ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della regione Veneto notificato il
2 ottobre 1996 depositato in cancelleria l'8 successivo per conflitto
di attribuzione sorto a seguito della circolare del Ministero dei
beni culturali e ambientali - Ufficio centrale per i beni ambientali
e paesaggistici - prot. n. 24450/G2 del 22 luglio 1996, avente ad
oggetto: "Legge 23 dicembre 1994, n. 724 - art. 39 del decreto-legge
25 novembre 1995, n. 498 - decreto-legge 24 gennaio 1996, n. 30 -
decreto-legge 25 maggio 1996, n. 285 (Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata). Procedure applicative", iscritto al n. 26 del registro
conflitti 1996.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1997 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Uditi l'avvocato Fabio Lorenzoni per la regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Carlo Salimei per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 2 ottobre 1996, e depositato l'8
ottobre 1996, la regione Veneto ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla circolare
del Ministero dei beni culturali e ambientali - Ufficio centrale per
i beni ambientali e paesaggistici - prot. n. 24450/G2 del 22 luglio
1996, pervenuta alla regione ricorrente in data 5 agosto 1996, con
nota del commissario di Governo prot. n. 3375/3108 del 2 agosto 1996.
Con la predetta circolare, avente ad oggetto "Legge 23 dicembre
1994, n. 724 - art. 39 - decreto-legge 25 novembre 1995, n. 498 -
decreto-legge 24 gennaio 1996, n. 30 - decreto-legge 25 maggio 1996,
n. 285 (Misure urgenti per il rilancio economico ed occupazionale dei
lavori pubblici e dell'edilizia privata). Procedure applicative", cui
era allegato il parere di analogo contenuto dell'Avvocatura generale
dello Stato, espresso con nota n. 45938 in data 19 aprile 1996, fatto
proprio dallo stesso Ministero, quest'ultimo riteneva necessario che
le regioni impartissero le opportune disposizioni affinche' venissero
trasmesse alle Soprintendenze per i beni ambientali ed architettonici
territorialmente competenti tutte le pratiche concernenti le
richieste di autorizzazione ai fini ambientali ai sensi dell'art. 32,
secondo comma, della legge n. 47 del 1985, come modificato dal d.-l.
n. 388 del 1996, tacitamente assentite dalle regioni stesse, onde
consentire l'esercizio del potere di annullamento ministeriale ex
art. 82, nono comma, del d.P.R. n. 616 del 1977.
La ricorrente eccepisce preliminarmente l'illegittimita' della
procedura con la quale e' stata emanata la circolare impugnata,
rilevando che, ai sensi del combinato disposto dell'art. 4, terzo
comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 e dell'art. 2, comma 3, lettera e)
della legge n. 400 del 1988, le direttive da impartire tramite il
commissario di Governo per l'esercizio delle funzioni amministrative
delegate alle regioni devono essere deliberate dal Consiglio dei
Ministri.
Al riguardo, si evidenzia nel ricorso che le disposizioni di cui
alla legge n. 400 del 1988 andrebbero configurate quali norme
interposte, nel senso che gli adempimenti formali ivi previsti
costituirebbero la esplicitazione legislativa delle procedure
attuative del riparto di competenza di cui agli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
La regione Veneto censura, poi, l'estensione effettuata con
circolare, anziche' con legge, del potere di annullamento, previsto
dall'art. 82, nono comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, ai casi
disciplinati dall'art. 32, secondo comma, della legge n. 47 del 1985,
introdotti con d.-l. n. 388 del 1996, fuori della ipotesi
espressamente prevista dall'art. 12 della legge n. 68 del 1988.
Rileva, in proposito, la ricorrente che l'art. 82 del citato d.P.R.
n. 616, nel delegare alle regioni le funzioni amministrative
esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato per la
protezione delle bellezze naturali, non ha previsto il mantenimento
in capo al Ministero per i beni culturali ed ambientali di un potere
di annullamento, da considerarsi eccezionale, atteso che l'art. 5
dello stesso d.P.R. prevede che gli atti emanati nell'esercizio
delle funzioni delegate e subdelegate sono definitivi. Con la
circolare impugnata il Ministero pretenderebbe, osserva la regione,
di estendere il potere di annullamento dell'autorizzazione
paesaggistica regionale ai provvedimenti di silenzio-assenso previsti
dalle procedure di condono di cui all'art. 32, secondo comma, della
legge n. 47 del 1985, come modificato dal d.-l. n. 388 del 1996,
incidendo negativamente, attraverso una circolare, su competenze
delegate alle regioni con legge.
Tale lesione di competenze assegnate mediante delega
determinerebbe, tanto piu' in una materia strettamente connessa, come
riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 379
del 1994, con quella urbanistica, trasferita alle regioni, una
violazione costituzionalmente rilevante delle attribuzioni regionali,
donde la legittimazione a sollevare conflitto di attribuzione.
Nel ricorso si pone, altresi', l'accento sulla equiparazione,
operata dalla circolare al fine dell'esercizio del potere di
annullamento, dell'istituto del silenzio-assenso al provvedimento
formalmente rilasciato dall'ente delegato, equiparazione che potrebbe
operare, ad avviso della regione Veneto, solo a fini di impugnativa.
In tal modo, anziche' aversi il semplice espletamento della
potesta' concorrente in materia, si avrebbe una duplicazione di
attivita', contraria sia al principio di leale collaborazione tra
Stato e regioni, sia al necessario coordinamento tra potesta'
concorrenti.
Del resto, l'estensione del potere di annullamento di cui si tratta
non sarebbe - sempre secondo la regione - conforme al dettato di cui
all'art. 20 della legge n. 241 del 1990.
Tale norma riguarderebbe, infatti, l'annullamento come potere
esercitato in via di autotutela ed a tempo indeterminato, mentre,
nell'ipotesi di cui all'art. 82, nono comma, del d.P.R. n. 616 del
1977 il potere ministeriale di annullamento va esercitato nel breve
arco temporale di sessanta giorni, sicche' non sarebbe qualificabile
come atto di autotutela amministrativa, bensi' come annullamento
eccezionale previsto in via straordinaria da una norma di legge, e,
come tale, non applicabile in via analogica.
Infine, si osserva nel ricorso che la procedura oggetto della
direttiva ministeriale creerebbe, in contrasto con l'art. 24 della
Costituzione, il problema della individuazione del giudice
amministrativo di fronte al quale impugnare l'eventuale silenzio
ministeriale sull'istanza trasferita dall'autorita' delegata.
In tal caso, infatti, i controinteressati si troverebbero nel
dubbio se impugnare il silenzio dell'autorita' delegata o quello
successivo ministeriale, con conseguente incertezza sulla
giurisdizione.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si e' costituito il Presidente
del Consiglio dei Ministri con patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, che ha concluso per la inammissibilita' o la
infondatezza del ricorso.
Si osserva anzitutto nell'atto di costituzione che la circolare
impugnata non costituisce un atto di indirizzo e coordinamento,
limitandosi a chiarire la estensione del potere di annullamento che
la legge attribuisce allo Stato. Ne' l'interpretazione che della
legge fornisce la circolare discenderebbe, secondo l'Avvocatura, da
un procedimento analogico, non versandosi in una fattispecie priva di
disciplina. Ed infatti, si sottolinea nell'atto di costituzione, e'
la legge ad assegnare il valore di parere favorevole al silenzio
serbato dalla regione e ad attribuire allo Stato il potere di
annullamento dei pareri favorevoli.
Pretestuosa sarebbe, infine, l'argomentazione secondo la quale il
potere di annullamento in ordine al silenzio-assenso finirebbe per
comportare un riesame dell'intera questione piuttosto che del solo
provvedimento, atteso che, come gia' sottolineato, e' la legge ad
assegnare il valore di provvedimento positivo al comportamento
costituito dalla mancata emanazione di un espresso atto di assenso o
di diniego.
Considerato in diritto
1. - La regione Veneto ricorre per conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato avverso la circolare del Ministero dei beni
culturali ed ambientali, Ufficio centrale per i beni ambientali e
paesaggistici, (prot. n. 24450/G2 del 22 luglio 1996), avente ad
oggetto: "Legge 23 dicembre 1994, n. 724. Art. 39 - decreto-legge 25
novembre 1995, n. 498 - decreto-legge 24 gennaio 1996, n. 30 -
decreto-legge 25 maggio 1996, n. 285 (Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata). Procedure applicative", la quale afferma la necessita' che
le regioni impartiscano le opportune disposizioni affinche' vengano
trasmesse alle Soprintendenze per i beni ambientali ed architettonici
competenti per territorio le istanze di autorizzazione ambientale ai
sensi dell'art. 32, secondo comma, della legge n. 47 del 1985,
tacitamente assentite dalle regioni stesse, al fine di consentire
l'esercizio del potere di annullamento ministeriale di cui all'art.
82, nono comma, del d.P.R. n. 616 del 1977.
Secondo la regione, la suindicata circolare violerebbe la propria
sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita, ponendosi
anzitutto in contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione,
nonche' con le norme interposte di cui agli artt. 4, terzo comma, del
d.P.R. n. 616 del 1977 e 2, comma 3, lettera e), della legge n. 400
del 1988, il cui combinato disposto prevede che le direttive da
impartire tramite il commissario di Governo per l'esercizio delle
funzioni delegate alle regioni siano deliberate dal Consiglio dei
Ministri. La normativa impugnata, poi, sempre in violazione del
riparto di competenze tra Stato e regioni, estenderebbe il potere di
annullamento dell'autorizzazione paesaggistica regionale ai
provvedimenti di silenzio-assenso previsti dalle procedure di condono
edilizio di cui all'art. 32, secondo comma, della legge n. 47 del
1985, come modificato dal d.-l. n. 388 del 1996, fuori della ipotesi
espressamente prevista dall'art. 12 della legge n. 68 del 1988. Cio'
in difformita' anche dal disposto di cui all'art. 20 della legge n.
241 del 1990, non trattandosi di un potere esercitato in via di
autotutela ed a tempo indeterminato, ma di un potere da esercitarsi
in un breve arco temporale (sessanta giorni), e, quindi,
qualificabile come annullamento eccezionale previsto in via
straordinaria da una legge, e, come tale, non applicabile in via
analogica.
La circolare in questione, inoltre, violerebbe il principio di
leale collaborazione tra Stato e regioni, in quanto determinerebbe il
completo riesame della istanza di autorizzazione ambientale gia'
rivolta dal privato alla regione, non configurandosi il riconosciuto
potere ministeriale di annullamento come potere di caducazione di un
provvedimento conclusivo di una istruttoria gia' compiuta dall'ente
delegato.
Infine, sarebbe violato l'art. 24 della Costituzione, per la
incertezza sulla giurisdizione che nascerebbe, in caso di silenzio
ministeriale, dal dubbio se l'eventuale impugnazione debba riguardare
l'inerzia dell'autorita' delegata ovvero quella successiva
ministeriale.
2. - Il ricorso deve ritenersi ammissibile in quanto,
indipendentemente dal problema della difendibilita' in sede di
conflitto delle funzioni regionali delegate, certamente esistono
attribuzioni della regione ricorrente nella materia della circolare
impugnata alla luce dei principi affermati dalla Corte con sentenza
n. 302 del 1988. Infatti la tutela del paesaggio e delle bellezze
naturali, per di piu' in occasione di sanatoria-condono edilizio, e'
affidata ad un sistema di intervento pubblico basato su un concorso
di competenze statali e regionali, in una attuazione legislativa di
equilibri diversi, con l'osservanza in ogni caso del principio di una
equilibrata concorrenza e cooperazione tra le due competenze in
relazione ai momenti fondamentali della disciplina stabilita a
protezione del paesaggio (sentenza n. 302 del 1988).
3. - Nel merito, il ricorso e' infondato.
3.1. - Il primo motivo di ricorso attinente alla procedura per
l'emanazione dell'atto impugnato e' privo di fondamento, in quanto
parte dall'errato presupposto che la circolare del Ministero dei beni
culturali e ambientali 22 luglio 1996 abbia il contenuto di un atto
di indirizzo e coordinamento, e cioe' costituisca esercizio del
potere dello Stato di porre vincoli all'attivita' amministrativa
delle regioni a tutela delle esigenze di carattere unitario. La
circolare si e' invece limitata a fornire, in uno spirito di
collaborazione, l'interpretazione che alla legge aveva dato un parere
dell'Avvocatura generale dello Stato con conseguenti precisazioni in
ordine alle procedure applicative, in caso di condono edilizio per
abusi ricadenti in zona vincolata ai fini paesistico-ambientali, per
quanto riguarda il potere attribuito al Ministero di annullamento dei
pareri favorevoli rilasciati dalle regioni.
Il parere, richiamato nella circolare, non coinvolge il contenuto e
i modi di esercizio dell'attivita' amministrativa in materia delegata
alla regione, ma riguarda il potere di annullamento attribuito allo
Stato e il suo ambito nelle diverse ipotesi di silenzio regionale,
senza alcun vincolo innovativo per l'attivita' amministrativa
regionale.
Dal predetto parere il Ministero ha tratto argomento per
sottolineare, con la predetta circolare, la necessita' che le
regioni, in caso di silenzio-assenso (suscettibile di formarsi per
abusi di carattere minore, cioe' non comportanti aumento di
superficie e di volume), trasmettano alle Soprintendenze per i beni
ambientali e architettonici competenti tutte le istanze relative,
corredate dalla documentazione, di fronte al riconosciuto potere
ministeriale di annullamento, e ha dichiarato di rimanere in attesa
di notizie sulle disposizioni che i presidenti delle regioni vorranno
impartire.
Pertanto deve escludersi la necessita' della speciale procedura
propria degli atti di indirizzo e coordinamento ai sensi del
combinato disposto dell'art. 4, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del
1977 e dell'art. 2, comma 3, lettera e), della legge n. 400 del
1988.
3.2. - Egualmente infondati sono gli altri profili di ricorso.
In ordine alle procedure ed attribuzioni delle regioni e dello
Stato nelle diverse ipotesi di sanatoria-condono edilizio relative a
opere in zona sottoposta a vincolo paesistico-ambientale, va
affermato un potere autonomo del Ministro per i beni culturali e
ambientali, da esercitarsi con l'osservanza del principio di
equilibrata concorrenza e cooperazione delle competenze statali e
regionali. Come la regione non puo' rimanere estromessa del tutto o
essere relegata in una posizione assolutamente secondaria - alla
stregua di quanto ha ribadito la Corte con la citata sentenza n. 302
del 1988, in occasione dell'esame dell'art. 12 del d.-l. n. 2 del
1988 - allo stesso modo sul piano costituzionale non esiste
possibilita' che lo Stato venga del tutto estromesso con privazione
del potere di annullamento - pacificamente riconosciutogli in caso di
provvedimento formalmente rilasciato dalla regione - nella ipotesi
(sostanzialmente coincidente ai fini della tutela dei vincoli
suddetti) di parere espresso attraverso il silenzio-assenso, in
relazione al valore provvedimentale assegnato ex lege al silenzio
nelle ipotesi minori.
Infatti, questo esaminato e' un tipico caso che rientra nella
regola, ritenuta esistente da questa Corte in quanto alle regioni
spettano attribuzioni a tutela del paesaggio (sentenze n. 302 del
1988 e n. 151 del 1986), secondo cui, nell'ambito del principio di
cooperazione, le competenze statali devono essere esercitate solo in
caso di mancato esercizio di quelle regionali o in quanto cio' sia
reso necessario per il raggiungimento dei fini essenziali della
tutela. Questo a maggiore ragione si impone nelle pur limitate
ipotesi in cui l'inerzia regionale sia stata procedimentalizzata
quanto agli effetti. E, dunque, il potere di annullamento
ministeriale in siffatte ipotesi non viene riconosciuto in via
analogica, attraverso l'atto impugnato, come sostenuto dalla
ricorrente. E' piuttosto il valore di silenzio-assenso, attribuito
all'inerzia dell'amministrazione in caso di abusi minori, a
comportare che la stessa inerzia debba essere sottoposta al regime
proprio - assoggettamento al potere ministeriale di annullamento -
dei pareri favorevoli rilasciati dalle regioni in relazione ad abusi
edilizi ricadenti in zona vincolata.
3.3. - Ne' alcun pregio puo' attribuirsi alla censura sollevata
dalla regione Veneto per contrasto con l'art. 24 della Costituzione,
invocato sotto il profilo della incertezza sulla giurisdizione,
determinata - in caso di silenzio ministeriale - dal dubbio se sia
questo a dover essere impugnato ovvero quello serbato dalla regione
in ordine alla richiesta di parere ex art. 32, secondo comma, della
legge n. 47 del 1985. Al mancato esercizio del potere di annullamento
ministeriale non puo' essere, invero, attribuito alcun significato
giuridicamente rilevante, ne' idoneita' ad essere oggetto di autonoma
impugnativa, non configurandosi nei confronti del Ministro - salvo
che questi abbia dato inizio di ufficio alla procedura di
annullamento - un obbligo di provvedere alla cui inosservanza sia
assegnato un certo valore, alla stregua di quanto invece previsto
nelle ipotesi di silenzio della regione. Solo all'eventuale
provvedimento positivo del Ministro saranno, quindi, applicabili le
regole che assicurano la tutela giurisdizionale nei confronti degli
atti della pubblica amministrazione.