ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sardegna notificato
il 14 febbraio 1998, depositato in Cancelleria il 5 marzo successivo,
per conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'art. 28, commi 2,
3 e 5 del d.P.R. 9 ottobre 1997, n. 431, (nonche' dell'art. 33 dello
stesso decreto) recante "Regolamento sulla disciplina delle patenti
nautiche", ed iscritto al n. 8 del registro conflitti 1998.
Udito nell'udienza pubblica del 2 giugno 1998 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Udito l'avv. Salvatore Alberto Romano per la Regione Sardegna.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Sardegna, con ricorso notificato il 14 febbraio
1998 e depositato il 5 marzo 1998, ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti della Presidenza del Consiglio dei
ministri in relazione al d.P.R. 9 ottobre 1997, n. 431, recante
"Regolamento sulla disciplina delle patenti nautiche" (pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 17 dicembre 1997), affinche' la Corte
costituzionale dichiari che non spetta allo Stato trasferire alla
Regione - con regolamento - le funzioni previste in tale atto e ne ha
chiesto l'annullamento limitatamente alle disposizioni dell'art. 28,
commi 2, 3 e 5, e - "per quanto possa occorrere" - dell'art. 33.
La Regione premette che il d.P.R. 9 ottobre 1997, n. 431 introduce
una specifica "Disciplina delle scuole nautiche", inesistente nel
previgente assetto della materia, nel quale l'insegnamento nautico
era impartito da "istruttori" autorizzati dalle Autorita' marittime.
In particolare, il regolamento impugnato, previsto dall'art. 15,
comma 1, del d.lgs. 14 agosto 1996, n. 436, dispone che "Le scuole
nautiche sono soggette ad autorizzazione e vigilanza amministrativa
da parte della regione del luogo in cui hanno la sede principale"
(art. 28, comma 2) e che "la competente regione provvede al rilascio
dell'autorizzazione (...) previo accertamento dell'esistenza di
idonei locali, delle attrezzature marinaresche, degli strumenti e
mezzi nautici e del materiale didattico necessario per le
esercitazioni teoriche e pratiche" (art. 28, comma 3).
2. - La Regione sostiene che l'atto vulnera la propria sfera di
attribuzioni costituzionalmente garantita, stabilita dagli artt. da
3 a 6 dello statuto speciale di autonomia, anzitutto perche' dette
attribuzioni sono modificabili soltanto con norme costituzionali e,
quindi, deve ritenersi illegittimo il loro ampliamento quale disposto
dall'art. 28 del d.P.R. n. 431 del 1997 e che essa ricorrente
espressamente ''rifiuta (...), sollevando il conflitto "negativo"''.
Inoltre perche', a suo avviso, l'adeguamento dell'organizzazione
degli uffici reso necessario dall'espletamento dei nuovi compiti
interferisce direttamente con le competenze legislative ed
amministrative di tipo esclusivo attribuitele dagli artt. 3 lettera
a) e 6 dello statuto nella materia e quindi, di riflesso, lede anche
la propria autonomia finanziaria e di bilancio garantita dagli artt.
7 e 8 dello statuto e 116 e 119 della Costituzione.
Secondo la ricorrente, un ulteriore vizio dell'atto in parte qua,
deriva dalla circostanza che esso e' privo di base legale, in quanto
non e' espressamente previsto dall'art. 15 del d.lgs. 14 agosto 1996,
n. 436, e nemmeno dalla legge di delegazione 6 febbraio 1996, n. 52
e dalla direttiva 94/25/CEE che, con quest'ultima legge, e' stata
recepita nell'ordinamento statale.
In ogni caso, prosegue la Regione, l'art. 15 del d.lgs. n. 436 del
1996 deve comunque ritenersi costituzionalmente illegittimo, in primo
luogo perche' - "in base ai principi costituzionali" - soltanto la
"legge formale" puo' "delegificare" una determinata materia; inoltre,
perche' la legge di delegazione non ha attribuito al Governo il
potere di procedere alla delegificazione; infine, perche' il decreto
legislativo neppure ha direttamente realizzato un tale effetto, ma ha
addirittura previsto che l'abrogazione delle disposizioni legislative
incompatibili sia realizzata con un regolamento.
3. - La ricorrente, in linea gradata, sostiene che l'illegittimita'
dell'atto non puo' essere esclusa neppure qualora si ritenga che
l'art. 28 del regolamento in esame abbia soltanto delegato
l'espletamento dei compiti di autorizzazione e vigilanza sulle scuole
nautiche, che restano pero' di competenza statale. Ed infatti, a suo
avviso, in virtu' delle disposizioni degli artt. 6 dello statuto di
autonomia speciale e 118, secondo comma, della Costituzione, siffatta
delega puo' essere attuata soltanto mediante atti legislativi emanati
all'esito dell'espletamento della procedura "paritetica" ex art. 56
dello statuto in questione.
4. - Nel corso del giudizio e' entrato in vigore il d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112, che ha attribuito alle province le funzioni relative
alla "autorizzazione e vigilanza tecnica sull'attivita' svolta (...)
dalle scuole nautiche" (art. 105, comma 3, lettera a)). Con
riferimento a tale atto, in prossimita' dell'udienza pubblica, la
Regione Sardegna ha depositato una memoria illustrativa della tesi
secondo la quale e' ancora attuale l'interesse alla affermazione di
non spettanza allo Stato del potere esercitato con l'atto
regolamentare impugnato.
5. - All'udienza pubblica il difensore della Regione ha insistito
per l'accoglimento del ricorso.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione proposto, con il ricorso in
epigrafe, dalla Regione Sardegna nei confronti dello Stato riguarda
gli artt. 28, commi 2, 3 e 5, e 33 del d.P.R. 9 ottobre 1997, n.
431, recante "Regolamento sulla disciplina delle patenti nautiche".
In particolare, sarebbe lesivo degli artt. 3-6 dello statuto
speciale, nonche' degli artt. 116 e 119 della Costituzione, il
conferimento alla Regione medesima delle funzioni di "autorizzazione
e vigilanza amministrativa" delle scuole nautiche e dei relativi
compiti amministrativi, in quanto determinerebbe ''un abusivo
ampliamento delle attribuzioni (...) spettanti alla Regione autonoma
Sardegna che (...) rifiuta tali attribuzioni sollevando il conflitto
"negativo"'' in oggetto.
2. - Successivamente alla proposizione del predetto ricorso e'
entrato in vigore il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59), il cui art. 105, comma 3, stabilisce che "sono attribuite alle
province, ai sensi del comma 2 dell'art. 4 della legge 15 marzo 1997,
n. 59 le funzioni relative: a) alla autorizzazione e vigilanza
tecnica sull'attivita' svolta (...) dalle scuole nautiche" e, al
comma 6, aggiunge che "per lo svolgimento di compiti conferiti in
materia di diporto nautico (...) gli enti locali si avvalgono degli
uffici delle capitanerie di porto".
La sopravvenienza di queste disposizioni, che innovano la
disciplina in questione in senso conforme alla pretesa della
ricorrente, profila dunque un quadro di cessazione della materia del
contendere in ordine alle norme impugnate.
La Regione Sardegna sostiene tuttavia, nella memoria depositata in
prossimita' dell'udienza, che le disposizioni legislative
sopravvenute non l'avrebbero sollevata, quanto meno, dagli
adempimenti organizzativo-burocratici relativi alla vigilanza
"amministrativa" sulle scuole nautiche, che le resterebbe attribuita
in base al contestato art. 28 del d.P.R. n. 431 del 1997. Non si
sarebbe quindi verificato il presupposto per dar luogo alla
cessazione della materia del contendere.
La tesi svolta dalla ricorrente non puo' pero' essere accolta, in
quanto trascura, nell'interpretazione del predetto art. 105, comma 3,
lettera a), di considerare una serie di principi, che si ricavano da
norme sia dello stesso decreto legislativo delegato n. 112 del 1998,
sia della relativa legge di delegazione n. 59 del 1997, alla cui luce
va appunto interpretato il complessivo conferimento di funzioni e di
compiti alle regioni e agli enti locali.
In proposito, innanzi tutto, va preso in considerazione l'art. 1,
comma 2, del d.lgs. n. 112, secondo cui il trasferimento comprende le
funzioni di organizzazione e le attivita' connesse e strumentali
all'esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, quali, tra gli
altri, quelli di vigilanza. Va poi considerato l'art. 3, comma 7, del
d.lgs. n. 112, che stabilisce che il conferimento delle funzioni e
dei compiti, salvo espressa riserva allo Stato, ha carattere
onnicomprensivo. Infine appare rilevante l'art. 4, comma 3, lettere
e) ed f) della legge n. 59 del 1997, che prescrive che la generale
attribuzione di funzioni e compiti anche alle province avvenga nel
rispetto dei principi, tra gli altri, di responsabilita' ed unicita'
dell'amministrazione, nonche' di omogeneita'. Il principio di
responsabilita' ed unicita' dell'amministrazione impone
l'attribuzione ad un unico soggetto delle funzioni e dei compiti
connessi, strumentali e complementari, e cioe' l'identificabilita' in
capo ad un unico soggetto della responsabilita' di ciascun servizio o
attivita' amministrativa; mentre il principio di omogeneita' impone
di tener conto delle funzioni gia' esercitate con l'attribuzione di
funzioni e compiti omogenei allo stesso livello di governo.
Il complessivo canone interpretativo che si ricava dalle norme
citate induce dunque a ritenere che il conferimento alle province
delle funzioni e dei compiti operato dal citato art. 105 sia tale da
escludere che in capo alla regione ricorrente residuino comunque
attribuzioni contestate con il ricorso per conflitto "negativo",
nonche' i relativi adempimenti organizzativo-burocratici. Si deve
pertanto far luogo alla dichiarazione di cessazione della materia del
contendere, essendo sopravvenute, in pendenza di conflitto fra enti,
disposizioni legislative satisfattive della pretesa vantata o
comunque pienamente innovative della disciplina controversa.