ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 3, del
d.-l. 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), convertito, con
modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, promossi, con
ordinanza emessa il 5 luglio 1996, dal giudice designato della Corte
dei conti, sezione giurisdizionale per la regione Siciliana, nel
giudizio di responsabilita' instaurato dal procuratore regionale, nei
confronti di Lupo Michele, iscritta al n. 1113 del registro ordinanze
1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42,
prima serie speciale, dell'anno 1996 e con ordinanza emessa, il 20
giugno 1996, dal giudice designato della Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la regione Puglia, nel giudizio di
responsabilita' instaurato dal procuratore regionale, nei confronti
di De Feo Alberto ed altri, iscritta al n. 181 del registro ordinanze
1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16,
prima serie speciale, dell'anno 1997.
Udito, nella camera di consiglio del 25 febbraio 1998, il giudice
relatore Massimo Vari.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa in data 5 luglio 1996 (r.o. n. 1113 del
1996) il giudice designato per la conferma, modifica o revoca, del
decreto di sequestro conservativo, adottato il 3 giugno 1996, dal
presidente della sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la
regione Siciliana, nei confronti di un presunto responsabile di danno
erariale, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 3, del d.-l. 15 novembre 1993, n. 453
(Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti), convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994,
n. 19, denunciandone il contrasto con gli artt. 3, 97 e 108 della
Costituzione, nella parte in cui prescrive che il presidente della
sezione giurisdizionale, anziche' limitarsi a designare il giudice al
quale e' affidata la trattazione del procedimento, provvede egli
stesso ad autorizzare il sequestro con proprio decreto.
1.2. - Il rimettente ritiene la disposizione denunciata in
contrasto con i principi "di logicita', buon andamento e indipendenza
del giudice" (artt. 3, 97 e 108 della Costituzione), in quanto la
devoluzione dell'ulteriore fase del procedimento ad un giudice
diverso da quello che ha emesso il decreto di sequestro comporterebbe
una "irrazionale frantumazione del procedimento stesso" e
l'attribuzione del provvedimento conclusivo ad un organo che, "pur se
libero da formali rapporti di subordinazione gerarchica con il
presidente, viene a trovarsi in una situazione della quale non puo'
sfuggire la delicatezza, dovendo riesaminarne ed eventualmente
censurarne l'operato".
In definitiva, il sistema previsto dal codice di procedura civile,
che attribuisce al presidente la sola designazione del giudice
competente a pronunciarsi sull'istanza di sequestro, sarebbe l'unico
idoneo a garantire il principio di unicita' e continuita' del
giudizio, oltre che il rispetto delle competenze funzionali e
dell'ordinaria composizione del collegio giudicante.
2. - Anche la seconda delle ordinanze in epigrafe - emessa in data
20 giugno 1996 (r.o. n. 181 del 1997) dal giudice designato per gli
ulteriori provvedimenti relativi al decreto di sequestro conservativo
adottato il 10 maggio 1996, nei confronti di alcuni presunti
responsabili di danno erariale, dal presidente della sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Puglia - dubita
della legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 3, lettera a),
del gia' menzionato decreto-legge, che viene denunciato per contrasto
con l'art. 25, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui
non prevede che la designazione del giudice venga effettuata sulla
base di criteri oggettivi e predeterminati.
2.1. - Ad avviso del rimettente, la collocazione del principio del
giudice naturale nella parte della Costituzione concernente "i
diritti ed i doveri dei cittadini" ne avvalorerebbe l'interpretazione
come strumento di garanzia a favore del cittadino, in stretto
rapporto con il riconoscimento del diritto di difesa (art. 24 della
Costituzione), venendo, percio', a riguardare "la designazione del
giudice in relazione a ciascuna regiudicanda", mentre, diversamente,
l'art. 102, primo comma, della Costituzione, nel vietare
l'istituzione di giudici speciali e straordinari, salvaguarderebbe
"l'apparato giudiziario astrattamente considerato".
Nel rammentare che la Corte costituzionale, fin dal 1962, con la
sentenza n. 88, ha ritenuto che "precostituzione del giudice e
discrezionalita' nella sua concreta designazione sono criteri fra i
quali non si ravvisa una possibile conciliazione", l'ordinanza
osserva che la considerazione del fine perseguito dall'art. 25
suffragherebbe la tesi che il principio del giudice naturale vada
riferito anche al "magistrato-persona fisica".
Infatti, se il principio del giudice naturale, oggetto di riserva
assoluta di legge, e' uno strumento di garanzia dell'indipendenza e
della imparzialita' del giudice, come la Corte ha affermato in
numerose decisioni, la finalita' perseguita dal Costituente sarebbe
vanificata se ci si limitasse ad assicurare il formale rispetto della
competenza dell'ufficio giudiziario precostituito per legge, ma si
ammettesse, poi, che la ripartizione interna degli affari fra i
magistrati, la composizione dei collegi ed altri aspetti analoghi del
profilo organizzativo dell'attivita' giurisdizionale continuassero ad
essere affidati "a provvedimenti discrezionali, presi dai capi degli
uffici ed ex post rispetto alla fattispecie concretamente
verificatasi".
L'interpretazione del termine giudice come riferito alla persona
fisica si giustificherebbe, inoltre, con due ordini di
considerazioni: da un lato, la strumentalita' della precostituzione
del giudice rispetto all'imparzialita' della funzione giudiziaria,
sicche' la garanzia avrebbe un senso solo se riferita, per l'appunto,
al "giudice-persona fisica", poiche' e' soltanto in relazione agli
atteggiamenti psicologici di questi che puo' valutarsi se sussista o
meno l'imparzialita'; dall'altro, il carattere creativo
dell'attivita' interpretativa del giudice, che recherebbe insita la
possibilita' di dare soluzioni diverse a casi analoghi, pur in
applicazione della stessa legge.
Rilevato, quindi, che il principio dell'art. 25, primo comma, della
Costituzione tende a realizzare ed a garantire la permanenza di un
effettivo pluralismo all'interno della magistratura, escludendo che
l'assegnazione di un processo venga fatta post factum, e che lo
stesso principio non avrebbe alcuna ragion d'essere in una situazione
di assoluta fungibilita' dei giudici, l'ordinanza assume che, nel
caso in esame, le esigenze di obiettiva precostituzione risultano
vanificate dalla disposizione denunciata, che attribuisce al
presidente della sezione giurisdizionale il potere di designare, in
modo assolutamente discrezionale ed insindacabile, il magistrato per
l'ulteriore fase del giudizio cautelare.
Secondo l'ordinanza, l'esigenza che, nel giudizio cautelare, il
giudice sia designato in base a criteri obiettivi e predeterminati,
pur essendo comune anche agli analoghi giudizi che si svolgono
innanzi ai giudici ordinari nella fase anteriore alla causa (v. art.
669-ter, terzo comma, cod. proc. civ.), assume maggiore spessore
presso la giurisdizione contabile, posto che, presso di essa, non
vige il sistema delle c.d. "tabelle degli affari giudiziari",
previsto, invece, per l'ordinamento giudiziario e strutturato in modo
da offrire un quadro analitico delle diverse ripartizioni in cui
l'ufficio e' articolato, del ruolo assegnato a ciascun magistrato e
della composizione di ogni singolo collegio che operera' secondo un
calendario programmato. Nel ricordare che il procedimento di
formazione delle tabelle e' circondato da speciali garanzie, giacche'
detta formazione deve essere deliberata dal consiglio superiore della
magistratura, all'esito di un procedimento aperto alla partecipazione
ed alle osservazioni o reclami dei magistrati interessati,
l'ordinanza rileva come al sistema tabellare abbiano fatto richiamo,
nel tempo, varie leggi, a partire dalla legge n. 532 del 1982,
istitutiva del tribunale della liberta'. Nel ripercorrere le varie
tappe della evoluzione della disciplina legislativa in materia,
l'ordinanza rileva che, fin dal 1984, il consiglio superiore della
magistratura, con ripetute circolari, ha costantemente richiesto che
i capi degli uffici formulino anche "criteri obiettivi e
predeterminati" per la distribuzione degli affari tra le sezioni e
per "l'assegnazione di essi ai singoli magistrati"; criteri, che,
allegati alle tabelle, vanno assoggettati allo stesso procedimento di
approvazione delle stesse.
La regola cosi' elaborata dal consiglio superiore ha, poi, trovato
codificazione in vari interventi legislativi e, con specifico
riguardo agli affari penali, nell'art. 7-ter della legge
sull'ordinamento giudiziario (aggiunto dall'art. 4 del d.P.R. n. 449
del 1988), nonche', in materia di applicazione dei magistrati, nella
legge 16 ottobre 1991, n. 321: leggi che hanno affidato al consiglio
superiore il compito di indicare in via generale i criteri obiettivi
e predeterminati di assegnazione degli affari, nel primo caso, e, per
la scelta dei magistrati da applicare, nel secondo caso.
Rilevato che le dette regole sono state ritenute applicabili dal
consiglio superiore anche alla materia civile e a quella cautelare,
il giudice a quo ritiene che l'excursus in ordine al "sistema
tabellare" valga a dimostrare come l'assenza, nel giudizio innanzi
alla Corte dei conti, di criteri obiettivi e predeterminati, che
vincolino il potere del presidente della sezione giurisdizionale
regionale, nella designazione del giudice di cui all'art. 5, comma 3,
lettera a) del decreto-legge n. 453 del 1993, comporti il rischio di
scelte atte a concretare proprio la situazione che il Costituente ha
inteso impedire.
Considerato in diritto
1. - Entrambe le ordinanze in epigrafe dubitano, sotto diversi
profili e con riferimento a differenti parametri, della legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 3, del d.-l. 15 novembre 1993, n.
453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte
dei conti), convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio
1994, n. 19. Tale disposizione affida al presidente della sezione
giurisdizionale regionale della Corte dei conti la competenza a
disporre, con proprio decreto motivato, sulla domanda di sequestro
conservativo proposta dal procuratore regionale ed a fissare
contestualmente (secondo quanto stabilisce la lettera a) della
medesima norma) l'udienza di comparizione innanzi al giudice
designato, al quale spetta, con propria ordinanza, la conferma, la
modifica o la revoca dei provvedimenti cautelari adottati.
2. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni tra loro connesse,
vanno riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
3. - La prima delle ordinanze denuncia la disposizione stessa nella
parte in cui stabilisce che il presidente della sezione, anziche'
limitarsi a designare il giudice al quale e' affidata la trattazione
del procedimento, disponga egli stesso il sequestro.
La devoluzione dell'ulteriore fase della trattazione del giudizio
cautelare ad un giudice diverso ne comporterebbe - secondo il giudice
a quo - "una irrazionale frantumazione", in ragione dell'attribuzione
del provvedimento conclusivo ad un organo che, se pur libero da
formali rapporti di subordinazione gerarchica con il presidente si
trova a doverne riesaminare ed eventualmente censurare l'operato.
Di qui il denunciato contrasto della norma "con i principi di
logicita', buon andamento e indipendenza del giudice", sanciti negli
artt. 3, 97 e 108 della Costituzione.
3.1. - La questione e' manifestamente infondata.
Del tutto impropriamente appare, anzitutto, richiamato il parametro
dell'art. 97 della Costituzione, relativamente ad una questione
concernente l'esercizio della funzione giurisdizionale, avuto
riguardo ai provvedimenti che, nel contesto di tale esercizio,
possono e devono essere adottati.
Alla luce della costante giurisprudenza di questa Corte, il canone
del buon andamento investe, infatti, l'amministrazione della
giustizia unicamente per cio' che attiene all'ordinamento degli
uffici giudiziari ed al loro funzionamento sotto l'aspetto
amministrativo, ma non si estende all'esercizio della funzione
giurisdizionale (cfr., da ultimo, ordinanza n. 103 del 1997).
Quanto agli altri due parametri invocati, e cioe' gli artt. 3 e 108
della Costituzione, l'ordinanza prospetta, in sostanza, un rischio di
condizionamento psicologico, e quindi di compromissione
dell'imparzialita', che il giudice designato per la conferma,
modifica o revoca del provvedimento potrebbe subire per il fatto di
essere chiamato a pronunciarsi su un decreto assunto dal presidente
della sezione presso la quale egli e' incardinato.
Osserva, in proposito, la Corte che, in realta', la soggezione agli
accennati poteri presidenziali di organizzazione e distribuzione
degli affari giurisdizionali non rappresenta altro che la normale
condizione di ogni apparato giurisdizionale, tale da non poter
apportare di per se' turbamento al libero esercizio della funzione,
in presenza dei mezzi di tutela previsti dalla legge a garanzia
dell'indipendenza del giudice, in attuazione proprio dell'art. 108,
secondo comma, della Costituzione, invocato come parametro di
giudizio dall'ordinanza di rimessione.
Ad escludere il supposto condizionamento psicologico sta, in primo
luogo, la circostanza che, tra il presidente ed i magistrati
assegnati alla sezione, non intercorre alcun rapporto di dipendenza
gerarchica, nell'ambito di un ordinamento caratterizzato da
diversita' di funzioni e tale da riservare al primo soltanto compiti
di organizzazione e direzione, strumentali all'esercizio della
funzione giudicante, la quale e' affidata paritariamente ai
componenti del collegio (o, nella specie, al giudice singolo).
Inoltre, ne' la nomina, ne' le promozioni, ne' la stessa
assegnazione delle funzioni dipendono da provvedimenti di competenza
del presidente spettando essi ad organi diversi ed essendo regolati
da meccanismi volti a garantire obiettivita' di determinazioni.
Deve, infine, considerarsi che il presidente della sezione
giurisdizionale, il quale emette il decreto motivato di sequestro, ed
il giudice da lui designato per gli ulteriori adempimenti
intervengono in due diversi momenti del procedimento e sulla base di
diverse valutazioni, in quanto, in effetti, il giudice designato, a
differenza del presidente, provvede dopo aver sentito le parti.
4. - I dubbi di legittimita' costituzionale prospettati con la
seconda ordinanza investono la medesima disposizione, con particolare
riguardo alla sua lettera a), nella parte in cui non prevede che la
designazione del giudice, al quale e' demandato il riesame del
decreto presidenziale di sequestro conservativo, venga effettuata dal
presidente della sezione giurisdizionale regionale della Corte dei
conti sulla base di criteri oggettivi e predeterminati.
Secondo il rimettente il carattere assolutamente discrezionale ed
insindacabile del potere presidenziale non sarebbe compatibile con
l'esigenza di obiettiva precostituzione del giudice, disattendendo,
cosi', il principio di cui all'art. 25, primo comma, della
Costituzione.
4.1. - La questione non e' fondata, nei sensi di cui si dira'.
Questa Corte, gia' da tempo, ha avuto occasione di affermare che la
finalita' perseguita dall'art. 25, primo comma, della Costituzione,
nell'enunciare il principio del giudice naturale precostituito per
legge, e' quella di assicurare l'assoluta imparzialita' degli organi
giudiziari, sottraendo la loro competenza ad ogni possibilita' di
arbitrio (sentenza n. 127 del 1979 e da ultimo sentenza n. 460 del
1994).
Il dettato costituzionale, significativamente collocato, come
ricorda anche il giudice a quo, nella parte della Costituzione
concernente "i diritti e i doveri dei cittadini", e' volto a
garantire "la certezza del cittadino di veder tutelati i propri
diritti e interessi da un organo gia' preventivamente stabilito
dall'ordinamento e indipendente da ogni influenza esterna" (sentenza
n. 156 del 1985), proprio perche' istituito sulla base di criteri
generali fissati in anticipo dalla legge, e non gia' in vista di
singole controversie.
4.2. - Il rimettente, muovendo dall'assunto che il rispetto del
principio costituzionale postuli un rapporto giudice-causa, del quale
sarebbe vano prefissare uno solo dei termini ove l'altro, il giudice,
possa poi essere soggetto, di volta in volta, a modifiche, pone una
questione che attiene ai criteri di individuazione della persona
chiamata a svolgere la funzione dopo l'insorgenza della regiudicanda,
in tal guisa evocando una delle due prospettive (giudice come ufficio
e giudice come persona) che la giurisprudenza costituzionale ha avuto
modo di considerare, con riferimento - occorre precisare - alle
diverse fattispecie su cui di volta in volta e' stata chiamata a
pronunciarsi, e non in ragione di incertezze interpretative sulla
portata del principio, o di letture limitative dello stesso come
sembra, invece, assumere l'ordinanza.
In relazione al secondo dei menzionati profili la Corte, dopo aver
rilevato l'inconciliabilita', in linea generale, fra precostituzione
del giudice e discrezionalita' nella sua concreta designazione
(sentenza n. 88 del 1962), ha avuto in prosieguo occasione di
soffermarsi specificamente sul tema della discrezionalita' spettante
ai capi degli uffici per l'assegnazione degli affari, precisando che
il relativo potere deve essere rivolto unicamente al soddisfacimento
di obiettive ed imprescindibili esigenze di servizio, allo scopo di
rendere possibile il funzionamento dell'ufficio e di agevolarne
l'efficienza, restando, invece, esclusa qualsiasi diversa finalita'
(sentenze nn. 143 e 144 del 1973; ordinanza n. 93 del 1988).
4.3. - Quanto agli assetti che, sul piano ordinamentale, possono
essere apprestati al fine di dare concretezza ed effettivita' ai
richiamati principi, la Corte e' dell'avviso che, una volta escluso
che la nozione di giudice naturale si cristallizzi nella
determinazione legislativa di una competenza generale (v. sentenza n.
42 del 1996), il problema sia pur sempre quello di contemperare
obiettivita' ed imparzialita' con continuita' e prontezza delle
funzioni. Fra le possibili soluzioni di un siffatto problema, il
rimettente richiama la disciplina vigente per i giudici ordinari, che
prevede l'applicazione del c.d. sistema delle tabelle e, piu'
recentemente, a seguito di specifica disposizione legislativa,
l'indicazione da parte del consiglio superiore della magistratura, in
via generale, dei criteri obiettivi sia per l'assegnazione degli
affari penali (art. 7-ter della legge sull'ordinamento giudiziario
aggiunto dall'art. 4 del d.P.R. n. 449 del 1988), sia per
l'applicazione dei magistrati (art. 1 della legge 16 ottobre 1991, n.
321 di modifica dell'art. 110 della medesima legge sull'ordinamento
giudiziario).
Ma la sopra ricordata regolamentazione, paradigmaticamente evocata
dal giudice a quo, non vale, tuttavia, a dar fondamento alla
richiesta di declaratoria di incostituzionalita', nei termini in cui
la stessa risulta qui sollecitata.
Nessun dubbio sussiste, invero, sull'importanza delle garanzie
dell'indipendenza e terzieta' della funzione anche per la
magistratura della Corte dei conti, alla stregua della previsione
dell'art. 108 della Costituzione, tant'e' che per essa risulta
istituito (art. 10 della legge 13 aprile 1988, n. 117) un consiglio
di presidenza al quale sono affidate le deliberazioni sulle
assunzioni, assegnazioni di sedi e di funzioni, trasferimenti e
promozioni e su ogni altro provvedimento riguardante lo stato
giuridico dei magistrati. Cio' non significa, tuttavia, che le
esigenze rappresentate dall'ordinanza portino ad una dichiarazione di
incostituzionalita' della disposizione censurata, potendosi, infatti,
la soluzione della prospettata questione, far discendere, senza
eccessive difficolta' e in maniera piana, dalla stessa ratio del
principio dell'art. 25, primo comma, della Costituzione e dai valori
che esso tende a tutelare. Invero la connessione fra imparzialita' e
precostituzione che si ricava da detto principio, nell'escludere,
come gia' detto, che i poteri organizzativi dei capi degli uffici
possano essere svolti in modo assolutamente libero o addirittura
arbitrario, consente di ritenere che l'esplicitazione di criteri per
l'assegnazione degli affari, in quanto espressivi di un'esigenza
costituzionale, che opera in tutti i settori della giurisdizione,
possa aver luogo proprio nell'ambito di detti poteri discrezionali,
quale manifestazione ed esercizio dei medesimi, senza necessita' ne'
di una specifica previsione legislativa ne', tantomeno, di un
intervento additivo di questa Corte. In tal senso, come la stessa
ordinanza ricorda, depone anche la prassi del Consiglio superiore
della magistratura che, per gli affari civili, in assenza di norme
analoghe a quelle della materia penale, richiede comunque che i capi
degli uffici diano, in sede di proposte tabellari, indicazioni "sui
criteri obiettivi e predeterminati" seguiti per le assegnazioni.
Ferma dunque la facolta' del legislatore, ove lo ritenga, di
intervenire per disciplinare la materia, la questione e' da ritenere,
percio', non fondata, potendo pervenirsi gia' ora, nell'ordinamento
vigente per la Corte dei conti, alla formulazione di criteri per
l'assegnazione degli affari attraverso l'esercizio dei poteri
spettanti ai capi degli uffici, secondo modalita' che non spetta a
questa Corte indicare, se non nel senso che esse siano tali da
garantire, comunque, la verifica ex post della loro osservanza.