamento e di ammissione nei ruoli delle pubbliche
amministrazioni e, in particolare, con gli artt. 16 della legge n. 56
del 28 febbraio 1987 (Norme sull'organizzazione del mercato del
lavoro), 9 e 12 del decreto del Presidente della Repubblica n. 761
del 20 dicembre 1979 (Stato giuridico del personale delle unita'
sanitarie locali), nonche' con gli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione. La stessa disposizione, inoltre, estendendo l'ambito di
applicazione di una legge statale, esorbiterebbe dalle competenze
regionali statutariamente previste e, riproducendo una precedente
disposizione gia' dichiarata costituzionalmente illegittima,
violerebbe anche l'art. 136 della Costituzione.
Il Commissario dello Stato censura, infine, l'art. 4 della legge
regionale, il quale attribuirebbe ultrattivita' ad una disposizione
statale transitoria, l'art. 19 della legge n. 107 del 4 maggio 1990
(Disciplina per le attivita' trasfusionali relative al sangue umano
ed ai suoi componenti e per la produzione di plasmaderivati),
relativa all'assunzione di personale in servizio presso centri
trasfusionali gestiti dall'AVIS. La norma impugnata pretenderebbe poi
di estendere quanto stabilito dalla disciplina statale ad unita' di
personale in servizio in epoca successiva a quella prevista nella
stessa legge statale, ed autorizzerebbe un concorso riservato, in
palese contrasto con l'art. 47, quarto comma, della legge n. 833 del
23 dicembre 1978 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), il
quale pone il principio del concorso pubblico, che potrebbe essere
derogato da norme di legge statale, ma non da leggi adottate dalle
Regioni nell'esercizio della competenza attuativa ad esse spettanti
in materia di impiego sanitario.
Il Commissario, al termine del ricorso, precisa come tutte le
censure avanzate nei confronti della legge regionale debbano
intendersi svolte in riferimento all'art. 17, lettere b) e c), dello
statuto speciale della regione siciliana, che attribuisce a
quest'ultima competenza legislativa concorrente in materia di igiene,
sanita' pubblica ed assistenza sanitaria.
2. - Si e' costituita in giudizio la regione siciliana, eccependo
la inammissibilita' della questione concernente l'incremento delle
dotazioni organiche del Policlinico di Palermo, per non essere stato
indicato il parametro costituzionale che si assume violato, e
contestando comunque la fondatezza di tutte le questioni sollevate
dal Commissario dello Stato.
Quanto alla prima, la regione rileva che, pur ammettendo che la
regola della rideterminazione della pianta organica e della
preventiva verifica dei carichi di lavoro quale presupposto di nuove
assunzioni possa considerarsi norma fondamentale di riforma
economico-sociale (il che peraltro dovrebbe escludersi sulla base del
rilievo che tale regola sarebbe stata derogata dalla legislazione
statale successiva e non sarebbe comunque positivamente prevista
dalla normativa specifica del settore del pubblico impiego
sanitario), dovrebbe comunque considerarsi legittima la disposizione
se si verifichi che effettivamente l'incremento della pianta organica
corrisponda ad obiettive esigenze di efficiente funzionamento
dell'assistenza sanitaria. Una diversa soluzione rischierebbe di
contrastare con il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione, ed anche con
il diritto alla salute dei cittadini. Ne', ad avviso della regione,
potrebbe essere sottovalutata la circostanza che, ai sensi dell'art.
6 del decreto legislativo n. 502 del 1992, i rapporti tra Universita'
e Servizio sanitario nazionale si svolgono secondo moduli
organizzativi elastici, attraverso i quali sarebbe possibile
introdurre un principio di discrezionalita' contrattuale finalizzato
ad una migliore rispondenza alle esigenze delle realta' locali.
Quanto alla censura concernente l'asserita violazione dell'art. 81
della Costituzione, la regione ne contesta la fondatezza, rilevando
che la relazione al disegno di legge, cosi' come l'art. 1, comma 3,
della legge regionale, indicano l'onere finanziario in lire 3.500
milioni e prevedono che la copertura sia assicurata dal Fondo
sanitario regionale; l'art. 2 della legge si limiterebbe poi a
regolare le relazioni finanziarie tra universita' e regione.
La regione contesta altresi' l'impugnazione dell'art. 3 della legge
regionale: si tratterebbe di una disposizione finalizzata a porre
rimedio ad una situazione di ingiustizia nella quale si sarebbe
venuto a trovare, a seguito dell'entrata in vigore della legge 28
febbraio 1987, n. 56, il personale che, inserito nelle graduatorie
dei supplenti, non aveva potuto partecipare a concorsi pubblici. In
relazione alla censura fondata sull'argomento che la disposizione
impugnata sarebbe riproduttiva di una precedente norma gia'
dichiarata costituzionalmente illegittima, la regione rileva che le
disposizioni considerate avrebbero portata normativa differente.
Circa la violazione dei principii fondamentali in materia di
collocamento e immissione nei ruoli della pubblica amministrazione,
la regione osserva che la normativa statale sull'avviamento al lavoro
per il tramite degli uffici di collocamento non costituirebbe
principio fondamentale della materia; peraltro, pur a voler aderire
alla prospettazione del Commissario, in ogni caso la disposizione
impugnata non sarebbe illegittima, dal momento che anche la
legislazione statale conoscerebbe deroghe a quel principio, se
ragionevolmente fondate, e che la disposizione impugnata andrebbe a
disciplinare una fattispecie che si e' realizzata nella sua parte
prevalente quando ancora non era stato introdotto il principio in
questione.
Quanto alla impugnazione dell'art. 4 della legge regionale,
relativo ai centri trasfusionali del Policlinico di Palermo, di
Sciacca e di Trapani, la regione replica che la disposizione
impugnata avrebbe inteso adattare la disciplina statale, che prevede
il trasferimento alle Unita' sanitarie del personale dipendente e
convenzionato in servizio presso i centri trasfusionali gestiti da
associazioni di volontariato o da privati, alla peculiarita' delle
strutture sanitarie siciliane.
3. - Il Commissario dello Stato per la regione siciliana ha
depositato una memoria ed ulteriore documentazione, insistendo nella
richiesta avanzata con il ricorso.
Il Commissario dello Stato fa presente in particolare che, con
decreto del rettore dell'Universita' del 17 ottobre 1996, il
Policlinico di Palermo e' stato costituito in azienda ospedaliera.
Non apparirebbe compatibile con la disposta autonomia
economico-finanziaria delle aziende ospedaliere porre a carico del
Policlinico l'onere finanziario dell'ampliamento del personale
previsto dall'art. 1 della legge impugnata, senza che il Policlinico
stesso si sia dotato di una propria pianta organica redatta sulla
base di una verifica dei carichi di lavoro dei dipendenti in
servizio.
4. - La regione siciliana ha depositato documentazione ritenuta
utile all'approfondimento delle tematiche in questione.
Considerato in diritto
1. - Oggetto del presente giudizio e' il ricorso proposto dal
Commissario dello Stato per la regione siciliana nei confronti della
legge approvata dall'Assemblea regionale il 24 marzo 1996, recante
"Interventi urgenti per assicurare la funzionalita' del Policlinico
di Palermo. Norme in materia di personale delle aziende sanitarie e
di centri trasfusionali".
Il Commissario dello Stato censura in primo luogo l'art.1, commi 1
e 2, della legge regionale, il quale prevede, al fine di far fronte
alle esigenze del Policlinico di Palermo, l'assunzione di ottantotto
unita' di personale ausiliario socio-sanitario e di ventuno unita' di
personale con qualifica di autista di ambulanze, e il loro
inserimento nei ruoli del Servizio sanitario regionale. Tale articolo
violerebbe l'art. 6 del decreto legislativo n. 502 del 1992, nonche'
gli artt. 22, comma 6, della legge n. 724 del 1994, e 2, lettera r),
della legge n. 421 del 1992, in quanto, consentendo le indicate
assunzioni in assenza di una previa verifica dei carichi di lavoro e
di una conseguente rideterminazione della pianta organica,
contrasterebbe con i principi posti dalle citate disposizioni
statali, che si configurerebbero come norme fondamentali di riforma
economico-sociale.
L'art. 1, comma 3, della legge regionale e' poi impugnato dal
Commissario dello Stato insieme all'art. 2, il quale ultimo, allo
scopo di regolare i rapporti finanziari relativi alla utilizzazione
del personale di cui all'art. 1, autorizza l'assessore regionale alla
sanita' a trattenere gli importi degli oneri connessi con le
retribuzioni dalle somme dovute dalla regione al Policlinico per le
prestazioni assistenziali rese da quest'ultimo nell'ambito del
rapporto convenzionale. In tal modo sarebbe violato l'art. 81, quarto
comma, della Costituzione, dal momento che non risulterebbe indicato
l'onere derivante dall'applicazione della legge, ne' assicurati
idonei mezzi di copertura finanziaria.
Il Commissario dello Stato impugna ancora l'art. 3 della citata
legge regionale, il quale rende applicabili le disposizioni di cui
all'art. 1, comma 15, della legge n. 549 del 1995, in materia di
assunzioni negli enti locali, anche al personale delle aziende unita'
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere gia' in servizio in
qualita' di supplente, in base alla legge regionale n. 121 del 13
dicembre 1983 (Provvedimenti urgenti in materia di assistenza
sanitaria), nelle qualifiche per le quali sia richiesto un titolo di
studio non superiore a quello di scuola secondaria di primo grado.
Tale articolo contrasterebbe con l'art. 136 della Costituzione,
poiche' riprodurrebbe una disposizione gia' dichiarata
costituzionalmente illegittima con sentenza n. 484 del 1991;
violerebbe altresi' gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, e gli
artt. 16 della legge n. 56 del 1987 e 9 e 10 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 761 del 1979, dal momento che la
previsione della estensione di una normativa statale derogatoria
inciderebbe sulle disposizioni generali in materia di collocamento e
di ammissione nei ruoli della pubblica amministrazione ed
esorbiterebbe dall'ambito della competenza regionale.
L'ultima censura del Commissario dello Stato riguarda l'art. 4
della legge regionale, il quale attribuirebbe ultrattivita' ad una
disposizione statale transitoria, l'art. 19 della legge n. 107 del
1990, concernente l'assunzione presso aziende unita' sanitarie locali
o aziende ospedaliere di personale in servizio presso i centri
trasfusionali gestiti dall'AVIS, in violazione dell'art. 47, quarto
comma, della legge n. 833 del 1978, e degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione, essendo consentito dalla disposizione censurata un
concorso riservato in luogo di un concorso pubblico, pur
nell'esercizio di una competenza legislativa regionale meramente
attuativa.
Le censure del Commissario dello Stato sono tutte svolte in
riferimento all'art. 17, lettere b) e c), dello statuto speciale
della regione siciliana, che e' fondamento, e stabilisce i limiti,
della potesta' legislativa regionale in materia di igiene, sanita'
pubblica e assistenza sanitaria.
2. - Deve essere in primo luogo respinta l'eccezione di
inammissibilita' per omessa indicazione del parametro costituzionale
avanzata dalla regione in relazione alla parte del ricorso che ha ad
oggetto l'art. 1, commi 1 e 2, della legge impugnata.
In realta', nel ricorso sono enumerati in maniera chiara e
comprensibile i termini della questione e l'ordine di rilievi che si
intende muovere: l'incremento del contingente aggiuntivo di
personale da destinare alle strutture assistenziali del Policlinico
universitario e' stato disposto, ad avviso del Commissario, in
assenza di pianta organica rideterminata e senza una preventiva
verifica dei carichi di lavoro del personale attualmente impiegato.
Le fonti statali alle quali conseguono i corrispondenti vincoli sono
state puntualmente indicate, e nella parte finale del ricorso, con
richiamo generale riferibile a tutte le censure svolte, e' menzionato
l'art. 17 dello statuto speciale concernente, come si e' detto, i
limiti della potesta' legislativa regionale in materia di assistenza
sanitaria, igiene e sanita'.
3. - Nel merito, la censura relativa all'art. 1, commi 1 e 2, della
legge regionale e' fondata.
In materia di impiego sanitario la regione siciliana, diversamente
da quanto sostenuto dalla sua difesa, e' vincolata, a mente dell'art.
17 dello statuto speciale, al rispetto dei principii della
legislazione statale di riforma, fra i quali vengono nella specie in
considerazione quelli risultanti dall'art. 2, lettera r), della legge
n. 421 del 1992, che vieta di procedere a nuove assunzioni in assenza
di provvedimenti di rideterminazione delle piante organiche, e
dall'art. 22, comma 6, della legge n. 724 del 1994, che impone
l'onere della previa verifica dei carichi di lavoro; divieto ed onere
che, come gia' rilevato da questa Corte (sentenze nn. 191, 153 e 59
del 1997 e n. 205 del 1996), prima ancora che dai principii
fondamentali della legislazione statale di riforma, promanano dal
canone generale di buon andamento, e dal vincolo che ne scaturisce a
carico della legge regionale quando questa assuma il carattere di
misura organizzativa e provvedimentale, come indubbiamente avviene
nelle ipotesi di ampliamento degli organici di acquisire, attraverso
adeguata istruttoria, gli elementi di conoscenza necessari al
provvedere.
Dalla relazione della divisione sanitaria del Policlinico, le cui
valutazioni sono state fatte proprie dal rettore dell'Universita' di
Palermo con nota indirizzata all'assessore alla sanita' il 30
novembre 1995, si evince che lo stesso Policlinico universitario, per
le cui esigenze l'art. 1 della legge impugnata ha incrementato di
centonove unita' il preesistente personale appartenente ai ruoli del
Servizio sanitario regionale, "non dispone ancora di una pianta
organica determinata sulla base degli effettivi carichi di lavoro e
delle valutazioni necessarie per l'attuazione dei piani di sviluppo".
La stessa relazione argomenta un qualche fabbisogno di personale da
adibire al servizio ambulanze, calcolato considerando la dotazione
dei mezzi, del personale attualmente disponibile e delle normali
necessita' di un servizio efficiente. Resta pero' totalmente
ingiustificata, in assenza di una valutazione dei carichi di lavoro,
la reale entita' di tale fabbisogno e, ancor piu', la dichiarata
necessita' di un cosi' alto numero di nuovi ausiliari socio-sanitari
(ben ottantotto, sulle centonove unita' corrispondenti
all'incremento). Tanto basta a far ritenere meritevole di
accoglimento l'impugnazione statale, restando assorbita l'ulteriore
censura, di mancanza di copertura finanziaria del provvedimento,
avanzata dal Commissario dello Stato nei confronti del medesimo art.
1, comma 3, e dell'art. 2 della legge regionale.
4. - Infondate sono invece le censure indirizzate contro l'art. 3
della medesima legge secondo il quale, al personale sanitario assunto
in qualita' di supplente nelle aziende unita' sanitarie locali e
nelle aziende ospedaliere, gia' in servizio ai sensi dell'art. 2,
comma 3, della legge regionale 13 dicembre 1983, n. 121, si applicano
le disposizioni indicate nell'art. 1, comma 15, della legge 28
dicembre 1995, n. 549.
Ad avviso del Commissario, sarebbe violato l'art. 136 della
Costituzione poiche' la disposizione impugnata altro non sarebbe che
la riproposizione dell'analoga disposizione contenuta nell'art. 8
della legge regionale approvata il 1 maggio 1991 e dichiarata
costituzionalmente illegittima con sentenza n. 484 del 1991.
Il rilievo non puo' essere condiviso. La precedente sentenza di
questa Corte aveva ad oggetto una disposizione che consentiva la
sistemazione in ruolo, anche in soprannumero e senza concorso, di
personale che aveva prestato servizio precario nel biennio 1988-1989,
laddove, in base alla legge n. 56 del 1987 e ai relativi decreti
attuativi, l'assunzione di tale personale sarebbe potuta avvenire
solo tramite liste di collocamento.
La disposizione impugnata con il ricorso odierno non prevede
immissioni in ruolo in soprannumero, ma su posti esistenti e
istituisce un concorso, seppure riservato; essa riguarda inoltre
personale in servizio ai sensi della legge regionale n. 121 del 1983,
anteriormente, cioe', alla entrata in vigore della legge 28 febbraio
1987 n. 56 relativa al collocamento. Che si tratti di personale in
servizio prima di questa ultima legge risulta dallo stesso art. 3
impugnato, che, quasi a motivare le ragioni della misura legislativa
e a prevenire la possibile censura di violazione dell'art. 136 della
Costituzione, chiarisce che all'attuale intervento la regione si e'
indotta per la particolare situazione venutasi a creare con l'entrata
in vigore della legge 28 febbraio 1987, n. 56.
Al di la' della singolare tecnica legislativa (anziche' precisare
in maniera diretta ed esplicita il periodo utile del servizio
precario, si richiama, come termine finale, una situazione
legislativa sopravvenuta all'assunzione in servizio), e' innegabile
la diversita' di disciplina rispetto a quella tenuta presente da
questa Corte nella citata sentenza: in questo caso si tratta di
personale assunto prima della legge sul collocamento.
I precedenti rilievi rendono ragione anche dell'infondatezza
dell'ulteriore censura svolta sul punto dal Commissario dello Stato,
secondo il quale l'art. 3 si porrebbe in contrasto con la normativa
statale in materia di collocamento e di immissione nei ruoli della
pubblica amministrazione ed estenderebbe illegittimamente la
normativa posta dall'art. 1, comma 15, della legge n. 549 del 1995,
concernente la possibilita' per gli enti locali non dissestati e non
strutturalmente deficitari di bandire concorsi, per la copertura dei
corrispondenti posti vacanti, riservati al personale che abbia
prestato servizio per un periodo determinato e in particolari
settori.
Il richiamo a quest'ultima disposizione, contenuto nell'impugnato
art. 3, deve intendersi effettuato unicamente con riguardo alle
modalita' e ai presupposti dell'assunzione, e non denota l'intento
del legislatore regionale di estendere l'ambito di operativita' della
disciplina statale. La sistemazione del personale supplente in
servizio presso le strutture sanitarie e ospedaliere corrisponde
all'autonoma scelta della legge regionale di offrire a chi a suo
tempo non aveva potuto iscriversi nelle liste di collocamento, in
quanto in servizio in qualita' di supplente, l'opportunita' di una
immissione in ruolo a seguito di concorso riservato.
Quanto alle regole sull'immissione nei ruoli della pubblica
amministrazione, invocate dal Commissario, e' da ricordare che al
reclutamento attraverso liste di collocamento, che costituiva la
regola allora vigente, la regione non avrebbe potuto procedere per il
personale gia' in servizio, seppure "precario". Alla regola generale
del pubblico concorso il legislatore puo' comunque derogare, salvo il
limite del buon andamento della pubblica amministrazione (sentenza n.
205 del 1996), facendo ricorso a procedure congrue e ragionevoli in
rapporto al fine da raggiungere (sentenze n. 487 del 1991 e n. 81 del
1983). Se si considerano le evidenti anomalie che la sopravvenuta
regola del reclutamento tramite liste di collocamento ha comportato
per il personale supplente gia' in servizio, un concorso riservato
non puo' dirsi nella specie ne' incongruo, ne' irragionevole, ne' di
per se' lesivo del buon andamento, avuto anche riguardo al carattere
elementare delle mansioni in questione.
5. - Neppure l'ultima censura svolta dal Commissario nei confronti
dell'art. 4 della legge impugnata appare fondata.
La regione, seppure in ritardo, ha dato attuazione all'art. 19
della legge n. 107 del 1990, concernente il dovere delle regioni di
trasferire alle USL e ai Policlinici universitari i centri
trasfusionali gestiti per convenzione dalle associazioni di
volontariato o dalle strutture private. Il trasferimento del
personale dipendente o convenzionato, in servizio presso i
preesistenti centri trasfusionali alla data dell'entrata in vigore
della legge regionale n. 25 del 1 settembre 1993 (Interventi
straordinari per l'occupazione produttiva in Sicilia), risponde a una
specifica indicazione della stessa legge statale.
La circostanza che l'individuazione del personale da immettere nei
ruoli a domanda e' stata fatta in relazione alla presenza in servizio
nel 1993 consegue evidentemente al ritardo con il quale la regione
siciliana ha adempiuto al dovere posto dalla legge statale.