ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 54 del d.P.R.
29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle
imposte sul reddito), promosso con ordinanza emessa il 31 ottobre
1996 dal tribunale di Catania sui ricorsi proposti da Giuseppe Romano
ed altri contro il Consorzio di bonifica della Piana di Catania,
iscritta al n. 7 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale,
dell'anno 1997;
Udito nella camera di consiglio del 1 ottobre 1997 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti.
Ritenuto in fatto
1. - Giuseppe Romano ed altri, nel corso del giudizio promosso per
l'accertamento negativo del loro obbligo contributivo nei confronti
del Consorzio di bonifica della Piana di Catania, chiedevano, con
ricorso ex art. 700 cod. proc. civ., "la sospensione, in via
d'urgenza, della riscossione dei contributi consortili gia' avviata
(...) a mezzo di esecuzione esattoriale".
Il giudice istruttore dichiarava inammissibile la domanda cautelare
per difetto di giurisdizione, in quanto riteneva che il potere
cautelare fosse riservato ad un organo amministrativo "in base al
combinato disposto degli artt. 39, 53, 54 d.P.R. n. 602 del 1973 e 21
r.d. n. 215 del 1933". I ricorrenti proponevano reclamo avverso
l'ordinanza, eccependo l'irragionevolezza delle norme che escludono
il potere cautelare del giudice pur chiamato a decidere la domanda di
merito.
Il tribunale, con ordinanza del 31 ottobre 1996, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 54 del d.P.R. 29
settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte
sul reddito) in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione.
I giudici premettono che il principio affermato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 318 del 1995, benche' "abbia una
portata assai generale", non sarebbe applicabile nella specie, dato
che i contributi consortili configurano "prestazioni patrimoniali di
natura pubblicistica (...) equiparabili a imposte dirette che gravano
sui fondi dei contribuenti come oneri reali". L'inapplicabilita' di
siffatto principio, a loro avviso, fonda il dubbio di legittimita'
costituzionale della disposizione che esclude "la competenza del
giudice ordinario a emanare provvedimenti cautelari in materia di
riscossione esattoriale dei tributi".
I rimettenti assumono che e' gia' "una compiuta applicazione
dell'art. 113 della Costituzione a postulare che il potere
dell'Autorita' giudiziaria ordinaria, dotata di competenza per la
tutela di situazioni giuridiche soggettive perfette, si estenda
sempre fino a comprendere il momento cautelare della cognizione,
poiche', secondo la giurisprudenza costituzionale, la protezione
anticipata del diritto e' strumentale all'effettivita' della tutela
giurisdizionale in vista della garanzia piena di cui all'art. 24
della Costituzione. Inoltre, l'esclusione del potere cautelare del
giudice ordinario che conosce del merito di una pretesa tributaria
sarebbe irragionevole e violerebbe anche l'art. 3 della Costituzione,
dato che, anche in sede di tutela degli interessi legittimi, il
giudice dell'atto impugnato e', invece, munito della capacita' di
sospenderne gli effetti. Una diversa soluzione, osserva ancora il
Tribunale, non puo' neppure essere affermata a seguito della novella
di cui agli artt. 669-bis ss. cod. proc. civ., poiche' la legge di
riforma n. 353 del 1990, e' lex generalis incapace di derogare alla
speciale combinazione degli artt. 39, 53, 54 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 602 del 1973 e 21 del regio decreto n.
215 del 1933 che disciplina il caso concreto. I giudici a quibus
concludono, individuando nell'art. 54 del d.P.R. 29 settembre 1973,
n. 602, anziche' nel combinato disposto da ultimo indicato, la
disposizione che "affida al solo Intendente di finanza il potere di
sospendere la procedura esecutiva nei confronti del contribuente" e
che, quindi, si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione.
2. - Nel giudizio incidentale non vi e' stata costituzione di
parte, ne' intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, sollevata con
l'ordinanza in epigrafe, investe l'art. 54 del d.P.R. 29 settembre
1973, n. 602, nella parte in cui esclude "la competenza del giudice
ordinario a emanare provvedimenti cautelari in materia di riscossione
esattoriale di tributi". Secondo il giudice a quo, va individuata
proprio nell'art. 54 "la disposizione-norma della quale appare non
manifestamente infondata la incompatibilita' con i principi contenuti
negli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, poiche' affida al solo
Intendente di finanza il potere di sospendere la procedura esecutiva
nei confronti del contribuente".
Si determinerebbe cosi' una irragionevole riduzione, nell'ambito
della procedura di riscossione coattiva di contributi dei consorzi di
bonifica, delle forme di tutela dei diritti del contribuente nei
confronti della pubblica amministrazione, sottraendo cosi'
l'indispensabile complemento del potere cautelare al giudice
ordinario, che abbia giurisdizione sul rapporto controverso.
2. - In via preliminare, questa Corte deve meglio precisare, ai
fini della valutazione della rilevanza della questione, il thema
decidendum prospettato dall'ordinanza di rinvio ed in proposito si
conferma il precedente indirizzo giurisprudenziale, secondo cui
spetta proprio alla Corte di individuare le disposizioni sulle quali
effettivamente convergono i dubbi di legittimita' costituzionale
esposti nell'ordinanza di rimessione, anche al di la' del tenore
letterale delle espressioni usate (ex plurimis: sentenza n. 155 del
1990).
Cio' premesso, nell'ordinanza in esame i giudici rimettenti si
riferiscono al "combinato disposto" degli artt. 39, 53, 54 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973 e 21 del
regio decreto n. 215 del 1933, che essi dubitano che contrasti con
gli indicati parametri della Costituzione, ma appuntano la propria
formale censura soltanto su uno dei termini normativi del combinato
disposto stesso, e cioe' sull'art. 54 del d.P.R. 29 settembre 1973,
n. 602. Vero e' infatti che e' proprio questa norma a determinare la
lamentata "esclusione della competenza del giudice ordinario a
emanare provvedimenti cautelari", ma e' altrettanto vero che questa
disposizione non e' invocabile ex se, in quanto puo' essere applicata
nel giudizio a quo, esclusivamente in forza del rinvio operato
dall'art. 21, secondo comma del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215 alle
"norme che regolano l'esazione delle imposte dirette", tra le quali
specificamente il citato art. 54. Quindi proprio l'art. 21,
disciplinando, sia pure attraverso la tecnica del rinvio normativo,
la procedura di riscossione dei contributi consortili, e'
immediatamente applicabile nel giudizio a quo, in cui si controverte
sulla procedura di esazione di contributi consortili ricadente
appunto nell'ambito previsionale dell'art. 21 medesimo.
Il prospettato criterio logico e temporale di applicazione, nel
concorso delle norme suddette, induce pertanto questa Corte a
ritenere, anche sulla base delle enunciazioni dell'ordinanza di
rimessione, che la questione di legittimita' sia appunto da riferire,
nei suoi piu' esatti termini, all'art. 21, secondo comma, del r.d. 13
febbraio 1933, n. 215, nella parte in cui, rinviando alle "norme che
regolano l'esazione delle imposte dirette" e rendendo cosi'
applicabile l'art. 54 del decreto del Presidente della Repubblica n.
602 del 1973, non consente all'autorita' giurisdizionale ordinaria di
sospendere la procedura di riscossione dei contributi consortili.
Del resto, come ha gia' rilevato questa Corte, l'accoglimento della
prospettata questione di costituzionalita' sulla norma di rinvio
rende, oltre tutto, necessariamente irrilevante la quaestio relativa
alla norma rinviata, cosicche' la questione incentrata sull'art. 21
e' astrattamente idonea ad assorbire le proposte censure di
costituzionalita', senza compromettere la perdurante vigenza della
norma oggetto del rinvio nell'ambito applicativo proprio di
quest'ultima (sentenze n. 239 del 1997 e n. 318 del 1995, ordinanza
n. 359 del 1997).
3. - Nel merito la questione e' fondata.
Nella giurisprudenza di questa Corte e' ormai principio consolidato
quello secondo il quale e' discriminatoria ed arbitraria, sotto il
profilo della violazione dei mezzi di difesa giurisdizionale, la
disciplina mediante rinvio alle norme, che regolano la procedura di
riscossione delle imposte dirette, disposta nei confronti di entrate
di natura non tributaria (sentenze n. 318 del 1995, n. 239 e n. 372
del 1997).
Ai fini dell'applicabilita' di questo principio giurisprudenziale
nella fattispecie in esame assume dunque peculiare rilievo la
qualificazione dei contributi pretesi dagli enti di bonifica,
formulata dalle Sezioni unite della Corte di cassazione che,
confermando un precedente orientamento, hanno statuito che "pur
dovendosi collocare le prestazioni patrimoniali in questione
nell'area applicativa dell'art. 23 della Costituzione,
l'assimilazione dei contributi consortili ai tributi erariali non si
profila come assoluta, ma limitata piuttosto a taluni fondamentali
aspetti, tra cui quello dell'esazione" (Cass., sez. unite, sentenza
n. 5443 del 1991).
Lo stesso giudice rimettente, d'altronde, sembra conformarsi a
questo indirizzo giurisprudenziale, se e' vero che qualifica le
entrate degli enti di bonifica come prestazioni patrimoniali di
natura pubblicistica soltanto "equiparabili" alle imposte dirette
"che gravano sui fondi dei contribuenti come oneri reali".
4. - In definitiva, il quadro normativo e giurisprudenziale
esaminato conduce a valutazioni non dissimili da quelle poste a base
dell'indirizzo di questa Corte, gia' ricordato. Ed invero, i
contributi in questione non sono configurabili, per caratteri
ontologici, come prestazioni patrimoniali aventi la identica natura
giuridica dei tributi erariali e non rientrano quindi integralmente
nel sistema disciplinare delle imposte dirette, cosicche' al massimo
si puo' riscontrare -- come gia' rilevato dalle Sezioni unite della
Cassazione - una loro "assimilazione" alle entrate tributarie,
peraltro solo parziale e limitata, per quanto qui interessa, ai
profili procedimentali della riscossione coattiva. Anche in questo
caso, quindi, appare evidente l'incongruita' di una scelta
legislativa che prefigura un sistema privilegiato di esazione a
carico del debitore, senza pero' che risulti applicabile, in caso di
contestazione giudiziaria, quella graduazione ope legis
dell'esecutorieta', che, nella disciplina positiva delle entrate
tributarie, si attua in "riferimento alla probabilita' di fondamento
della pretesa tributaria rilevabile in base alle decisioni che
intervengono nei vari gradi di giudizio"; graduazione che, in quel
sistema, appunto "bilancia la mancata previsione di misure cautelari
giurisdizionali" (sentenza n. 318 del 1995).
In questa ottica, l'art. 21, secondo comma, del regio decreto n.
215 del 1933 si pone pertanto in contrasto con gli artt. 3 e 24 della
Costituzione, proprio perche' estende arbitrariamente, mediante la
tecnica del rinvio normativo, la particolare disciplina di esazione
delle imposte dirette sul reddito oltre lo stretto ambito d'origine
in assenza di un'identita' di ratio, escludendo irragionevolmente,
nelle controversie sulla riscossione esattoriale dei contributi
consortili, il potere cautelare del giudice ordinario, che pure ha
giurisdizione sul merito. La devoluzione, nei termini prospettati,
all'autorita' giurisdizionale ordinaria delle contestazioni
riguardanti il potere impositivo dei consorzi di bonifica - indotta
dalla mancata previsione, nell'art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n.
546, tra gli oggetti della giurisdizione tributaria delle
controversie concernenti la peculiare categoria dei "contributi"
consortili (Cass. sentenza n. 9534 del 1997) - da' luogo, quindi, ad
una disciplina incongrua e discriminatoria, sotto il profilo della
limitazione degli strumenti di difesa giurisdizionale del debitore
assoggettato a procedura di riscossione coattiva, imponendogli cosi'
"un sacrificio assolutamente sproporzionato rispetto alle finalita' e
alla natura dell'ente creditore" (sentenza n. 239 del 1997).
5. - La proposta questione di costituzionalita' va dunque accolta
per i motivi esposti, restando cosi' assorbiti gli altri profili di
illegittimita' prospettati.