ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 39, comma 8,
della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica) promosso con ordinanza emessa il 28 novembre
1996 dal pretore di Grosseto, sezione distaccata di Massa Marittima
nel procedimento penale a carico di Valsecchi Pieralba ed altro
iscritta al n. 77 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale,
dell'anno 1997.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 1 dicembre 1997 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del procedimento penale a carico di Valsecchi
Pieralba, imputata del reato di cui agli artt. 20, lettera c), della
legge 28 febbraio 1985, n. 47 e 1-sexies della legge n. 431 del 1985,
per aver eseguito opera abusiva in area assoggettata a vincolo
paesaggistico, il pretore di Grosseto, sezione di Massa Marittima,
con ordinanza del 28 novembre 1996, ha sollevato, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 39, comma 8, della legge 23 dicembre 1994,
n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), nella
parte in cui non prevede la sospensione del procedimento penale in
presenza di impugnazione in via giurisdizionale del provvedimento di
diniego sulla richiesta di condono.
Secondo il giudice rimettente, l'omessa previsione della
sospensione in pendenza dell'impugnazione giurisdizionale del
provvedimento di diniego della richiesta di condono, oltre ad essere
affetta da irragionevolezza perche' imporrebbe al giudice - in
carenza di rimedi processuali che consentano la disapplicazione del
provvedimento di diniego (illegittimo) - di emettere una sentenza di
condanna, in violazione del principio del libero convincimento del
giudice, pur nell'eventualita' dell'illegittimita' amministrativa del
provvedimento, contrasterebbe con il principio di uguaglianza nei
confronti di imputati per gli stessi fatti che abbiano ottenuto da
amministrazioni diverse provvedimenti di accoglimento o diniego della
domanda di sanatoria.
2. - Nel giudizio di legittimita' costituzionale e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei Ministri con il patrocinio
dell'Avvocatura generale dello Stato, sottolineando che la Corte con
le sentenze n. 370 del 1988 e n. 270 del 1996 ha riconosciuto
dapprima la piena conformita' ai principi costituzionali della
sospensione dell'azione penale limitata alla durata del procedimento
amministrativo di sanatoria; di seguito l'estensione della
sospensione fino all'esaurimento del giudizio avverso i provvedimenti
di diniego del condono innanzi al tribunale amministrativo regionale.
Con quest'ultima decisione la Corte, osservando che la scelta di
estendere la sospensione dell'azione penale fino al giudizio
amministrativo rientra nell'ambito della discrezionalita' del
legislatore, ha espressamente riconosciuto la ragionevolezza
dell'art. 7, nono comma, del d.-l. 27 marzo 1985, n. 88 che ha
modificato l'art. 22 della legge n. 47 del 1985, laddove ha
delimitato il periodo di sospensione fino alla definizione del
giudizio innanzi al giudice amministrativo di primo grado.
Anche se questa disposizione nei successivi decreti-legge non e'
stata piu' riprodotta, secondo l'Avvocatura generale dello Stato deve
essere confermato l'orientamento seguito dalla Corte nel senso che il
rapporto tra procedimento di sanatoria e azione penale rientra nella
discrezionalita' del legislatore, che puo' liberamente valutare
opportuna l'una o l'altra soluzione. Cio' in quanto la previsione di
strumenti processuali acceleratori, volti a ridurre il pericolo della
prescrizione dell'azione penale, nonche' la diversa posizione di
coloro i quali abbiano ottenuto il provvedimento amministrativo in
sanatoria, rispetto ai destinatari del provvedimento di diniego
(anche potenzialmente illegittimo), costituiscono altrettanti
argomenti per ritenere infondata la prospettata questione di
costituzionalita'.
Considerato in diritto
1. - La questione sottoposta all'esame della Corte ha per oggetto
l'art. 39, comma 8, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), nella parte in cui non
prevede la sospensione dell'azione penale, per violazione degli artt.
20, lettera c), della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e 1-sexies -
rectius: del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312 introdotto in sede di
conversione con la legge 8 agosto 1985, n. 431 - in pendenza
dell'impugnazione in via giurisdizionale del provvedimento di diniego
nella richiesta di condono edilizio e di autorizzazione paesaggistica
per opere abusive in zona sottoposta a vincolo paesistico.
I profili dedotti riguardano la violazione dell'art. 3 della
Costituzione per irragionevolezza, poiche' la norma imporrebbe al
giudice di emettere una sentenza di condanna pur in presenza di
un'eventuale illegittimita' amministrativa del provvedimento di
diniego e per disparita' di trattamento fra imputati dello stesso
reato, in quanto il corso del procedimento penale dipenderebbe
dall'amministrazione che concede o meno il provvedimento richiesto.
2. - La questione non e' fondata.
Preliminarmente deve essere posto in rilievo che il comma 8
dell'art. 39 della legge n. 724 del 1994 ha esteso l'ambito di
applicabilita' del condono edilizio ai reati connessi "per interventi
edilizi nelle zone e fabbricati sottoposti a vincolo" (culturale,
paesaggistico e ambientale) previsti dalle leggi 1 giugno 1939, n.
1089, 29 giugno 1939, n. 1497 e dal d.-l. 27 giugno 1985, n. 312
convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1985, n. 431.
Il meccanismo del condono-oblazione e della conseguente estinzione
di questi ultimi reati non e' tuttavia ne' automatico, ne'
semplicemente subordinato al verificarsi dei soli presupposti propri
del condono edilizio: cioe' temporali, relativi all'ultimazione
dell'opera abusiva (entro il 31 dicembre 1993), soggettivi, inerenti
al richiedente, o oggettivi, rapportati alla volumetria realizzata
(v. sentenza n. 302 del 1996), sia, infine, procedimentali
articolati nella presentazione della domanda nel termine prescritto
dopo avere interamente corrisposto la somma dovuta a titolo di
oblazione (cfr. combinato disposto degli artt. 38 e 39 della legge 28
febbraio 1985, n. 47, con le integrazioni apportate dal decreto-legge
n. 146 del 1985, convertito, con modificazioni, in legge n. 298 del
1985, e dell'art. 39, comma 1, della legge n. 724 del 1994).
La estinzione dei reati per la violazione del vincolo culturale,
paesaggistico o ambientale in occasione "di interventi edilizi" si
puo' produrre, per effetto del condono, in base all'art. 38, comma 8,
della legge n. 724 del 1994, solo quando - come ulteriore elemento
assolutamente indispensabile - sia stata rilasciata la concessione
edilizia o l'autorizzazione in sanatoria, che rimane tuttavia a sua
volta subordinata al conseguimento delle autorizzazioni delle
amministrazioni preposte alla tutela degli anzidetti vincoli. In
altri termini la valutazione positiva dell'opera realizzata da parte
dell'autorita' preposta alla tutela del vincolo ha valore di
presupposto inderogabile sia per il rilascio della concessione (o
autorizzazione) edilizia in sanatoria, sia per il verificarsi
dell'effetto estintivo per i reati attinenti ai vincoli.
Diversamente, per i reati edilizi e per gli altri reati connessi,
relativi all'abitabilita', alle opere in cemento armato o a struttura
metallica e alle opere in zona sismica, tassativamente specificati
con le integrazioni del secondo comma dell'anzidetto art. 38 della
legge n. 47 del 1985, l'effetto estintivo derivante dalla intera
corresponsione dell'oblazione opera anche nel caso in cui le opere
non possano conseguire la sanatoria (art. 39 della legge n. 47 del
1985, che pone in rilievo che si tratta di reati contravvenzionali).
Cio' conferma che la definizione agevolata delle violazioni
edilizie e degli illeciti connessi (art. 38, secondo comma, della
legge n. 47 del 1985; art. 39, comma 1, della legge n. 724 del 1994)
si scinde in due aspetti, separati quanto agli effetti e spesso non
coincidenti, della oblazione-condono rispetto alla concessione in
sanatoria.
Invece il legislatore del 1994 nell'allargare l'ambito del
condono-sanatoria agli altri reati connessi per violazione dei
vincoli (culturali, paesaggistici e ambientali) ha condizionato
l'effetto estintivo al conseguimento della autorizzazione (in
sanatoria) prevista dalla disciplina del singolo vincolo, e insieme
al rilascio della concessione (o autorizzazione) edilizia in
sanatoria, che a sua volta resta subordinata alla predetta
autorizzazione attinente al vincolo.
Risulta evidente che la scelta del legislatore e' stata
ragionevolmente condizionata, in senso restrittivo e con rigore
procedimentale, dal particolare rilievo dei beni protetti dai vincoli
suindicati, al fine, quale esigenza costante della legge sul condono
edilizio, "di realizzare un contemperamento dei valori in gioco,
quelli del paesaggio" (e della cultura), "della salute, della
conformita' dell'iniziativa economica privata all'utilita' sociale,
della funzione sociale della proprieta' da una parte, e quelli, pure
di fondamentale rilevanza sul piano della dignita' umana,
dell'abitazione e del lavoro dall'altra" (sentenze n. 302 del 1996 e
n. 427 del 1995).
La tutela dei beni culturali (patrimonio storico e artistico), non
a caso, e' nel testo costituzionale contemplata insieme a quella del
paesaggio-ambiente, come espressione di principio fondamentale
dell'ambito territoriale in cui si svolge la vita dell'uomo e si
sviluppa la persona umana.
Del resto, come questa Corte (ordinanza n. 169 del 1996) ha gia'
avuto occasione di puntualizzare, la fattispecie presa in esame ai
fini dell'effetto estintivo del reato, dal comma 8 dell'art. 39 della
legge n. 724 del 1994 si riferisce per quanto riguarda i reati per
violazione dei vincoli surrichiamati, alle sole infrazioni meramente
formali; cioe' mancanza di autorizzazione in ipotesi (esclusiva) di
opera sostanzialmente conforme (in base a specifica valutazione) alle
esigenze di tutela, tanto da potere successivamente essere oggetto di
sopravvenuta autorizzazione specifica in sanatoria.
In definitiva l'estinzione dei reati conseguenti alla violazione
dei vincoli costituisce una autonoma scelta legislativa, per nulla
irragionevole, determinandosi l'effetto del condono-sanatoria solo
quando l'autorita' preposta al vincolo, mediante una valutazione di
compatibilita' con le esigenze sostanziali di tutela del vincolo
medesimo, abbia ritenuto l'opera gia' eseguita (senza autorizzazione)
suscettibile di conseguire l'autorizzazione in sanatoria e quando
l'autorita' edilizia abbia rilasciato la concessione (o
autorizzazione) edilizia in sanatoria. Il legislatore per gli
anzidetti reati ha voluto che gli effetti dell'oblazione-condono e
della sanatoria debbano coincidere, di modo che non possano essere
dissociati, anche nel momento in cui si verificano, a maggiore tutela
dei beni protetti dai vincoli.
3. - Questa differenziazione, anche temporale rispetto al condono
edilizio, degli effetti estintivi sui reati connessi per violazioni
dei vincoli suindicati ha comportato una diversa problematica dei
rapporti tra procedura amministrativa di condono e processo penale e
amministrativo.
In base all'art. 44 della legge n. 47 del 1985 e poi in forza del
richiamo contenuto nell'art. 39, comma 1, della legge n. 724 del 1994
- interpretato come rinnovazione delle disposizioni del condono di
cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e successive
modificazioni ed integrazioni (ordinanza n. 169 del 1996) - la
sospensione temporanea dei procedimenti ha prodotto gli effetti in
via generale ed automatica (con il semplice legame di attinenza al
capo della sanatoria) per il periodo transitorio dalla data di
entrata in vigore delle norme sul condono fino alla scadenza dei
termini per la domanda.
Successivamente per le singole fattispecie in conseguenza della
presentazione della domanda di condono-sanatoria, purche'
accompagnata dall'attestazione di versamento anche parziale
dell'oblazione, si e' prodotta la conseguente sospensione del
procedimento penale e del procedimento per le sanzioni amministrative
(art. 38, primo comma, della legge n. 47 del 1985), che si protrae
fino al termine implicitamente stabilito della conclusione della
procedura di condono-sanatoria.
Per "i reati contravvenzionali, di cui all'art. 38" della legge n.
47 del 1985, il legislatore ha fatto discendere l'estinzione del
reato dalla semplice "effettuazione dell'oblazione" "integralmente
corrisposta" derivante dall'"intera mediatrice fattispecie" (sentenza
n. 369 del 1988), anche "qualora le opere non possano conseguire la
sanatoria" (combinato disposto dell'art. 38, secondo comma, e
dell'art. 39 della legge n. 47 del 1985).
Invece per gli altri reati, connessi con interventi edilizi
abusivi, relativi alle violazioni di vincoli paesaggistici,
ambientali e culturali (art. 38, comma 8, della legge n. 724 del
1994) non e' prevista una specifica sospensione del procedimento
penale, qualora la domanda di sanatoria abbia avuto esito negativo in
via amministrativa e sia sorta contestazione avanti al giudice
amministrativo sulla legittimita' del rifiuto. Nello stesso tempo
l'effetto estintivo per gli anzidetti reati, attinenti ai vincoli,
non deriva dal pagamento dell'intera oblazione (relativa al reato
propriamente edilizio), ma solo - come gia' sottolineato - dal
rilascio della autorizzazione (in sanatoria) da parte dell'autorita'
preposta al vincolo e della concessione edilizia.
4. - Sul piano costituzionale non si pone per il legislatore, come
soluzione obbligata, la sospensione del procedimento penale, quando
sia pendente avanti ad un altro giudice una controversia che debba
risolvere una questione su un atto, pregiudiziale alla definizione
del primo processo. Anzi in sede di disciplina positiva si e' andato
affermando il principio della separazione dei giudizi e della
autonomia ed indipendenza delle giurisdizioni civile, amministrativa
e tributaria da un lato e penale dall'altro, con le sole previsioni
di ipotesi derogatorie tassativamente previste da legge, ritenendosi
di privilegiare, anche in sede penale, l'esigenza di sollecita
definizione del processo.
Il legislatore puo' discrezionalmente - con il limite della
ragionevolezza - prevedere come ulteriore eccezione che si
soprassieda dal corso dell'azione penale fino alla definizione di
controversia giurisdizionale amministrativa, fermi tutti poteri del
giudice penale di autonoma valutazione (sentenza n. 270 del 1996 a
proposito della diversa fattispecie di accertamento di conformita',
in ordine all'art. 7, comma 9, del d.-l. 27 marzo 1995, n. 88, poi
non convertito, ma i cui effetti sono stati fatti salvi dall'art. 2,
comma 61, della legge 23 dicembre 1996, n. 662).
Trattasi tuttavia di scelta tutt'altro che obbligata, che in
relazione alla natura e alla finalita' dei vincoli tutelati dalle
anzidette norme incriminatrici, il legislatore con le disposizioni
denunciate non ha inteso concedere.
Del resto la mancata previsione di apposita ed eccezionale ipotesi
di sospensione del processo penale non comporta obbligo per il
giudice penale a procedere, in ogni caso, giungendo alla condanna
dell'imputato per i reati a tutela del vincolo, anche in pendenza,
avanti al giudice amministrativo, di giudizio sul rifiuto di
autorizzazione in sanatoria.
Il giudice penale puo', infatti, esercitare tutti i poteri
processuali relativi alla scansione del procedimento, anche in ordine
alle verifiche istruttorie, ai tempi delle varie fasi, fino alla
eventuale applicazione, ove ne sussistano i presupposti, della
sospensione del dibattimento a tempo relativamente indeterminato
(art. 479 cod. proc. pen.), con effetti sospensivi del decorso della
prescrizione.
In realta' la norma come formulata comporta un vantaggio per gli
interessati prevedendo un ampliamento dell'effetto estintivo ad altri
reati connessi (non contemplati nell'originario condono edilizio del
1985), ma nello steso tempo con la sua configurazione comporta un
incentivo indiretto a che gli stessi interessati si attivino per una
sollecita definizione della domanda volta ad ottenere
l'autorizzazione in sanatoria, sia in sede amministrativa che in
quella giurisdizionale amministrativa, avanti alla quale e' prevista
la facolta' di tutela contro il silenzio-rifiuto decorsi centottanta
giorni dalla domanda (art. 2, comma 44, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662).
5. - Neppure si configura una violazione del principio di
eguaglianza, in quanto diversa e' la posizione di chi ha gia'
ottenuto in sanatoria l'autorizzazione richiesta dalla norma che
prevede il vincolo, rispetto a colui che non l'abbia ottenuta o si
sia visto opporre un rifiuto, ancorche' contestato in altra sede
giurisdizionale.
Sullo stesso piano e' stata sottolineata la discrezionalita' del
legislatore nel fissare, una volta individuata la causa estintiva del
reato, gli effetti e i limiti temporali di essa, in relazione allo
stato dell'azione penale (ordinanze n. 219 del 1997; nn. 294 e 137
del 1996; v. anche ordinanza n. 56 del 1998).
6. - Infine la determinazione di particolari e limitati effetti
estintivi della oblazione e del diniego di sanatoria, quali stabiliti
in via esclusiva e tassativa dagli art. 38, terzo comma, e 39 della
legge n. 47 del 1985 per i reati contravvenzionali previsti dallo
stesso art. 38, non esclude una soluzione divergente per la diversa
(per presupposti e tempi) e distinta previsione di estinzione dei
reati in violazione di vincoli, quale contemplata dalla norma
denunciata. Infatti l'estinzione di detti reati e' conseguenza della
regolarizzazione in sanatoria - sotto il profilo sia
edilizio-urbanistico sia del vincolo - con il rilascio delle relative
autorizzazioni e concessioni, di modo che non puo' escludersi la
possibilita' che l'estinzione produca ulteriori effetti quando
intervenga dopo pronuncia di condanna. Del resto, in caso di norma
che "ha esteso gli effetti estintivi della oblazione per sanatoria
edilizia anche alle contravvenzioni punite dall'art. 20 della legge
antisismica 2 febbraio 1974, n. 64", sono intervenute decisioni nel
senso che quando sia stata pronunciata condanna definitiva, l'effetto
estintivo non concerne il reato, stante la preclusione del giudicato,
ma si trasferisce alla esecuzione della pena (Cass. 24 marzo 1993, n.
228).
Infatti l'intervento del legislatore deve essere interpretato in
logica conseguenza della attribuzione ampliativa degli effetti
estintivi, da parte della norma impugnata, al condono-sanatoria sul
connesso reato in violazione di vincoli, quando interviene il
rilascio della concessione o autorizzazione edilizia in sanatoria,
subordinata in modo inderogabile alla autorizzazione in sanatoria
dell'autorita' preposta al vincolo.
Anche nella ipotesi del conseguimento della sanatoria in via
amministrativa che intervenga dopo la condanna, si devono pur sempre
produrre effetti di estinzione del reato relativo ai vincoli (art.
39, comma 8) che si sottolinea e' fuori dello schema e dei limiti dei
particolari effetti estintivi stabiliti dagli artt. 38 e 39 della
legge n. 47 del 1985.
Cio' in quanto per gli anzidetti reati non e' prevista una
sospensione necessaria del processo penale, mentre l'estinzione e'
configurabile solo dopo la definizione in senso positivo della
sanatoria in sede amministrativa che puo' intervenire anche in esito
alla tutela avanti il giudice amministrativo.
Il legislatore ha subordinato l'estinzione del reato a tali
valutazioni e adempimenti di autorizzazione in sanatoria, che
degradano l'illecito in una violazione meramente formale, in quanto
la sopravvenuta valutazione positiva dell'autorita' preposta al
vincolo presuppone l'accertamento della compatibilita' sostanziale
dell'intervento edilizio con il vincolo stesso in relazione allo
stato dei luoghi (argomentando anche dall'art. 2, comma 10, della
legge 27 dicembre 1997, n. 449).