ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 218, commi 1 e
2, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), promosso con ordinanza emessa il 5 dicembre 1996 dal Pretore
di Salerno, sezione distaccata di Eboli, nel procedimento civile
vertente tra Borrelli Giancarlo e Prefettura di Salerno, iscritta al
n. 73 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno
1997.
Visto l'atto di costituzione di Borrelli Giancarlo, nonche' l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 2 giugno 1998 il Giudice relatore
Cesare Ruperto;
Uditi l'avv. Franco Miglino per Borrelli Giancarlo e l'avv. dello
Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di opposizione ad ordinanza
prefettizia di sospensione della patente di guida, il pretore di
Salerno, sezione distaccata di Eboli, ha sollevato, con ordinanza
emessa il 5 dicembre 1996, questione di legittimita' costituzionale,
in riferimento agli articoli 3, 24, commi 1 e 2, e 97, comma 1, della
Costituzione, dell'art. 218, commi 1 e 2, del nuovo codice della
strada (decreto legislativo n. 285 del 1992), nella parte in cui
prevede l'immediato ritiro della patente di guida da parte
dell'organo accertatore.
Osserva il giudice a quo come il provvedimento sanzionatorio della
sanzione accessoria della patente di guida, di cui ai primi due commi
dell'art. 218 del codice stradale presenti la singolarita' di venir
emanato successivamente alla sua materiale esecuzione, in quanto la
patente e' ritirata sulla scorta del mero accertamento del
verbalizzante senza la possibilita' di immediate contestazioni circa
la sua attendibilita'. Infatti l'organo accertatore invia la patente
entro cinque giorni al Prefetto il quale provvede entro quindici
giorni.
Secondo il rimettente, la sospensione da parte del prefetto
costituirebbe attivita' automatica, risultando la sanzione "atto
dovuto", svincolato da qualsiasi valutazione discrezionale e assunto
inaudita altera parte, senza che il contravventore possa far valere
le proprie ragioni prima dell'esecuzione del provvedimento. Anzi, la
mancata partecipazione del trasgressore al procedimento verrebbe a
porsi in contrasto con i principi di cui alla legge n. 241 del 1990
e, per questa via, anche con la garanzia di imparzialita' ed il
precetto di buon andamento espressi dall'art. 97 della Costituzione.
Il pretore richiama quindi un'altra ipotesi di sanzione accessoria
prevista dal codice stradale: il ripristino dello stato dei luoghi ex
art. 211, ove, a seguito della contestazione, l'interessato puo'
esporre le proprie ragioni prima dell'esecuzione del provvedimento;
ed osserva come l'eliminazione di un piccolo manufatto assuma
un'entita' assai meno grave della sospensione in argomento: la
rimozione dell'opera abusiva avverrebbe qui nel rispetto della regola
generale accessorium sequitur principale.
Viceversa la sospensione della patente viene eseguita ed irrogata a
prescindere dall'esito del procedimento, alla fine del quale e'
emanata la sanzione pecuniaria relativa alla violazione principale.
Soltanto avverso quest'ultima - a parere del rimettente - sarebbe
previsto il ricorso ex art. 203 cod. str., mentre la sanzione
accessoria segue il diverso iter dell'immediata esecuzione e
successiva irrogazione entro termini inferiori a quelli nei quali il
preteso trasgressore puo' inoltrare ricorso avverso la sanzione
principale. Potrebbe altresi' verificarsi il caso in cui il prefetto
decide archiviare gli atti, con la paradossale conseguenza che la
sospensione della patente, precedentemente intervenuta, risulterebbe
gia' scontata. Tale scissione tra il procedimento applicativo della
sanzione accessoria e quello della sanzione principale risulterebbe
lesiva del diritto di difesa e non giustificata dalla peculiarita'
della sanzione. Inoltre l'art. 218 dello stesso codice porrebbe, a
parere del giudice a quo un principio generale nel senso
dell'indeclinabilita' della previa contestazione per l'irrogazione
della sospensione della patente. Contestazione che, ove non possa
effettuarsi immediatamente, sarebbe surrogabile dalla notifica del
verbale di accertamento ex art. 14 della legge 689 del 1991.
In via generale le sanzioni amministrative accessorie previste
dalla sez. II del titolo IV del capo I del codice stradale - aggiunge
il rimettente - sono comminabili da parte del prefetto in uno con la
irrogazione della sanzione pecuniaria avverso
l'ordinanza-ingiunzione, solo all'esito dell'eventuale ricorso
presentato dall'interessato in via amministrativa avverso il verbale
di accertamento per violazione (pur essendo previste misure
cautelari, come il sequestro del veicolo, di competenza
dell'autorita' di polizia). Invece la sospensione della patente
(suscettibile di creare gravissimo danno a soggetti che necessitano
dell'autoveicolo per la loro attivita' lavorativa) si connota per
l'adozione del provvedimento da parte del prefetto entro un
brevissimo termine, inferiore a quello entro il quale il trasgressore
puo' inoltrare ricorso. Il procedimento finirebbe cosi' per
vanificare la difesa in sede giudiziale, impedendo che l'annullamento
della sanzione spieghi i suoi effetti pratici, anche in ragione della
brevita' della durata della sospensione della patente (che
risulterebbe gia', almeno parzialmente, scontata anche nell'ipotesi
di sospensione della esecutivita' della sanzione stessa da parte del
giudice). Il pregiudizio cosi' prospettato del diritto di difesa,
conseguente alla descritta inadeguatezza del processo in sede
giurisdizionale ad apprestare appropriata tutela, risulterebbe
accentuato dal fatto che la tardiva misura di annullamento non
potrebbe costituire il presupposto di un'azione risarcitoria (in ogni
caso non tutti i pregiudizi derivanti dalla sospensione della patente
sarebbero traducibili in equivalente pecuniario, risolvendosi essa in
una lesione del diritto di circolare liberamente).
L'autonomia del procedimento irrogativo della sanzione pecuniaria
principale comporterebbe poi un ulteriore elemento d'irrazionalita',
che concreterebbe un altro motivo di contrasto con gli artt. 3 e 24
della Costituzione. Infatti il provvedimento prefettizio che commina
tale sanzione contiene elementi valutativi diversi da quelli posti a
base dell'immediata sospensione, con conseguente differenza dei
motivi da porsi a base dell'opposizione davanti al pretore. Da cio'
potrebbe derivare "l'assurdo" che la sanzione principale venga
annullata, ma non cosi' quella accessoria; e tanto imporrebbe
l'esigenza di concentrare in un unico provvedimento la comminatoria
delle sanzioni.
In conclusione, il rimettente si sofferma sulla rilevanza della
questione, la cui decisione nel senso auspicato, gli consentirebbe di
ritenere l'illegittimita' della sanzione "anticipata".
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato che ha
preliminarmente eccepito l'inammissibilita' per difetto di
motivazione sulla rilevanza e, nel merito, ha concluso per
l'infondatezza della questione. L'autorita' intervenuta sottolinea la
natura cautelativa della sanzione in parola, apprestata onde
prevenire danni alla collettivita'. Inoltre l'art. 24 della
Costituzione non sarebbe invocabile in un procedimento di natura
amministrativa, e peraltro l'interessato potra' sempre far valere le
proprie ragioni, sia dinanzi al prefetto che nell'opposizione al
pretore.
Fuori luogo sarebbero altresi' i richiami all'art. 97 della
Costituzione ed alle garanzie della libera circolazione. In ogni caso
sarebbe escluso che l'autore dell'infrazione possa subire una
sospensione della patente piu' consistente rispetto a quella prevista
nella specifica norma sanzionatoria.
3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si e' costituita la parte
privata, che ha concluso per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale, reiterando gli argomenti svolti nell'ordinanza di
rimessione.
Considerato in diritto
1. - Il pretore di Salerno - sezione di Eboli dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 218, commi 1 e 2, del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), in
quanto dispone l'immediato ritiro della patente da parte dell'organo
accertatore che rilevi infrazioni per le quali sia prevista la
sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente.
A parere del giudice a quo, la denunciata norma viola: 1) l'art.
97 della Costituzione, poiche' la mancata partecipazione del
trasgressore al procedimento amministrativo di sospensione - che si
conclude col provvedimento del prefetto - si pone in contrasto con i
princi'pi di imparzialita' e buon andamento; 2) l'art. 3 della
Costituzione, per irragionevolezza, stante la scissione temporale tra
il momento applicativo della sanzione accessoria e quello della
sanzione principale; 3) l'art. 24 della Costituzione, per la
compressione del diritto di difesa, conseguente al mancato rispetto
del principio della previa contestazione. Il rimettente, inoltre, fa
rilevare come sia possibile il contrasto tra i provvedimenti
giurisdizionali che decidono le opposizioni avverso le due sanzioni
citate, e come sia concreta l'eventualita' che l'annullamento della
sospensione intervenga allorche' questa risulti, in tutto o in parte,
gia' scontata.
2. - Va preliminarmente respinta l'eccezione d'inammissibilita'
sollevata dall'Avvocatura generale per asserita irrilevanza della
questione in ragione del mancato accertamento preventivo della
responsabilita' dell'opponente. Il giudice a quo, infatti, con
motivazione plausibile, considera logicamente pregiudiziale rispetto
al merito la verifica di legittimita' della normativa procedimentale,
sulla cui base e' stato adottato l'atto opposto, correttamente
osservando come questo risulterebbe nullo in radice a seguito
dell'invocata declaratoria d'illegittimita' costituzionale.
3. - Nel merito, la questione non e' fondata.
3.1. - La sospensione della patente di guida si caratterizza, nel
sistema del nuovo codice della strada, per la sua natura afflittiva,
incidente sull'atto amministrativo di abilitazione, a causa della
violazione di regole di comportamento inerenti alla sicurezza della
circolazione; e viene disposta dal prefetto o dal giudice penale,
rispettivamente, a seconda che sia stato commesso un semplice
illecito amministrativo ovvero un reato (v. ordinanze n. 170 del 1998
e n. 184 del 1997). Il legislatore l'ha configurata come sanzione
accessoria, secondo una scelta che non puo' considerarsi "arbitraria
o manifestamente irrazionale" (ordinanza n. 184 del 1997), stante la
sua palese coerenza con la finalita', perseguita dal legislatore, di
dare una risposta efficace a condotte pericolose poste in essere
violando norme del codice della strada. Requisito imprescindibile per
garantire tale efficacia e' appunto l'immediatezza dell'intervento,
il quale si connota, oltre che per il suindicato profilo punitivo,
anche e soprattutto per la funzione preventiva, mirando ad impedire
che il conducente colto in violazione delle norme prosegua in
un'attivita' potenzialmente creativa di pericoli ulteriori.
Nel caso particolare previsto dal denunciato art. 218, l'attivita'
dell'agente accertatore e' da considerarsi strumentale rispetto alla
successiva applicazione della sanzione da parte del prefetto, della
quale anticipa gli effetti. Il ritiro della patente e' infatti
operato nell'immediatezza della contestazione dell'illecito, come
conferma la previsione circa il rilascio di un "permesso provvisorio
di guida limitatamente al periodo necessario a condurre il veicolo
nel luogo di custodia indicato dall'interessato".
Ove siano possibili l'identificazione del trasgressore e la
contestazione immediata della violazione, il legislatore conferisce
un valore preminente alla prevenzione d'illeciti ulteriori
nell'immediato; e l'effettivita' della misura sospensiva rimane
assicurata proprio dal ritiro della patente, la quale viene messa
rapidamente a disposizione del prefetto.
L'anticipazione della sanzione risponde dunque alla necessita' di
garantire immediatamente le anzidette finalita' di prevenzione;
mentre poi l'iter si completa attraverso l'acquisizione degli
ulteriori elementi da parte del prefetto, che possono portare alla
conseguente conferma, oppure alla revoca, del provvedimento adottato
dall'agente. Il che si pone in evidente armonia con il suddescritto
disegno del codice della strada, e sotto nessun profilo puo'
considerarsi in contrasto col principio di buon andamento della
pubblica amministrazione.
3.2. - Il rimettente lamenta inoltre la mancata previsione della
partecipazione del trasgressore a codesto procedimento, ravvisando in
cio' una difformita' da quanto previsto nell'art. 7 della legge 7
agosto 1990, n. 241. E proprio per questo prospetta la violazione
anche dell'art. 3 della Costituzione, adducendo a tertium
comparationis l'ipotesi della demolizione di manufatto abusivo ex
art. 211 dello stesso codice della strada.
In proposito, basta osservare che, a parte la non confrontabilita'
delle due situazioni, per la loro evidente diversita' obiettiva,
proprio il richiamato art. 211 fa salva, nel comma 2, la facolta'
dell'amministrazione di adottare provvedimenti cautelari anche prima
di procedere alle previste comunicazioni, e nel comma 6 espressamente
prevede che il prefetto puo' disporre l'esecuzione degli interventi
necessari "nei casi di immediato pericolo per la circolazione".
4. - Neppure l'art. 24 della Costituzione risulta vulnerato,
poiche' - come anche di recente questa Corte ha chiarito, in
conformita' alla piu' volte reiterata affermazione del carattere
generale ed onnicomprensivo del rimedio oppositorio ex lege n. 689
del 1981 (cfr., ex plurimis, sentenza n. 31 del 1996) - l'interessato
puo' immediatamente proporre opposizione al pretore, a' sensi degli
artt. 22 e 23 di tale legge, gia' avverso il verbale di accertamento
dell'infrazione e di ritiro della patente, chiedendone la
sospensione; e, d'altronde, egli ha diritto, secondo quanto previsto
nel comma 2 del denunciato art. 218, all'immediata riconsegna del
documento ove l'ordinanza di sospensione non venga emessa entro i
venti giorni dal ritiro (v. sentenza n. 276 del 1998).
Paradossale appare poi la tesi del rimettente, secondo cui
costituirebbe fattore compressivo del diritto di difesa la stessa
molteplicita' dei rimedi di opposizione, avverso cioe' il verbale di
contestazione e ritiro, il provvedimento di sospensione e l'ordinanza
relativa alla sanzione principale. In proposito basta solo notare
come il coordinamento tra i vari giudizi resti comunque assicurato
dalle regole generali di cui agli artt. 40 e 274 cod. proc. civ.;
mentre, nelle ipotesi di opposizioni avverso, rispettivamente, le
sanzioni principale ed accessoria, proposte e decise in tempi
diversi, l'accertamento cronologicamente precedente non puo' che fare
stato rispetto al successivo, ove ricorrano le condizioni per il
prodursi degli effetti del giudicato.