ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 81, comma 4,
del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n.77 (Ordinamento
finanziario e contabile degli enti locali), modificato dall'art. 21
del decreto legislativo 11 giugno 1996, n. 336 (Disposizioni
correttive del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, in
materia di ordinamento finanziario e contabile degli enti locali),
del combinato disposto degli artt. 81, comma 4, e 89, comma 11, del
decreto legislativo n. 77 del 1995, e del capo VII (risanamento
finanziario) dello stesso decreto legislativo (dall'art. 77 all'art.
99), promosso con ordinanza emessa il 2 dicembre 1996 dal pretore di
Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli, nel procedimento civile
vertente tra la s.a.s. Ideal Food di Russo Giuseppina e C. e il
comune di Procida, iscritta al n. 31 del registro ordinanze 1997 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima
serie speciale, dell'anno 1997.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 novembre 1997 il giudice
relatore Cesare Mirabelli.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 2 dicembre 1996 nel corso di un
giudizio nel quale un creditore del comune di Procida - ottenuta la
condanna al pagamento del debito, per capitale ed interessi sino alla
data di entrata in vigore del d.-l. 17 marzo 1992, n. 233
(Disposizioni urgenti in materia di finanza locale per il 1992), poi
non convertito, che stabiliva, da un lato, la cessazione delle azioni
esecutive nei confronti degli enti locali dissestati e, dall'altro,
che i debiti insoluti non producessero interessi e rivalutazione
monetaria dalla data di deliberazione del dissesto - aveva chiesto la
condanna del comune al pagamento degli ulteriori interessi e
rivalutazione monetaria, il pretore di Napoli, sezione distaccata di
Pozzuoli, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale:
a) dell'art. 81, comma 4, del decreto legislativo 25 febbraio
1995, n. 77 (Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali),
modificato dall'art. 21 del decreto legislativo 11 giugno 1996, n.
336 (Disposizioni correttive del decreto legislativo 25 febbraio
1995, n. 77, in materia di ordinamento finanziario e contabile degli
enti locali), il quale prevede che, a decorrere dalla data della
deliberazione di dissesto dell'ente locale e sino all'approvazione
del rendiconto della gestione di cui all'art. 89 della stessa legge,
i debiti insoluti non producono interessi e non sono soggetti a
rivalutazione monetaria. Il giudice rimettente denuncia la violazione
degli artt. 2, 3, 23, 24, 41, 53, 97 e 113 della Costituzione, in
relazione agli artt. 1224, 1282, 1284 e 2907 del codice civile,
all'art. 55 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (legge
fallimentare) ed all'art. 15 della legge 4 dicembre 1956, n. 1404
(Soppressione e messa in liquidazione di enti di diritto pubblico e
di altri enti sotto qualsiasi forma costituiti, soggetti a vigilanza
dello Stato e comunque interessanti la finanza statale);
b) degli artt. 81, comma 4, e 89, comma 11, dello stesso decreto
legislativo n. 77 del 1995, nella parte in cui prevedono l'insolvenza
dei comuni, e del capo VII (risanamento finanziario) dello stesso
decreto legislativo (dall'art. 77 all'art. 99), che, presupponendo
che il comune possa essere definitivamente insolvente verso i
creditori, lo assoggettano ad esecuzione collettiva. Questo insieme
di disposizioni sarebbe in contrasto con gli artt. 2, 3, 23, 24, 41 e
53 della Costituzione, in relazione agli artt. 2082, 2093 e 2907 del
codice civile, agli artt. 100 e 474 del codice di procedura civile,
all'art. 1 della legge fallimentare ed all'art. 15 della legge n.
1404 del 1956.
Il giudice rimettente ha presente che analoghe questioni di
legittimita' costituzionale della disciplina dei crediti insoluti nei
confronti di enti locali dissestati, in precedenza sollevate con
riferimento all'art. 21 del d.-l. 18 gennaio 1993, n. 8, sono state
dichiarate non fondate (sentenze n. 155 e n. 242 del 1994), sul
presupposto che la disposizione allora denunciata si limitasse ad
escludere l'opponibilita' della rivalutazione e degli interessi alla
procedura avviata con la dichiarazione di dissesto, lasciando integra
la facolta' dei creditori di azionare i diritti accessori del credito
nei confronti dell'ente pubblico, una volta cessato lo stato di
dissesto. Ma lo stesso giudice ritiene che l'art. 81, comma 4, del
decreto legislativo n. 77 del 1995, stabilendo che interessi e
rivalutazione per i crediti insoluti non maturano dalla data di
delibera del dissesto sino all'approvazione del rendiconto previsto
dall'art. 89, farebbe sorgere nuovamente i dubbi di legittimita'
costituzionale in precedenza proposti e giudicati non fondati.
Ad avviso del giudice rimettente, la nuova disciplina comprimerebbe
definitivamente il diritto di credito che, una volta ammesso alla
massa passiva, se non soddisfatto non potrebbe comunque essere piu'
esercitato nei confronti del comune dopo che sia cessato lo stato di
dissesto. Questo trattamento deteriore rispetto ai creditori di altri
soggetti, privati o pubblici, non sarebbe giustificato: ne' la natura
pubblica del debitore ne' lo stato di dissesto potrebbero dare
legittimo fondamento ad una disciplina restrittiva e derogatoria per
gli accessori del credito, che sarebbe invece imposta dall'art. 81.
Questa disposizione bloccherebbe gli interessi e la rivalutazione,
imponendo ai creditori un sacrificio patrimoniale che non subiscono i
creditori degli enti locali non dissestati e quelli di altri soggetti
pubblici o privati. Ne risulterebbero tra l'altro violati, ad avviso
del giudice rimettente, i principi di solidarieta', di capacita'
contributiva e di eguaglianza sostanziale (rispettivamente art. 2,
art. 53 e art. 3 della Costituzione). Difatti l'inadempimento da
parte della pubblica amministrazione costituirebbe un illecito e la
norma che lo consente violerebbe garanzie della persona e l'obbligo
di rimuovere gli ostacoli che ne impediscono lo sviluppo.
Il giudice rimettente ritiene, inoltre, che l'art. 81, comma 4,
combinandosi con l'art. 89, comma 11, del decreto legislativo n. 77
del 1995, che non consente l'ammissione al passivo di ulteriori
crediti dopo l'approvazione del piano di estinzione, determinerebbe
l'"azzeramento" dei diritti di credito non soddisfatti a seguito del
riparto, prefigurando una definitiva ed illogica inadempienza della
pubblica amministrazione, in contrasto con le norme costituzionali
indicate come parametro per il giudizio di legittimita'
costituzionale. Il vizio di legittimita' costituzionale colpirebbe
l'intero complesso di norme sul risanamento degli enti locali
dissestati (artt. 77 - 99), venendo posta in dubbio la stessa
assoggettabilita' dell'ente locale ad un'esecuzione collettiva
fondata sul presupposto dell'insolvenza definitiva anche se nei
confronti di uno solo dei creditori.
2. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni di legittimita' costituzionale
siano dichiarate inammissibili o infondate nel merito.
L'Avvocatura rileva, in una memoria depositata in prossimita'
dell'udienza, che la disciplina legislativa intende dare soluzione al
grave problema della crisi finanziaria degli enti locali che
presentino un elevatissimo indebitamento non altrimenti
fronteggiabile. La disciplina speciale e' diretta al risanamento in
gravi situazioni di dissesto, contemperando gli interessi dei
creditori e quelli dell'ente locale, che deve garantire
l'assolvimento delle funzioni indispensabili e necessarie per la
collettivita' che rappresenta.
Il risanamento della gestione finanziaria viene ottenuto eliminando
l'indebitamento, mediante il soddisfacimento dei creditori per mezzo
di tutte le risorse a disposizione dell'ente e con l'aiuto di un
mutuo a totale carico dello Stato. Inoltre si interviene sulle cause
che hanno determinato il dissesto, ponendosi le condizioni per
consolidare nel tempo l'equilibrio tra risorse disponibili e spese
per le funzioni da esercitare.
Un organo straordinario di liquidazione provvede alla rilevazione
dei debiti e ad elaborare un piano per la loro estinzione. In tal
modo si attua una procedura concorsuale, nel suo complessivo impianto
ritenuta costituzionalmente legittima (sentenze n. 149 e n. 155 del
1994), che non danneggia ma tutela maggiormente i creditori, perche'
nella massa attiva rientra anche un mutuo a totale carico dello
Stato. Questa procedura soddisfacerebbe i creditori in termini piu'
favorevoli delle normali procedure esecutive individuali, che vengono
estinte per confluire nella procedura concorsuale.
Il blocco degli interessi e della rivalutazione monetaria dei
debiti, per il periodo del risanamento, avrebbe una finalita' e una
giustificazione comuni a quelle della procedura fallimentare (art. 55
del regio decreto n. 267 del 1942); esso non configurerebbe alcuna
cristallizzazione dei crediti, in quanto, come anche e' previsto
dalla legge fallimentare (art. 120), i creditori riacquistano il
proprio diritto di azione una volta chiusa la procedura di
risanamento.
L'Avvocatura ritiene che i dubbi di legittimita' costituzionale,
gia' giudicati non fondati in riferimento all'abrogato art. 21 del
d.-l. n. 8 del 1993 (sentenza n. 242 del 1994), non sussistano
neppure in riferimento all'art. 81 del decreto legislativo n. 77 del
1995, ispirato allo stesso principio. Le due norme non determinano
una definitiva cristallizzazione dei crediti, ma prevedono che
nell'ambito della procedura di risanamento e' sospesa la decorrenza
degli interessi, si' da determinare con certezza e in maniera
definitiva la massa passiva. Anche l'art. 81, comma 4, del decreto
legislativo n. 77 del 1995 non esclude, difatti, il maturare degli
interessi e della rivalutazione successivamente all'apertura della
procedura, ma si limita ad escludere la loro ammissibilita' alla
massa passiva, rimanendo integra la facolta' del creditore, cessata
la speciale procedura, di azionare tali diritti nei confronti
dell'ente pubblico.
Egualmente infondata sarebbe la censura mossa nei confronti
dell'art. 89, comma 11, del decreto legislativo n. 77 del 1995.
Non vi sarebbe alcuna disposizione che impedisca ai titolari di
crediti non ammessi, in quanto tardivi, alla procedura di
risanamento, di poter chiedere la soddisfazione dei propri interessi
nei confronti dell'ente allorche' sia cessato lo stato di dissesto.
La limitazione prevista dalla norma denunciata e', difatti, operante
unicamente ai fini della procedura concorsuale, che deve avere
precisi termini iniziali e finali ed e' destinata al riparto della
massa attiva.
Infondate sarebbero anche, ad avviso dell'Avvocatura, le generiche
censure mosse agli artt. 77-99 del decreto legislativo n. 77 del
1995, prospettando un possibile stato di insolvibilita' dell'ente
dissestato. Difatti, se al momento della chiusura della speciale
procedura di liquidazione risultino insoluti parte dei debiti
ammessi, questi, cessato il dissesto, vengono onorati dall'ente
locale.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimita' costituzionale investono la
disciplina del risanamento degli enti locali in stato di dissesto
finanziario, dettata dal decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77
(Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali).
Il pretore di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli, dubita che:
a) l'art. 81, comma 4, del decreto legislativo n. 77 del 1995
(come modificato dall'art. 21 del decreto legislativo 11 giugno 1996,
n. 336) - il quale prevede che, dalla data della deliberazione di
dissesto dell'ente locale e sino all'approvazione del rendiconto
della gestione dell'organo straordinario di liquidazione di cui
all'art. 89 dello stesso decreto legislativo, i debiti insoluti non
producono interessi e non sono soggetti a rivalutazione monetaria -
sia in contrasto con gli artt. 2, 3, 23, 24, 41, 53, 97 e 113 della
Costituzione;
b) gli artt. 81, comma 4, e 89, comma 11, dello stesso decreto
legislativo n. 77 del 1995, nella parte in cui prevedono l'insolvenza
del comune nel pagamento di un debito, e il capo VII (risanamento
finanziario) dello stesso decreto legislativo (dall'art. 77 all'art.
99), che assoggetta il comune ad esecuzione collettiva, siano in
contrasto con gli artt. 2, 3, 23, 24, 41 e 53 della Costituzione.
2. - Le questioni di legittimita' costituzionale sono tutte
prospettate sul presupposto interpretativo che, con la dichiarazione
di dissesto finanziario di un ente locale, i crediti vantati nei
confronti dell'ente non producano interessi e non siano piu' soggetti
ad oneri accessori.
Analoghe questioni erano gia' state sollevate in riferimento
all'art. 21 del d.-l. 18 gennaio 1993, n. 8, che allo stesso modo
prevedeva, in deroga ad ogni altra disposizione, che dalla data della
dichiarazione di dissesto i debiti insoluti non producessero piu'
interessi, rivalutazione monetaria ed altro. Ma le questioni di
legittimita' costituzionale sono state giudicate non fondate
(sentenze n. 149, n. 155 e n. 242 del 1994), perche' era erroneo il
presupposto interpretativo della pretesa cristallizzazione dei
crediti, il blocco della rivalutazione e degli interessi essendo
destinato ad operare solo in pendenza della speciale procedura
concorsuale, la quale, superate ed assorbite le esecuzioni
individuali, e' diretta a soddisfare i crediti, posti in parita' di
condizioni, attraverso il riparto dell'attivo tra i creditori
ammessi.
Diversamente dall'opinione gia' allora manifestata dal giudice
rimettente, si e' ritenuto che la disposizione denunciata non
escludesse il maturare sia della rivalutazione che degli interessi
anche dopo che la procedura di liquidazione collettiva era stata
iniziata, ma si limitasse ad escludere che gli accessori del credito
sorti successivamente alla dichiarazione di dissesto fossero
opponibili alla procedura stessa venendo ammessi alla massa passiva,
mentre rimaneva integra la facolta' per i creditori di azionare tali
diritti nei confronti dell'ente pubblico una volta cessato lo stato
di dissesto ed esaurita la procedura di gestione straordinaria
(sentenza n. 242 del 1994).
Le medesime considerazioni valgono ora per l'art. 81, comma 4, del
decreto legislativo n. 77 del 1995, il cui contenuto non si discosta
sostanzialmente dalla disciplina precedente. Difatti la novita' del
testo di tale disposizione, rispetto a quello dell'art. 21 in
precedenza considerato, non consiste certo nello stabilire che dalla
data di dichiarazione del dissesto i debiti insoluti non sono
soggetti a rivalutazione e interessi, ma nella precisazione del
termine finale, "sino all'approvazione del rendiconto" della gestione
dell'organo straordinario di liquidazione prevista dall'art. 89 dello
stesso decreto legislativo.
L'Avvocatura dello Stato ritiene che la nuova disposizione sia
soltanto piu' precisa e dettagliata della precedente, individuando la
sospensione nello spazio temporale occupato dalla procedura di
risanamento, e cio' sempre al fine di determinare con certezza
nell'ambito di tale procedura la massa passiva. In definitiva, come
in precedenza, rivalutazione ed interessi maturerebbero anche
successivamente all'apertura della procedura, ma rimarrebbero non
opponibili ad essa ed esclusi dall'ammissione alla massa passiva,
restando integra la facolta' del creditore di azionare tali diritti
nei confronti del comune, esaurita la gestione straordinaria.
Questa interpretazione, compatibile con il testo normativo e
coerente con i principi delle procedure concorsuali, non si presta ai
dubbi di legittimita' costituzionale sollevati e deve dunque essere
preferita dal giudice nell'individuare il contenuto normativo della
legge della quale deve fare applicazione (cfr. sentenze n. 149 del
1994 e n. 361 del 1995).
Le medesime considerazioni valgono per i profili di illegittimita'
costituzionale prospettati in riferimento alle richieste relative ad
ulteriori crediti nei confronti dell'ente, che non sono ammesse dopo
l'approvazione del piano di estinzione (artt. 81, comma 4, e 89,
comma 11). La norma, in coerenza con le caratteristiche di una
procedura concorsuale, ha la finalita' di determinare in maniera
certa e definitiva, rispetto alla procedura, la massa passiva, in
modo da consentire il pagamento, totale o parziale, dei debiti con la
massa attiva. Ma questo non implica la "estinzione" dei crediti non
ammessi o residui, i quali, conclusa la procedura di liquidazione,
potranno essere fatti valere nei confronti dell'ente risanato.
3. - Egualmente infondata e' la questione di legittimita'
costituzionale che investe il complesso di disposizioni (artt. da 77
a 99), unitariamente considerate, che prevedono la procedura di
risanamento degli enti locali mediante la liquidazione straordinaria
in caso di dissesto (capo VII del decreto legislativo n. 77 del 1995,
modificato dal decreto legislativo n. 336 del 1996). I dubbi di
legittimita' costituzionale sono basati sull'inesatto presupposto che
la procedura stessa determini non solo la liquidazione concorsuale
della massa passiva, ma anche la definitiva estinzione dei crediti, o
della parte di essi, rimasti insoddisfatti. Ma, come esattamente
rileva l'Avvocatura dello Stato, non e' questa la finalita' della
liquidazione straordinaria in caso di dissesto dell'ente locale ne'
questi ne sono gli effetti. Con tale istituto si intende per un verso
procedere al risanamento finanziario dell'ente locale, per altro
verso far fronte ai suoi debiti anche con risorse aggiuntive, che
derivano da un apposito mutuo a carico dello Stato, attivando una
procedura concorsuale intesa a realizzare la parita' di condizioni
tra i creditori.