ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 2, comma 2,
della legge 4 novembre 1996, n. 566 (Disposizioni in materia di
rilascio di immobili urbani ad uso abitativo e disposizioni di
sanatoria), promosso con ordinanza emessa il 15 ottobre 1997 dal
pretore di Bologna nel procedimento civile vertente tra Teresa Toschi
e Sergio Corvino ed altra, iscritta al n. 860 del registro ordinanze
1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52,
prima serie speciale, dell'anno 1997.
Visto l'atto di costituzione di Teresa Toschi, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1998 il giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Udito l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento per convalida di licenza per
finita locazione, il pretore di Bologna, con ordinanza emessa il 15
ottobre 1997, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2,
comma 2, della legge 4 novembre 1996, n. 566 (Disposizioni in materia
di rilascio di immobili urbani ad uso abitativo e disposizioni di
sanatoria), che fa salvi gli effetti e le previsioni dei contratti di
locazione di immobili stipulati, prima della data di entrata in
vigore della stessa legge, in deroga alla legge 27 luglio 1978, n.
392 (Disciplina delle locazioni di immobili urbani), con l'assistenza
delle organizzazioni della proprieta' edilizia e dei conduttori
maggiormente rappresentative a livello nazionale.
Nel caso sottoposto al giudizio del pretore di Bologna, la
proprietaria di un immobile ad uso abitativo aveva stipulato, nel
1993, un contratto di locazione con l'assistenza delle organizzazioni
di categoria, prevista dall'art. 11, comma 2, del d.-l. 11 luglio
1992, n. 333 (convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto
1992, n. 359). La locazione era stata convenuta, in deroga alle
norme della legge n. 392 del 1978, per la durata di due anni,
rinnovabili per altri due anni, con rinuncia alla facolta' di dare
disdetta alla prima scadenza. Al termine del secondo biennio la
locatrice aveva intimato licenza per finita locazione e ne aveva
chiesto al pretore la convalida. Il conduttore aveva eccepito la
nullita' della clausola contrattuale che stabiliva una durata della
locazione inferiore a quella minima prevista dall'art. 1 della legge
n. 392 del 1978. La locatrice, a sua volta, aveva sostenuto che la
eccepita nullita' della clausola relativa alla durata della locazione
sarebbe stata sanata dall'art. 2, comma 2, della legge n. 566 del
1996.
Il giudice rimettente ritiene che le parti non possano stipulare
accordi che prevedano una durata delle locazioni di immobili
destinati ad uso abitativo inferiore a quella, di quattro anni,
stabilita dall'art. 1 della legge n. 392 del 1978, la cui
inosservanza determinerebbe la nullita', secondo le regole generali,
non dell'intero contratto, bensi' della sola clausola illegittima,
sostituita di diritto dalla norma imperativa (art. 1419, secondo
comma, cod. civ.).
La disposizione denunciata avrebbe, invece, sanato la nullita'
della clausola relativa alla durata del contratto, purche' la
locazione fosse stata stipulata con l'assistenza delle organizzazioni
di categoria, la cui obbligatoria partecipazione al procedimento di
formazione del contratto con accordi in deroga alla disciplina della
legge n. 392 del 1978 era stata dichiarata in contrasto con la
Costituzione (sentenza n. 309 del 1996).
Ad avviso del giudice rimettente, risulterebbe dai lavori
parlamentari che la disposizione denunciata era diretta ad evitare un
vasto contenzioso che si riteneva potesse sorgere, a seguito della
dichiarazione di incostituzionalita', in ordine alla validita' dei
patti in deroga e sulle possibili domande di ripetizione delle somme
versate alle associazioni di categoria. Ma essa avrebbe finito con
l'introdurre una sanatoria generalizzata, per qualsiasi clausola di
deroga alla legge n. 392 del 1978, sul solo presupposto che l'accordo
fosse stato concluso con l'assistenza delle organizzazioni di
categoria, riproponendo cosi' la distinzione, ritenuta irragionevole,
e gia' dichiarata in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, tra
patti in deroga assistiti e non assistiti.
Inoltre la sanatoria generalizzata delle nullita' nei contratti
stipulati tra privati violerebbe l'art. 24 della Costituzione,
impedendo ai conduttori di agire in giudizio per chiedere il rispetto
dei limiti ai patti in deroga posti dall'art. 11 del d.-l. n. 333 del
1992 e dalla legge n. 392 del 1978.
2. - Si e' costituita in giudizio la locatrice, chiedendo che la
questione di legittimita' costituzionale sia dichiarata non fondata.
Anche la parte privata ritiene che la disposizione denunciata tenda
ad evitare che, a seguito della dichiarazione di incostituzionalita'
dell'obbligo di assistenza delle organizzazioni di categoria per la
stipulazione dei patti in deroga (sentenza n. 309 del 1996), si
aprisse un enorme contenzioso, considerando nulli i patti in deroga,
stipulati con l'assistenza delle organizzazioni di categoria, e
ripetibile quanto pagato per tale assistenza.
La sanatoria avrebbe, tuttavia, un contenuto piu' ampio,
estendendosi ad aspetti del rapporto contrattuale diversi dal
corrispettivo, con la sola esclusione delle disposizioni
espressamente indicate dall'art. 11 del d.-l. n. 333 del 1992 come
inderogabili, tra le quali non e' compresa la disposizione relativa
alla durata delle locazioni.
Ad avviso della parte privata, non sussisterebbe alcuna disparita'
di trattamento tra coloro che hanno stipulato contratti in deroga
alla legge n. 392 del 1978, a seconda che le organizzazioni di
categoria abbiano prestato o meno assistenza al contratto. La
violazione del principio di eguaglianza, difatti, e' denunciata su un
duplice presupposto: a) che l'art. 11 del d.-l. n. 333 del 1992 non
consenta deroghe a norme imperative della disciplina delle locazioni
di immobili urbani diverse da quelle sul canone (legge n. 392 del
1978); b) che la norma denunciata faccia salvi gli effetti di tali
clausole nulle. La sanatoria avrebbe, invece, un contenuto diverso:
essa salvaguarderebbe da un eventuale contenzioso, a seguito della
sentenza n. 309 del 1996 della Corte costituzionale, i contratti
assistiti, rimanendo immutata l'ampiezza delle deroghe che essi
potevano apportare a tutte le norme della legge n. 392 del 1978, non
espressamente escluse dalla possibilita' di accordi in deroga, quindi
anche a quelle relative alla durata del contratto.
Neppure il diritto di difesa costituzionalmente garantito sarebbe
violato, perche' con la contrattazione assistita le parti contraenti,
con eguali garanzie, avrebbero consapevolmente rinunciato alle norme
vincolistiche della legge n. 392 del 1978, con i soli limiti di
inderogabilita' posti dal d.-l. n. 333 del 1992.
3. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile.
L'Avvocatura concorda con il giudice rimettente nel ritenere che i
patti in deroga, consentiti dall'art. 11, comma 2, del d.-l. n. 333
del 1992, possano riguardare esclusivamente la misura del canone. Di
conseguenza la norma di sanatoria denunciata, che riguarda gli
effetti dei contratti stipulati in deroga alla legge n. 392 del 1978,
con l'assistenza delle organizzazioni di categoria dei proprietari e
dei conduttori, avrebbe inteso conservare efficacia a tali
convenzioni negli stessi limiti nei quali era gia' consentito
derogare alla disciplina delle locazioni di immobili urbani, vale a
dire solo per la misura del canone.
Questa interpretazione condurrebbe all'irrilevanza del dubbio di
legittimita' costituzionale, giacche' la sanatoria non riguarderebbe
la deroga alla durata minima, legalmente stabilita, per il contratto
che e' oggetto del giudizio principale.
Il pretore di Bologna muove, invece, da una diversa interpretazione
della norma di sanatoria, che avrebbe portata generale e
riguarderebbe qualsiasi deroga alle norme dettate dalla legge n. 392
del 1978, contenuta in un "patto assistito", compresa quella sulla
durata minima, quadriennale, del contratto. L'Avvocatura non
condivide questa diversa interpretazione. La sanatoria era opportuna
per un'esigenza di chiarezza sulla sorte dei "patti assistiti" e per
prevenire un contenzioso di rilevante impatto sociale sui contratti
di locazione che li contengono, con effetti sulla disponibilita'
dell'abitazione, che costituisce un bene essenziale. Si trattava di
escludere il dubbio che, riconosciuta come essenziale la condizione
formale di validita' dei patti in deroga, si potessero intendere gli
effetti della sentenza della Corte costituzionale n. 309 del 1996 nel
senso che fosse inapplicabile l'intero comma 2 dell'art. 11 del d.-l.
n. 333 del 1992, con ritorno percio' all'inderogabilita' assoluta
della disciplina prevista dalla legge n. 392 del 1978.
In definitiva la disposizione denunciata si limiterebbe a fare
salvi gli effetti e le previsioni contrattuali dei patti in deroga
stipulati con l'assistenza delle organizzazioni di categoria, che
potevano derogare soltanto alla misura del canone determinato in base
ai criteri stabiliti dalla legge e non, invece, ad altre norme
imperative della disciplina delle locazioni.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale investe l'art. 2,
comma 2, della legge 4 novembre 1996, n. 566 (Disposizioni in materia
di rilascio di immobili urbani ad uso abitativo e disposizioni di
sanatoria), che fa salvi gli effetti e le previsioni dei contratti di
locazione stipulati, prima dell'entrata in vigore della stessa legge,
in deroga alla legge 27 luglio 1978, n. 392 (che disciplina le
locazioni di immobili urbani), con l'assistenza delle organizzazioni
della proprieta' edilizia e dei conduttori maggiormente
rappresentative a livello nazionale.
Il pretore di Bologna ritiene che questa disposizione comporti una
sanatoria generalizzata, purche' il contratto sia stato stipulato con
l'assistenza delle organizzazioni di categoria dei proprietari e dei
conduttori, di qualsiasi clausola convenuta in deroga a norme
imperative poste dalla legge n. 392 del 1978, compresa quella che
fissa in quattro anni la durata della locazione (art. 1), e non solo
alle norme relative alla determinazione del canone. Si riproporrebbe
in tal modo, in contrasto con il principio di eguaglianza (art. 3
della Costituzione), la distinzione tra chi ha stipulato patti in
deroga con o senza l'assistenza delle organizzazioni di categoria;
distinzione non consentita e fonte quindi di irragionevole disparita'
di trattamento, dopo che, con la sentenza n. 309 del 1996, e' stata
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 11, comma 2, del
d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, proprio nella parte in cui prevedeva
come obbligatoria l'assistenza delle organizzazioni della proprieta'
edilizia e dei conduttori per la stipula di accordi in deroga alla
legge n. 392 del 1978.
La disposizione denunciata violerebbe anche l'art. 24 della
Costituzione, perche', per effetto della sanatoria, le parti che
hanno stipulato un contratto di locazione non potrebbero agire in
giudizio per chiedere che siano rispettati i limiti ai patti in
deroga in precedenza posti dall'art. 11 del d.-l. n. 333 del 1992 e
dalla legge n. 392 del 1978.
2. - La questione non e' fondata.
Il dubbio di legittimita' costituzionale muove dalla premessa
interpretativa che la salvezza, disposta dalla norma denunciata,
degli effetti e delle previsioni dei contratti di locazione stipulati
in deroga alla legge n. 392 del 1978, con l'assistenza delle
organizzazioni di categoria, introduca una norma di sanatoria e valga
per qualsiasi clausola contrattuale difforme dalla prescrizione di
norme imperative della disciplina delle locazioni di immobili urbani.
La stessa disposizione e' stata anche interpretata nel senso che
essa in nulla innovi l'ambito nel quale le parti potevano stipulare,
in forza dell'art. 11 del d.-l. n. 333 del 1992, accordi in deroga
alle norme della legge che disciplina le locazioni di immobili
urbani, ma confermi la validita' dei contratti stipulati secondo la
procedura gia' prevista dalla norma poi dichiarata costituzionalmente
illegittima. L'intervento legislativo, della cui necessita' si era
dubitato anche nel corso delle discussioni parlamentari, avrebbe
inteso cosi' superare alcune perplessita' affacciate sulle
conseguenze che tale dichiarata illegittimita' costituzionale avrebbe
potuto determinare sui contratti in corso, confermando la validita'
dei patti in deroga assistiti, mentre non avrebbe effetti tanto
estesi da comprendere, con una sanatoria generalizzata, anche
clausole contrattuali nulle, perche' in contrasto con norme
imperative.
Questa interpretazione della disposizione denunciata e' stata,
successivamente alla proposizione della questione, affermata dalla
Corte di cassazione e non si presta a quei dubbi di legittimita'
costituzionale che sono stati prospettati dal giudice rimettente;
essa deve essere, dunque, preferita. Difatti, in presenza di piu'
interpretazioni possibili, e' compito del giudice, nell'individuare
il contenuto della disposizione da applicare, seguire
l'interpretazione, compatibile con il testo e con il sistema
normativo, piu' aderente ai principi costituzionali, escludendo,
invece, l'interpretazione che, altrimenti, ne determinerebbe la
violazione (sentenze n. 149 del 1994 e n. 361 del 1995).