ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della regione Lombardia notificato
il 26 aprile 1997 depositato in cancelleria il 30 successivo per
conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'ordinanza del
Ministero della sanita', prot. n. 600.8./VET/24436/AG/12/635,
recante "Norme transitorie per la identificazione degli animali della
specie bovina e bufalina" nonche' del telegramma, prot. n.
600.8./VET/24486/12/AG/578 del direttore generale del Dipartimento
alimentazione, nutrizione e sanita' pubblica veterinaria del
Ministero della sanita' ed iscritto al n. 27 del registro confitti
1997.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 1998 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi l'avvocato Giuseppe Ferrari per la regione Lombardia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 26 aprile 1997 e depositato il 30
successivo, la regione Lombardia ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione all'ordinanza del
Ministero della sanita' prot. n. 600.8/VEET/24436/AG/12/635 (26
febbraio 1997) intitolata "Norme transitorie per la identificazione
degli animali della specie bovina e bufalina" pervenuta alla regione
il 27 febbraio 1997, e alla nota telegrafica 21 febbraio 1997,
pervenuta il 24 febbraio, a firma del direttore generale del
Dipartimento alimentazione nutrizione sanita' pubblica veterinaria
del Ministero della sanita'.
La ricorrente sottolinea che con d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317
(Regolamento recante norme per l'attuazione della direttiva
92/102/CEE relativa all'identificazione e alla registrazione degli
animali) e' stato disciplinato il sistema di identificazione e
registrazione degli animali della specie bovina e bufalina.
In particolare l'art. 4 del regolamento prevede che per il tramite
dell'apposizione di marchio da parte dell'azienda di origine si
identifichino gli animali delle specie anzidette.
La disciplina di dettaglio, attuativa del regolamento, e' stata
adottata con circolare del 14 agosto 1996, n. 11, denominata "Norme
tecniche di indirizzo per l'applicazione del decreto del Presidente
della Repubblica 30 aprile 1996, n. 317".
La circolare, oltre a dettare ulteriori prescrizioni sulla
punzonatura e marca auricolare, da' vita ad un regime transitorio che
consente, fino all'attuazione del sistema di identificazione a
regime, la protrazione del sistema vigente al fine di perseguire "il
contemperamento delle esigenze della nuova disciplina con prassi
preesistenti ed esigenze locali".
La regione ricorrente sottolinea come, nonostante l'astratta
invasivita' della descritta normativa, abbia consapevolmente prestato
acquiescenza, fidando nella "ragionevole attuazione della nuova
normativa".
Di contro, con gli atti impugnati, il Ministero della sanita' ha
fissato il termine ultimo di utilizzazione del sistema di punzonatura
al 31 dicembre 1997, prescrivendo una serie di modalita' esecutive
fra le quali spicca quella di acquistare i marchi auricolari presso
l'Istituto zooprofilattico sperimentale dell'Abruzzo e del Molise "G.
Caporale" di Teramo, che viene qualificato come centro di referenza,
con il quale i servizi veterinari regionali si dovrebbero rapportare,
concordando con esso, oltre con l'AIMA e il Ministero, le modalita'
tecniche e la frequenza della trasmissione dei dati.
L'impugnazione e' affidata ad un unico motivo, articolato nella
violazione: degli artt. 11, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione;
del d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317 (Regolamento recante norme per
l'attuazione della direttiva 92/102/CEE relativa alla identificazione
e alla registrazione degli animali); del d.lgs. 24 luglio 1992, n.
358 (t.u. delle disposizioni in materia di appalti pubblici di
forniture, in attuazione delle direttive 72/62/CEE, 80/767/CEE e
88/295/CEE) e di precedenti atti di indirizzo e coordinamento.
L'argomento di fondo da cui muovono le censure e' che l'utilizzo
delle marche a punzonatura per il bestiame bovino per un periodo
transitorio previamente non determinato veniva incontro ad un duplice
e concorrente ordine di esigenze: da un lato, consentiva che, fino
all'adozione del sistema di identificazione a regime, le regioni,
modulando la scansione dei tempi tecnici di adeguamento in
conformita' alle realta' socioeconomiche locali, si vedessero
riconosciuta l'attribuzione del potere di fissare autonomamente la
cessazione del regime transitorio; dall'altro, che il sistema della
punzonatura, con oneri economici minimi e di semplice esecuzione
anche per le piccole aziende, avesse ancora margine di operativita'
almeno nei termini e modalita' di cui agli atti normativi emessi
dallo stesso Ministero della sanita', qualificabili, essi si', come
atti di indirizzo e coordinamento.
D'altra parte, secondo la ricorrente, l'ingente onere economico
connesso all'acquisto diretto e alla distribuzione da parte delle
Aziende-USL del materiale da utilizzare dagli allevatori, oltre a
scontrarsi sul piano della coerenza con l'avvertita esigenza di
ridurre i costi a carico del fondo sanitario, impone spese non
debitamente autorizzate, perseguendo una logica di centralismo
amministrativo non giustificata.
Da ultimo, rileva la regione che l'approvvigionamento presso un
unico fornitore, individuato con atto amministrativo, senza il
rispetto della previa procedura di evidenza pubblica, viene in
contrasto con i principi di fonte comunitaria sulla necessaria
intermediazione della gara pubblica per le pubbliche forniture di cui
al d.lgs. 24 luglio 1992, n. 358.
2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto in
giudizio chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile o
infondato.
La difesa erariale ha dedotto preliminarmente che il denunciato
conflitto, per la natura delle norme assunte a termine di
riferimento, non attinge il livello di costituzionalita' proprio del
sindacato esercitato dalla Corte: trattasi di violazioni di norme
secondarie, contenute nel d.P.R. n. 317 del 1996 riguardanti
attivita' tecniche.
Del resto, secondo l'Avvocatura, gli atti impugnati non sono altro
che la coerente esecuzione di disposizioni contenute nel gia'
richiamato regolamento, la cui finalita' era quella di assicurare
"l'osservanza di prioritarie misure sanitarie in materia di malattie
animali", in adempimento di specifici obblighi comunitari dello
Stato. Alla medesima stregua gia' la circolare n. 11 dava vita
espressamente ad un regime transitorio; di talche' la mancata
impugnazione di tali disposizioni, oltre a rendere evidente che
l'esercizio del potere e' ricompreso nelle attribuzioni spettanti
allo Stato, non giustificherebbe sul piano logico-giuridico il
ricorso avverso misure attuative, strumentali all'operativita' di
disposizioni non contestate quanto alla titolarita' del potere.
Nel merito, a giudizio della resistente, la scelta dell'Istituto
zooprofilattico sperimentale dell'Abruzzo e Molise sarebbe
espressione di discrezionalita' amministrativa sugli standard di
professionalita', rimessa alla valutazione dell'amministrazione
centrale; mentre eventuali costi aggiuntivi, lamentati dalla
ricorrente, oltre a trovare giustificazione nell'interesse pubblico
prevalente ad un sollecito e sicuro controllo veterinario, possono
essere fronteggiati attingendo alla provvista del fondo sanitario
regionale, la cui gestione e' indistinta.
3. - Nell'imminenza dell'udienza la regione ricorrente ha
controdedotto alla memoria dell'Avvocatura, precisando che gli atti
impugnati si configurano sostanzialmente come atti di esercizio del
potere di indirizzo e coordinamento privi dei necessari requisiti
formali (approvazione con delibera del Presidente del Consiglio dei
Ministri), nonche' "dell'imprescindibile fondamento primario"
(sentenze n. 45 del 1993; n. 486 del 1992). D'altra parte, a giudizio
della ricorrente, anche accedendo all'interpretazione proposta
dall'Avvocatura, si giunge ugualmente alla declaratoria di
invasivita' degli atti impugnati: se ritenuti atti amministrativi,
difettano del necessario referente normativo che espressamente
conferisca tale potere.
In ordine alla questione afferente la mancata impugnazione del
regolamento n. 317 del 1996 e della circolare, costituenti gli atti
prodromici di quelli impugnati, la regione richiama la giurisprudenza
della Corte, contraria all'indirizzo sostenuto dall'Avvocatura,
laddove ha precisato termini e limiti del conflitto di attribuzione
avente ad oggetto atti preceduti da altri provvedimenti normativi
presupposti (sentenza n. 215 del 1996).
Considerato in diritto
1. - La questione sottoposta all'esame della Corte ha ad oggetto
l'ordinanza del Ministero della sanita' datata 26 febbraio 1997,
riguardante. "Norme transitorie per l'identificazione degli animali
della specie bovina e bufalina", nonche' la nota telegrafica a firma
del direttore generale del Dipartimento alimentazione nutrizione
sanita' pubblica veterinaria del Ministero della sanita', spedita il
21 febbraio 1997, nella parte in cui stabiliscono il termine
perentorio di cessazione del regime transitorio, di cui al d.P.R. n.
317 del 1996, di identificazione con il sistema della punzonatura
delle specie bovine, al 31 dicembre 1997, imponendo oneri economici
alla regione al fine di adeguarsi al regime definitivo, con la
contestuale previsione di un fornitore.
In particolare la regione ricorrente lamenta la violazione degli
artt. 11, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, in quanto gli atti
impugnati esautorerebbero la potesta' normativa ed amministrativa
della regione, il cui esercizio si renderebbe necessario per
salvaguardare le esigenze delle aziende locali in funzione delle
quali il regime transitorio era diretto; nonche' del d.P.R. 30 aprile
1996, n. 317, che, prevedendo un regime transitorio di
identificazione delle specie bovine senza la fissazione del termine
ad quem di cessazione, consentiva l'esercizio delle attribuzioni
regionali in materia.
Inoltre la regione denuncia la violazione del t.u. n. 358 del 1992
dal momento che la prescrizione dell'Istituto zooprofilattico
sperimentale dell'Abruzzo e del Molise, quale unico centro abilitato
alla fornitura, verrebbe a porsi in contrasto, oltre che con la
normativa comunitaria recepita nel t.u. anzidetto, che prescrive la
procedura di gara per le forniture pubbliche, con le disposizioni che
disciplinano l'evidenza pubblica in ambito contrattuale e, da ultimo,
con gli atti di indirizzo e coordinamento anteriori che facevano
salva la residuale competenza della regione in materia.
2. - Preliminarmente deve escludersi la fondatezza del profilo di
inammissibilita' del ricorso proposto dalla difesa dello Stato,
relativo alla mancata impugnazione dei provvedimenti normativi
presupposti, in quanto, alla luce dell'indirizzo delineato con le
sentenze n. 215 del 1996 e n. 472 del 1995, la pretesa lesione non
puo' farsi risalire alle norme presupposte, alle quali gli atti
impugnati danno attuazione ed esecuzione ulteriore con svolgimento e
completamento certamente autonomo, non potendo gli stessi atti
impugnati configurarsi - per i profili denunciati - come atti di mera
e necessaria esecuzione.
Peraltro deve escludersi che gli atti impugnati siano idonei a
comportare una lesione della sfera di competenza costituzionalmente
assegnata alla regione (ed e' questo nella specie il profilo che in
ipotesi legittimerebbe la proposizione di un conflitto di
attribuzione da parte della regione stessa), in quanto essi non hanno
il contenuto lesivo configurato nel ricorso, essendo suscettibili di
interpretazione conforme a Costituzione, tale da rendere la norma non
invasiva della sfera di competenza regionale.
Ed infatti non e' configurabile negli atti impugnati ne' una
prescrizione di avvalersi in via esclusiva di un determinato
Istituto, ne' un onere aggiuntivo finanziario a carico del servizio
sanitario regionale.
Giova al riguardo chiarire che, in attuazione di un preciso obbligo
discendente dalla direttiva 92/102/CEE, e' stata dettata una
disciplina (d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317) della identificazione
degli animali attraverso un meccanismo di apposizione di marchio a
cura e spese dell'azienda di origine. Tale sistema appare, con
particolare riferimento alla specie bovina e bufalina, circondato da
apposite garanzie, che assicurano l'osservanza di prioritarie misure
sanitarie, in adempimento di obblighi comunitari dello Stato. La
disciplina di dettaglio e' stata, poi, adottata con la circolare n.
11 del 14 agosto 1996, che ha, tra l'altro, dato vita ad una regime
transitorio che ha consentito la protrazione del sistema previgente.
La individuazione del termine di durata di tale regime non poteva
certamente essere affidata ad un intervento delle singole regioni,
dovendo, invece, sia il sistema transitorio, sia la dilazione
dell'entrata a pieno vigore delle modalita' di identificazione
definitive, cessare - contestualmente alla disponibilita' dei nuovi
strumenti identificativi - in maniera uniforme per tutto il
territorio nazionale con atto statale, allo stesso modo in cui erano
stati pacificamente introdotti con atti dello Stato.
La scelta dell'Istituto zooprofilattico sperimentale dell'Abruzzo,
basata principalmente sulle "difficolta' incontrate da alcune unita'
sanitarie", ha carattere meramente indicativo, per quanto riguarda la
fornitura dei marchi auricolari, di un istituto in grado di offrire,
tempestivamente ed in via del tutto transitoria, gli strumenti di cui
si tratta secondo gli standards richiesti, nell'ambito di una
collaborazione tra Stato e regioni, restando queste (e cosi' le
Aziende-USL) libere di provvedere direttamente anche attraverso altri
canali o diversi fornitori di prodotti con identiche caratteristiche,
come del resto risultava evidente dalla espressa previsione che il
centro avrebbe provveduto in via transitoria "alla fornitura alle USL
che facciano richiesta" dei marchi auricolari.
D'altro canto il centro di referenza nazionale identificato nel
centro operativo veterinario di epidemiologia programmazione e
informazione, attivato presso l'Istituto zooprofilattico sperimentale
dell'Abruzzo G. Caporale di Teramo, era stato precedentemente oggetto
di una scelta organizzativa statale effettuata con un decreto
ministeriale risalente al 2 novembre 1991, richiamato nelle premesse
dell'ordinanza impugnata del 26 febbraio 1997.
Di conseguenza, il profilo della censura relativo alla indicazione
di un unico istituto attiene alla scelta, effettuata dallo Stato, di
un organo incaricato della funzione di centro di referenza nazionale,
come interfaccia statale di carattere tecnico ed informativo,
nell'ambito di competenze tecniche unitarie esclusivamente statali,
per cui rimane estraneo all'ambito di un conflitto di attribuzione
tra Stato e regione, non potendo interferire la scelta di cui si
tratta nella sfera di competenza regionale, ne' comunque menomare o
invadere l'autonomia regionale: detta scelta ha semplicemente il
valore di conferma dell'individuazione dell'organo
tecnico-amministrativo affidatario di attribuzioni statali, come
esercizio di mera attivita' di organizzazione nell'ambito delle
attribuzioni stesse, in materia non riservata ad organi
costituzionalmente rilevanti in funzione di garanzia dei rapporti tra
Stato e regioni.
Ne' puo' ritenersi idonea a ledere la sfera costituzionalmente
garantita alla regione la previsione delle modalita' di invio dei
dati all'Istituto, individuato come banca dati del Ministero della
sanita', in quanto le stesse "modalita' tecniche e la frequenza di
trasmissione" erano affidate ad una leale collaborazione tra organi
regionali ed organo statale, dovendo essere "concordate" per espressa
previsione.
D'altro canto, l'eventuale inosservanza di tale procedura non
costituisce certamente vizio addebitabile all'atto impugnato in
questa sede, ma alla successiva attuazione di esso, attraverso la
ulteriore attivita' tecnico-amministrativa, restando, estranea al
presente conflitto di attribuzione.
Pertanto, sotto ogni profilo, il proposto ricorso per conflitto di
attribuzione e' inammissibile.