ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8, primo comma,
del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417 (Norme sullo stato giuridico del
personale docente, direttivo ed ispettivo della scuola materna,
elementare, secondaria ed artistica dello Stato); dell'art. 402,
comma 4, del d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo
unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di
istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado) e dell'art.
2, primo comma, numero 2, ed ultimo comma del d.P.R. 10 gennaio 1957,
n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli
impiegati civili dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 28
febbraio 1996 dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
sezione staccata di Catania, sezione III, sul ricorso proposto da Lo
Piano Vincenzo n. q. contro il Ministero della pubblica istruzione ed
altro, iscritta al n. 1235 del registro ordinanze 1996 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie
speciale, dell'anno 1996;
Udito nella camera di consiglio del 15 ottobre 1997 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso del giudizio promosso con ricorso da Lo Piano
Vincenzo, in qualita' di esercente la potesta' sulla figlia minore Lo
Piano Carmela, avente ad oggetto l'impugnazione del decreto di
esclusione di quest'ultima dal concorso per titoli ed esami per
l'accesso ai ruoli degli insegnanti elementari della Provincia di
Enna, emesso dal Provveditore agli Studi di Enna, il Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania,
sezione III, con ordinanza del 28 febbraio 1996, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 4, 35 e 37 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 8, primo comma, del d.P.R. 31
maggio 1974, n. 417, e 402, comma 4, del d.lgs. 16 aprile 1994, n.
297, nella parte in cui rinviano all'art. 2, primo comma, numero 2,
ed ultimo comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.
Le norme denunciate prescrivono il limite minimo di eta' di
diciotto anni per la partecipazione ai concorsi per il reclutamento
nelle scuole statali, da possedere alla data di scadenza dei termini
di presentazione della domanda di ammissione: il provvedimento di
esclusione della candidata dal concorso, in possesso del diploma di
maturita' magistrale, si fonda sulla carenza del requisito del
compimento del diciottesimo anno di eta' nel detto termine.
In pendenza del ricorso la candidata, ammessa al concorso in via
amministrativa e condizionatamente all'esito dell'impugnazione, oltre
a raggiungere la maggiore eta', ha superato le prove collocandosi -
in riserva - in posizione utile nella graduatoria finale di merito.
Ad avviso del tribunale remittente, che preliminarmente insiste
sulla sussistenza dell'interesse al ricorso avverso l'esclusione,
stante l'ammissione con riserva al concorso della candidata, l'esame
sistematico della legislazione succedutasi nel tempo in materia
(regio-decreto 5 febbraio 1928, n. 577, d.lgs. C.p.S. 21 aprile 1947,
n. 373 e, da ultimo, legge 30 maggio 1965, n. 580) sui requisiti
soggettivi per la partecipazione ai concorsi per posti di insegnante
nelle scuole elementari evidenzierebbe che, in ragione della
peculiarita' del tipo di impiego, non v'era alcuna assimilazione,
quanto alla disciplina del requisito minimo di eta' per l'ammissione
ai concorsi, con quella prevista per gli altri impiegati dello Stato.
Il rinvio, dapprima, operato dall'art. 8, primo comma, del d.P.R.
n. 417 del 1974, successivamente ribadito dall'art. 402, comma 4, del
d.lgs. n. 297 del 1994, alla disciplina degli impiegati dello Stato,
dando vita irrazionalmente ad un unico regime anche per gli
insegnanti, oltre a rilevarsi irragionevole poiche' non consentirebbe
la partecipazione ai concorsi per l'accesso all'impiego di insegnante
nelle scuole statali a coloro i quali, avendo conseguito la maturita'
magistrale, sono in possesso della specifica abilitazione
all'insegnamento, violerebbe altresi' il diritto di tutti i cittadini
al lavoro espresso dall'art. 4 della Costituzione, nonche' le
previsioni della tutela del lavoro con specifico riguardo ai minori
di eta' di cui agli artt. 35 e 37 della Costituzione.
2.- Nel giudizio dinanzi alla Corte e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei Ministri, che preliminarmente eccepisce il difetto
della rilevanza della questione come sollevata dal collegio
remittente in quanto il rinvio a requisito prescritto per l'accesso
agli impieghi civili dello Stato, operato dalle disposizioni
denunciate, deve essere ormai riferito al regolamento sui concorsi
per l'accesso (d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487). Di conseguenza l'art.
2, comma 1, numero 2, e comma 7, del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 e'
la disposizione che, in ordine al requisito del limite minimo di
eta', ha sostituito la disciplina contenuta originariamente nel testo
unico degli impiegati civili dello Stato. A questa norma l'ordinanza
non fa alcun richiamo.
Le violazioni denunciate, secondo la difesa erariale, devono essere
disattese in linea generale dalla considerazione che per
l'abilitazione all'insegnamento, inteso come titolo di idoneita'
professionale (idoneita' didattica e specifica preparazione
culturale), non e' necessaria la previsione di limiti minimi di eta'.
Il limite di eta' non e' infatti previsto nelle procedure concorsuali
per l'accesso alle cattedre e posti nelle scuole di istruzione
secondaria e nelle scuole materne per il partecipante al solo fine
del conseguimento della abilitazione.
Nel concorso magistrale (il relativo titolo di studio richiesto e'
di per se' abilitante) il legislatore si e' preoccupato, nella sua
discrezionalita', che gli insegnanti da assumere, in ragione degli
aspetti pubblicistici delle loro funzioni, abbiano maturato un'eta'
minima nell'esigenza del possesso di doti di carattere e di
equilibrio. Il richiamo al diritto al lavoro sarebbe inconferente di
fronte alle assorbenti esigenze del buon andamento amministrativo,
per cui il rinvio alla disciplina generale delle assunzioni nella
pubblica amministrazione si ispirerebbe ad esigenze di razionalita',
di semplificazione e di chiarezza. D'altro canto l'insegnante
minorenne potrebbe prestare la propria opera in una struttura
privata.
La richiesta di eta' minima alla scadenza del termine per la
domanda stabilito nel bando di concorso, contenuta nel d.P.R. n. 417
del 1974, comporta perplessita' sulla rilevanza della questione
prospettata. Inoltre sfalsare i tempi di possesso dei requisiti per
la sola eta' minima potrebbe compromettere i criteri di
semplificazione degli adempimenti ed incertezza sul termine di
riferimento.
Considerato in diritto
1.- La questione sottoposta all'esame della Corte ha per oggetto
gli artt. 8, primo comma, del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417 e 402,
comma 4, del d.lgs. 16 aprile 1994, n.297, nella parte in cui
richiamano, per quanto concerne i concorsi per il reclutamento nelle
scuole statali (nella specie scuole elementari), fra i requisiti
prescritti per l'accesso agli impieghi civili dello Stato il limite
di eta' minimo di diciotto anni, e stabiliscono che il requisito deve
essere posseduto alla data di scadenza dei termini di presentazione
della domanda di ammissione al concorso, in riferimento all'art. 2,
primo comma, numero 2, ed ultimo comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957,
n. 3.
Il giudice a quo denuncia la illegittimita' costituzionale delle
norme sotto tre profili: il primo relativo alla violazione dell'art.
3 della Costituzione, prevedendosi un unico regime per il requisito
dell'eta' minima all'ammissione ai concorsi per l'accesso al pubblico
impiego anche del personale insegnante delle scuole elementari gia'
munito di specifica abilitazione; il secondo in riferimento all'art.
4 della Costituzione, precludendosi ai minori di eta' l'esercizio
dell'attivita' di insegnamento nelle scuole statali; il terzo,
infine, con riguardo agli artt. 35 e 37 della Costituzione
pregiudicando i minori di eta' che, in possesso dell'abilitazione
all'insegnamento rilasciata dall'amministrazione pubblica, non
possono partecipare ai concorsi pubblici (insegnanti delle scuole
elementari statali) e quindi essere ammessi, a parita' di condizioni
con gli altri lavoratori, all'impiego pubblico.
2.- La questione deve essere ritenuta ammissibile, ancorche'
l'ordinanza contenga, oltre alle norme specifiche del settore, il
richiamo alla norma dell'art. 2 del d.P.R. n. 3 del 10 gennaio 1957
(t.u. delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati
civili dello Stato) e non anche all'art. 2 del d.P.R. 9 maggio 1994,
n. 487, avente peraltro contenuto sostanziale identico.
Per quanto riguarda i requisiti generali di ammissione ai concorsi
il rinvio, operato con norme speciali del settore scuola statale
aventi valore di legge (rispetto alle quali non si pone un problema
di delegificazione per effetto delle norme generali sugli impieghi
delle pubbliche amministrazioni), a quelli previsti in via generale
per le procedure concorsuali di accesso per gli impieghi civili dello
Stato, deve intendersi riferito ai medesimi requisiti stabiliti con
le norme in vigore al momento del bando di concorso.
Pertanto resta operante il rinvio (art. 8, primo comma del d.P.R.
31 maggio 1974, n. 417, emanato in base alla delega legislativa
conferita con legge 30 luglio 1973, n.477, poi trasfuso nel testo
unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di
istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado, approvato
con d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, emanato in base alla legge 10
aprile 1991, n. 121, come modificata dalla legge 26 aprile 1993, n.
126) al limite minimo di eta' per la partecipazione ai concorsi di
accesso agli impieghi civili dello Stato, attualmente confermato
dall'art. 2 del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, con disposizione
sostanzialmente corrispondente a quella contenuta nell'invocato testo
unico n. 3 del 1957.
Ai fini dell'ammissibilita' della sollevata questione di
legittimita' costituzionale e' sufficiente mettere in rilievo che non
si e' prodotta (ne' si poteva produrre) alcuna delegificazione della
norma che dispone per il personale docente della scuola statale il
rinvio alla disciplina del requisito del limite minimo di eta'
proprio dei concorsi di accesso agli impieghi statali. Natura
regolamentare hanno invece assunto le nuove norme generali
sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni introdotte
dal d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 (espressamente qualificato
regolamento, emanato ai sensi dell'art. 87, comma quinto, della
Costituzione con richiamo, tra l'altro, al decreto delegato n. 29 del
1993 e all'art. 17 - senza ulteriore specificazione - della legge 23
agosto 1988, n. 400). In ogni caso per poter ritenere il carattere
innovativo e abrogativo della norma in quanto destinato ad incidere
sui requisiti di accesso a pubbliche funzioni anche nel settore
scuola pubblica, dovevano rinvenirsi nella legge almeno le "norme
generali regolatrici della materia", in modo da far salva la riserva
relativa di legge.
Cio' e' sufficiente ai fini del decidere sulla ammissibilita' della
presente questione, che riguarda essenzialmente le norme di legge
succitate (ancora in vigore nel settore scuola) che dispongono il
rinvio o che autonomamente indicano la data di riferimento del
possesso dei requisiti. Sono, infatti, irrilevanti i profili
attinenti all'effetto abrogativo (o meno) del regolamento sulle
precedenti norme generali di fonte secondaria o primaria, rispetto
alle quali deve tenersi conto della duplice e concorrente riserva
relativa di legge, prevista per i requisiti di accesso ai pubblici
uffici dall'art. 51, primo comma, della Costituzione e, limitatamente
all'organizzazione degli uffici pubblici collegata alla previsione
concorsuale, dall'art. 97 della Costituzione.
3.- La questione di legittimita' costituzionale e' priva di
fondamento.
Rientra nella discrezionalita' del legislatore stabilire i
requisiti di eta' per l'accesso ai pubblici impieghi e nello stesso
tempo fissare la data di riferimento dell'eta' minima richiesta,
purche' i detti requisiti non siano determinati in modo arbitrario o
irragionevole.
Nella specie (concorso per l'accesso a posto di ruolo di insegnante
statale) il legislatore ha stabilito con una scelta, immune da
irragionevolezza e non arbitraria, di estendere i requisiti minimi di
eta' fissati in via generale per gli impiegati civili dello Stato
(con rinvio ricettizio mobile) alle relative norme che
tradizionalmente richiedono il diciottesimo anno di eta'.
Autonomamente, invece, lo stesso legislatore, sempre in materia di
requisiti di accesso per pubblici concorsi a posti di cattedre di
insegnamento, ha stabilito un'unica data di riferimento, cioe' quella
"di scadenza dei termini per la presentazione della domanda" con una
disposizione (art. 402, comma 4, del d.lgs. n. 297 del 1994) identica
a quelle che si sono succedute nel tempo piu' recente nell'intero
settore del pubblico impiego (art. 2, ultimo comma, del d.P.R. 10
gennaio 1957, n.3; art. 3 della legge 8 marzo 1958, n. 233; art. 1
della legge 14 marzo 1958, n. 251; art. 3 della legge 26 marzo 1958,
n. 425; art. 4 del d.P.R. 15 dicembre 1959, n. 1229; art. 6 della
legge 31 ottobre 1961, n.1169; art. 8 della legge 8 giugno 1962, n.
604; art.22 della legge 19 luglio 1962, n. 959; art. 26 della legge
12 agosto 1962, n. 1290; art. 2 della legge 27 marzo 1969, n. 130;
art. 5 della legge 9 ottobre 1970, n. 740; art. 1 del d.P.R. 10
dicembre 1976, n. 998).
Non puo' ritenersi irragionevole stabilire il requisito dell'eta'
in coincidenza con il raggiungimento della maggiore eta', oltretutto
costituente il limite di eta' piu' basso nel settore del pubblico
impiego, tenuto conto delle responsabilita' e della esigenza -
valutata discrezionalmente dal legislatore - di una compiuta
maturita' richiesta per i soggetti cui viene affidato un settore
delicato come l'insegnamento nella scuola pubblica. Non
arbitrariamente il legislatore, pertanto, ha ritenuto di non ridurre
il limite di eta' al di sotto di quello minimo contemplato nel
settore dell'impiego pubblico (per il quale esistono per talune
categorie anche limiti minimi di eta' piu' elevati).
Ugualmente non puo' assumere rilievo sul piano costituzionale il
fatto che il titolo di studio richiesto (abilitazione magistrale)
possa essere legittimamente acquisito in eta' inferiore, essendo
diverse le valutazioni, connesse al conseguimento del titolo di
studio (abilitante), rispetto a quelle inerenti ai requisiti di
ammissione ad un concorso per l'accesso all'esercizio di funzioni
pubbliche.
Ne' il requisito del limite minimo di eta' fissato a 18 anni puo'
considerarsi ostativo al diritto al lavoro, potendo questo essere
liberamente esercitato nel settore privato o in tutte le forme di
lavoro autonomo, mentre nel settore pubblico vi sono esigenze di
requisiti minimi di accesso, che la stessa Costituzione prende in
considerazione richiedendo l'intervento della legge (riserva
relativa).
Allo stesso modo la tutela dei minori prevista dall'art. 37 della
Costituzione e' destinata a proteggere nel lavoro la loro posizione,
non certo ad assicurare a questi in ogni caso liberta' di accesso al
pubblico impiego.
4.- Le anzidette considerazioni portano anche all'infondatezza del
profilo del riferimento alla data di scadenza dei termini fissati per
la domanda di concorso.
Il legislatore si e' attenuto - come sopra sottolineato - ad una
tecnica procedimentale usuale, dettata dalla concorrente esigenza di
attuare una omogeneizzazione del sistema dei requisiti di accesso e
di assicurare parita' di trattamento per i partecipanti, con
contestuale semplificazione dei meccanismi di verifica.
Del resto anche gli altri sistemi, alternativi a quello qui
discusso, di agganciare il requisito dell'eta' alla data del bando
(r.d. 5 febbraio 1928, n. 577; d.lgs. C.p.S. 21 aprile 1947, n. 373)
o al 31 dicembre dell'anno solare del bando di concorso (legge 30
maggio 1965, n. 580) ovvero alla data di assunzione, presentano gli
stessi problemi: il primo di essi restringe ulteriormente il campo
dei partecipanti, sottraendo dal termine utile il periodo di tempo
assegnato per la presentazione delle domande; il secondo sistema puo'
essere piu' o meno favorevole ai candidati a seconda della data del
bando prossima o meno al 31 dicembre; il terzo infine puo' risolversi
in una limitazione per i concorrenti qualora vi sia un limite massimo
di eta' e il superamento puo' dipendere dal ritardo della stessa
amministrazione.
In definitiva non e' irragionevole che il legislatore abbia voluto
fissare un riferimento uniforme per la data di possesso dei requisiti
di accesso a pubblico concorso, coniugando uniformita' di trattamento
e semplificazione nella verifica. Trattasi di opzione non obbligata
sul piano costituzionale, essendo il legislatore libero di scegliere
altre soluzioni (che a seconda dei casi possono restringere o
incrementare le aspettative per gli aspiranti all'impiego pubblico,
come nel caso di limiti massimi o requisiti di anzianita') anche
differenziate tra i diversi requisiti, purche' sia garantito, per un
verso, il trattamento uniforme tra i concorrenti e, per l'altro, la
natura attitudinale del requisito.