ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 3 e 4,
della legge 30 dicembre 1988, n. 561 (Istituzione del Consiglio della
magistratura militare), promossi con ordinanze emesse il 4 ed il 2
giugno 1997 dal Consiglio della magistratura militare nel corso di
due procedimenti disciplinari, iscritte ai nn. 579 e 580 del registro
ordinanze 1997 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 38, prima serie speciale, dell'anno 1997;
Udito nella camera di consiglio del 14 gennaio 1998 il giudice
relatore Giuliano Vassalli.
Ritenuto in fatto
Il Consiglio della magistratura militare in sede disciplinare ha
sollevato, con due ordinanze di analogo tenore emesse rispettivamente
il 4 e il 2 giugno 1997, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 3 e 4, della legge 30 dicembre 1988, n. 561
(Istituzione del Consiglio della magistratura militare), "per
contrasto con gli artt. 3 e 108 della Costituzione in relazione
all'art. 4 della legge 24 marzo 1958, n. 195".
Osserva il rimettente che la normativa impugnata non si preoccupa
di assicurare l'invariabilita' numerica del collegio non prevedendo:
a) l'attribuzione della competenza ad assumere le decisioni
disciplinari nei confronti dei magistrati militari ad una apposita
sezione disciplinare del Consiglio; b) la correlativa possibilita' di
fare ricorso a componenti supplenti per i casi di impedimento,
astensione o ricusazione dei componenti effettivi. Tali lacune
legislative si tradurrebbero in una profonda violazione dei parametri
costituzionali invocati, alla quale non puo' porsi rimedio in via
interpretativa, applicando la normativa sul Consiglio superiore della
magistratura (in virtu' del richiamo di cui all'art. 7 del d.P.R. 24
marzo 1989, n. 158, contenente le norme di attuazione della legge n.
561 del 1988), dato il carattere speciale, sul punto, della
disciplina impugnata e, in particolare, il diverso numero dei
componenti del Consiglio della magistratura militare.
Dopo aver sottolineato - in ordine alla rilevanza - che l'eventuale
accoglimento della questione, fondandosi sull'affermazione della
necessita' per il Consiglio della magistratura militare in sede
disciplinare di assumere le decisioni di propria competenza con la
partecipazione di tutti i suoi membri, comporterebbe il
riconoscimento dell'irregolare costituzione del collegio per i due
procedimenti disciplinari de quibus a causa dell'assenza di alcuni
suoi componenti, il rimettente si sofferma sull'illustrazione del
merito del prospettato dubbio di legittimita' costituzionale.
Al riguardo il Consiglio, dopo essersi riportato alla sentenza di
questa Corte n. 71 del 1995 ed aver ricordato che essa ha
riconosciuto la natura giurisdizionale della funzione disciplinare
esercitata dal CMM in considerazione dell'avvenuta assimilazione (per
stato giuridico e garanzie di indipendenza: v. art. 1 della legge 7
maggio 1981, n. 180) della condizione dei magistrati militari a
quella dei magistrati ordinari, pone l'accento sul fatto che la legge
n. 561 del 1988, nell'istituire il CMM, si e' ispirata alla medesima
logica, prendendo come modello il Consiglio superiore della
magistratura e definendo attribuzioni e procedure del nuovo organo
mediante il rinvio a quelle dell'organo di garanzia dell'indipendenza
della magistratura ordinaria, "considerate - evidentemente - le piu'
idonee a dare concreta attuazione al disposto dell'art. 108 della
Costituzione". E' quindi ragionevole - prosegue il giudice rimettente
- ritenere che per dare reale e piena attuazione a questo principio -
ed evitare altresi' che resti lettera morta la specifica previsione
dell'art. 1, comma 3, della stessa legge n. 561 del 1988, secondo
"cui il procedimento disciplinare nei confronti dei magistrati
militari e' regolato dalle norme in vigore per i magistrati
ordinari", - sia necessario che al magistrato militare sottoposto a
procedimento disciplinare non venga sottratta alcuna delle garanzie
che sono apprestate nei confronti del magistrato ordinario che si
trovi nella medesima situazione. Non vi e' dubbio secondo il
Consiglio rimettente - che fra tali garanzie sia da includere quella
di essere giudicato in sede disciplinare da un organo che, al pari di
tutti gli altri organi giurisdizionali, operi come collegio
"perfetto" (o reale), con la conseguente impossibilita' di adottare
decisioni in assenza di alcuno dei suoi componenti e con
l'ineludibile necessita' di predisporre criteri e modalita' per
l'eventuale sostituzione degli assenti, cosi' come avviene appunto
per la sezione disciplinare del Consiglio superiore della
magistratura.
La mancanza di omogeneita' tra la normativa impugnata e quella
prevista - in particolare dall'art. 4 della legge 24 marzo 1958, n.
195 - per i magistrati ordinari rappresenterebbe dunque una grave
violazione del principio di razionalita'-equita' di cui all'art. 3
della Costituzione, non trovando la denunciata disparita' di
trattamento alcuna giustificazione nella limitatezza dell'organico e
nel conseguente diverso assetto organizzativo della magistratura
militare, attese l'identica natura giurisdizionale del Consiglio
della magistratura militare in sede disciplinare e del Consiglio
superiore della magistratura nella stessa sede e la necessita',
dettata da ragioni di coerenza dell'intero sistema legislativo, che
due normative ordinarie che si ispirano al medesimo valore
costituzionale non contengano disposizioni immotivatamente diverse.
Considerato in diritto
1. - Le due ordinanze in epigrafe, entrambe pronunciate dal
Consiglio della magistratura militare, sollevano un'identica
questione. I relativi giudizi vanno, dunque, riuniti per essere
decisi con un'unica sentenza.
2. - Il Consiglio della magistratura militare in sede disciplinare
- in due analoghi procedimenti nei quali a causa dell'assenza di
alcuni componenti si e' trovato nell'impossibilita' di decidere con
la partecipazione della totalita' dei suoi membri - ha sollevato, con
due ordinanze di analogo tenore, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 3 e 4, della legge 30 dicembre
1988, n. 561 (Istituzione del Consiglio della magistratura militare)
"per contrasto con gli artt. 3 e 108 della Costituzione, in relazione
all'art. 4 della legge 24 marzo 1958, n. 195", recante: "Norme sulla
costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della
magistratura".
Dopo aver osservato, in ordine alla rilevanza, che la sollevata
questione investe la stessa fonte normativa da cui discende la
composizione del giudice dei procedimenti disciplinari a quibus e la
legittimazione a conoscere e a decidere in ordine ai fatti oggetto
delle incolpazioni, il Consiglio rimettente affronta il merito del
dubbio di costituzionalita'. Al riguardo il CMM, in primo luogo, si
riporta alla sentenza di questa Corte n. 71 del 1995 e ricorda che
tale decisione ha riconosciuto la natura giurisdizionale della
funzione disciplinare esercitata dal Consiglio medesimo, in
considerazione dell'avvenuta assimilazione - per stato giuridico e
garanzie di indipendenza (v. art. 1 della legge 7 maggio 1981, n.
180) - della condizione dei magistrati militari a quella dei
magistrati ordinari. Tale assimilazione comporterebbe l'esigenza di
salvaguardare, anche per il giudice speciale in argomento, la scelta
legislativa "per un procedimento disciplinare che si esprime nei modi
e nelle forme, quindi con le garanzie, proprie della giurisdizione".
Per questa generale esigenza di garanzia la legge n. 561 del 1988 ha
istituito il Consiglio della magistratura militare prendendo a
modello il Consiglio superiore della magistratura, definendone
attribuzioni e procedure mediante il rinvio a quelle previste per
l'organo di garanzia dell'indipendenza della magistratura ordinaria,
considerate le piu' idonee a dare concreta attuazione al disposto
dell'art. 108 Cost.
A tale rinvio generalizzato sfugge pero', dato il suo carattere
speciale derivante dalla diversa composizione e dalla differente
consistenza numerica dei due consigli posti a confronto - CSM e CMM -
e delle rispettive magistrature, la disciplina che prevede il numero
dei componenti dell'organo rispettivamente investito della funzione
disciplinare necessario per la validita' delle relative
deliberazioni. Infatti mentre nel caso dei magistrati ordinari
l'apposita sezione disciplinare del CSM e' ispirata al modello del
collegio perfetto che ne assicura l'invariabilita' numerica anche in
caso di impedimento, astensione e ricusazione dei componenti
effettivi, potendo essi essere sostituiti dai supplenti, per la
validita' delle deliberazioni adottate dal Consiglio della
magistratura militare in sede disciplinare e' invece sufficiente la
presenza di due terzi dei componenti (sei) di cui tre elettivi, senza
che sia previsto alcun sistema di supplenza per i casi dianzi
menzionati e nonostante che un'apposita norma dell'art. 1, comma 3,
attualmente impugnato per altre parti, affermi che "il procedimento
disciplinare nei confronti dei magistrati militari e' regolato dalle
norme in vigore per i magistrati ordinari", cosi' riconoscendo, anche
per questo aspetto, l'esigenza di principio prevista dall'art. 108
della Costituzione, ma non dandone concreta e totale attuazione.
Ad avviso del giudice rimettente, la descritta mancanza di
omogeneita' tra la normativa impugnata e quella prevista - in
particolare dall'art. 4 della legge 24 marzo 1958, n. 195 - per i
magistrati ordinari costituirebbe una grave violazione del principio
di razionalita'-equita' di cui all'art. 3 della Costituzione, non
trovando la denunciata disparita' di trattamento alcuna
giustificazione, attese l'identica natura giurisdizionale del
Consiglio della magistratura militare e del Consiglio superiore della
magistratura nella stessa sede e la necessita', dettata da ragioni di
coerenza dell'intero sistema legislativo, che due normative ordinarie
che si ispirano al medesimo valore costituzionale non contengano
disposizioni immotivatamente diverse.
3. - La questione non e' fondata.
Ed infatti la denunciata mancanza di completa omogeneita' tra la
normativa sottoposta a scrutinio di costituzionalita' e le norme
regolatrici della funzione disciplinare svolta dal Consiglio
superiore della magistratura nei confronti dei magistrati ordinari,
esplicitamente assunte nelle ordinanze come tertium comparationis non
determina alcuna violazione dell'art. 3 della Costituzione, invocato
come principale parametro nelle due ordinanze del giudice rimettente.
Il Consiglio superiore della magistratura e' organo la cui
composizione, durata e competenza sono fissate dalla Costituzione
(articoli 104 e 105) ed e' presieduto dal Presidente della
Repubblica. La stessa Costituzione contiene inoltre le regole
concernenti le incompatibilita' e la rieleggibilita' dei suoi
componenti. Il Consiglio della magistratura militare e' invece organo
istituito con legge ordinaria, in conformita' di quanto stabilito nel
secondo comma dell'art. 108 Cost., che vuole appunto che
l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali sia
assicurata mediante le previsioni contenute in leggi ordinarie.
Detto Consiglio fu istituito e disciplinato con la legge 30 dicembre
1988, n. 561, anche per ottemperare ai richiami contenuti in sentenze
di questa Corte costituzionale e comunque per provvedere al vuoto
creatosi nell'ordinamento militare con la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 15, primo comma, della legge
7 maggio 1981, n. 180, nella parte in cui questo articolo prevedeva,
"per i provvedimenti concernenti il personale della magistratura
militare, compresi quelli disciplinari, una disciplina transitoria"
(che avrebbe dovuto durare non piu' di un anno) "fino alla
costituzione dell'organo di autogoverno della magistratura militare".
Tale organo di autogoverno e' stato appunto istituito con la citata
legge n. 561 del 30 dicembre 1988, che, per quanto attiene ai profili
denunciati nelle due ordinanze del giudice a quo appare non
contrastante con le esigenze costituzionali.
Le ordinanze in esame insistono particolarmente sull'esistenza,
presso il Consiglio superiore della magistratura, di una Sezione
disciplinare, la quale giudica secondo regole diverse da quelle
vigenti per il Consiglio e il cui funzionamento e' regolato in modo
minuzioso, fondandosi anche sull'esistenza di componenti effettivi e
di componenti supplenti. Ma la Costituzione (art. 105) si limita ad
attribuire al Consiglio superiore della magistratura la competenza ad
adottare anche i provvedimenti disciplinari concernenti i magistrati
ordinari; mentre la Sezione disciplinare, istituita e regolata con
legge ordinaria (legge 24 marzo 1958, n. 195, e successive
modificazioni), rappresenta una soluzione organizzativa specifica,
consentita bensi' dalla Costituzione (sentenza n. 12 del 1971), ma
che non trova e non deve necessariamente trovare riscontro nelle
previsioni delle leggi che regolano gli organi a cui sono attribuite
funzioni disciplinari nei confronti degli appartenenti a ordini e
collegi, e nemmeno nelle leggi che regolano i vari consigli (o
consigli di presidenza) a cui e' demandato di svolgere, in forme
giurisdizionali, giudizi disciplinari nei confronti dei magistrati
appartenenti a giurisdizioni speciali.
Sempre a proposito dell'equiparazione delle forme dei giudizi
disciplinari militari a quelle previste per i magistrati ordinari, le
ordinanze del giudice rimettente fanno appello alla sentenza n. 71
del 1995 con cui questa Corte, al fine di stabilire che l'istituzione
del Consiglio della magistratura militare non integra la creazione di
un nuovo giudice speciale, vietata dall'art. 102 Cost., ha avuto
occasione di soffermarsi sulle modalita' di esercizio della funzione
disciplinare da parte del Consiglio della magistratura militare,
affermando che la legge n. 561 del 1988 "ha preso a modello il
Consiglio superiore della magistratura" e ha reso "evidente
l'evoluzione complessiva dell'ordinamento giudiziario militare di
pace, diretta a perseguire l'assimilazione della magistratura
militare a quella ordinaria". Ma detta sentenza, nel constatare che
il procedimento disciplinare dinanzi al Consiglio della magistratura
militare "si esprime nei modi e nelle forme, quindi con le garanzie
proprie della giurisdizione" e che "la condizione dei magistrati
militari e' oggi del tutto assimilata, per stato giuridico, garanzie
di indipendenza ed articolazione di carriera a quella dei magistrati
ordinari" (queste le proposizioni citate a fondamento del dubbio di
legittimita' costituzionale enunciato nelle due ordinanze del giudice
rimettente), ha inteso appunto constatare l'avvenuto adempimento da
parte del legislatore dell'obbligo di provvedere adeguatamente a
garantire l'indipendenza della magistratura militare mediante la
creazione di un apposito organo di autogoverno, competente anche per
il giudizio disciplinare riguardante magistrati militari. La stessa
sentenza, nell'affermare che configurare procedimenti disciplinari
per i magistrati militari in forme giurisdizionali non rappresenta
l'introduzione di un nuovo giudice speciale giacche' anche per essi
la giurisdizionalita' della funzione disciplinare trova radicamento
in quella gia' prevista per la magistratura ordinaria, assimila le
funzioni del Consiglio della magistratura militare a quelle del
Consiglio superiore della magistratura, senza che cio' implichi ne'
determini identita' di strutture, venendo anzi sottolineata la
distinzione organizzativo-ordinamentale dei due organismi.
4. - Si dissolve cosi' anche il dubbio sollevato nelle due
ordinanze del giudice a quo con riferimento all'art. 108 Cost., la
cui possibile violazione e' adombrata nelle motivazioni ed
esplicitamente menzionata nei dispositivi. In realta', le due
ordinanze sembrano piuttosto denunciare una lesione dell'effettivita'
delle garanzie di indipendenza dei magistrati militari sottoposti a
procedimento disciplinare che non la lesione dell'indipendenza della
magistratura militare nel suo complesso, la quale - come si e' detto
- e' assicurata dall'esistenza di un organo di autogoverno
indipendente dal potere esecutivo. Tuttavia, neanche sotto tale
profilo la questione sarebbe fondata, poiche' l'indipendenza
dell'organo di autogoverno e' necessariamente correlata
all'indipendenza dei singoli magistrati, che e' assicurata oltre che
dalle garanzie di status anche dai modi con i quali e' svolta la
funzione, nel senso della inesistenza di vincoli che possano
comportare una soggezione formale o sostanziale da altri.
5. - Sempre sotto i cennati profili relativi agli articoli 3 e 108
della Costituzione le due ordinanze insistono sul parametro del
"collegio perfetto", quale disegnato nelle leggi relative alla
sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura e sul
connesso tema dei giudici supplenti, destinati a far si' che la detta
sezione funzioni sempre con la presenza di tutti i suoi componenti, e
non "a composizione variabile"; mentre quest'ultimo tipo di
composizione caratterizza il funzionamento del Consiglio della
magistratura militare in sede disciplinare.
Senonche' anche su tale argomento questa Corte ha avuto occasione
per intervenire e ha ritenuto che i collegi esercitanti funzioni
giudiziarie in materia disciplinare non si pongono in contrasto con
l'esigenza costituzionale di indipendenza, quando la loro
composizione sia "variabile", quando cioe' per la validita' delle
pronunce non e' prescritta la partecipazione dei loro componenti in
un numero fisso stabilito dalla legge. "La variabilita' numerica,
comunque la si consideri", non e', infatti, idonea "a pregiudicare
l'autonomo esercizio della giurisdizione, rimanendo inalterata la
liberta' di giudizio dei membri intervenuti" (sentenza n. 284 del
1986).
Ne' si vede in qual modo la variabilita' della composizione del
collegio - dipendente dall'eventualita' di impedimenti di singoli
componenti, e non gia' da un potere discrezionale di composizione del
collegio - possa ledere l'indipendenza dei magistrati sottoposti al
giudizio disciplinare.
In sintesi, il carattere giurisdizionale assicurato alla procedura
disciplinare del Consiglio della magistratura militare e' sufficiente
ad escludere una lesione dell'art. 108, comma secondo, Cost., il
quale - occorre sottolineare - non impone di spingere l'omologazione
di tale organo al Consiglio superiore della magistratura fino a
prescriverne una composizione fissa e la presenza di componenti
supplenti nelle procedure disciplinari di sua competenza.