IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi in appello numeri
2008/88, 24/89 E 407/89, proposti: quanto all'appello n. 2008/88:
dall'Unita' sanitaria locale n. 13 - Genova 4, ora Azienda
ospedaliera ospedale S. Martino di Genova e Cliniche universitarie
convenzionate, in persona del legale rappresentante pro-tempore,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Enrica Croci e Federico
Sorrentino e presso il secondo elettivamente domiciliata in Roma,
Lungotevere delle Navi n. 30;
Contro il dott. Gianfranco Clemente, costituitosi in giudizio,
rappresentato e difeso dall'avv. Adriano Casellato, presso cui
elettivamente domiciliato in Roma, viale Regina Margherita 290, e nei
confronti della regione Liguria, in persona del legale rappresentante
pro-tempore, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli
avv.ti Luigi Cocchi ed Enrico Romanelli e presso il secondo
elettivamente domiciliata in Roma, via Cosseria 5, e della Presidenza
del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio
pro-tempore, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso cui domiciliata in Roma,
via dei Portoghesi n. 12;
Quanto all'appello n. 24/89: da Puglisi Maria, De Salvo Patrizia,
Borgonovo Giacomo, Friedman Daniele, Diviacco Pietro, Filauro Marco,
Simoni Gianantonio, Pasero Ermanno, Bo Maurizio, Bruzzo Franco,
Ferrando Valter, Palermo Salvatore, Cagnazzo Aldo, Uskok Ubezzi
Marco, Fontana Iris, Frascio Marco, Valenzano Menada Mario, Siccardi
Daniele, Bavazzano Maurizio, Capurro Sergio, Dellepiane Massimo,
Cossu Massimo, Falcone Federico, Bragazzi Roberto, Gulino M. Teresa,
Tinelli Ezio, Viacava Alessandro, Della Casa Palmiro, Maritati
Vincenzo, Boccardo Enrico, Castaldo Attilio, De Angelis Donato, Isola
Mimino, Pesce M.A., Solimei Gian Edilio, Divano Eugenio, Dardano
Giovanni, Altomonte Maurizio, Gazzi Gabriella, Vitriolo Silvio,
Capris Paolo, Scarano Flavio, De Gaetano Giuseppe, Lucardi Carlo,
Brambilla Bas Marco, Salmeri Daniela, Agostini Marco, Guelfi Marco,
Quaglia Bruno, Dagnino Giacomo, Marino Giuseppe, Lai Silvio, Fioretto
Mauro, Rolando Maurizio, Ghiglione Dina, E. Traverso Carlo, Lucertini
Germano, Farini Daniele, Brera Silvio, Discoti Peppino, Viotti
Alessandro, Veruggio Pietro, Nicora Maria Pia, Rubino M., Morelli
Nicola, Galli Angelo, Quattrini Stefano, Rumolo Antonio, Dalla Costa
Rosanna, Santolini Federico, Giordano Massimo, De Cian Franco,
Gianbuzzi Marco, rappresentati e difesi dagli avv.ti Gian Fausto
Lucifredi ed Alberto Marconi ed elettivamente domiciliati in Roma,
via Cosseria 5, presso l'avv. Enrico Romanelli;
Contro il dott. Gianfranco Clemente, costituitosi in giudizio,
rappresentato, difeso e domiciliato ut supra, e nei confronti della
Unita' sanitaria locale n. 13 - Genova 4, in persona del legale
rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti
Giuseppe Pericu e Federico Sorrentino e presso il secondo
elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30;
Quanto all'appello n. 407/89: da Scordamaglia Renato, Blanco Gian
Franco, Rolla Mauro e Gabrielli Armando, rappresentati e difesi dagli
avv.ti Gian Fausto Lucifredi ed Alberto Marconi ed elettivamente
domiciliati in Roma, presso la Segreteria del Consiglio di Stato;
Contro il dott. Gianfranco Clemente, costituitosi in giudizio,
rappresentato, difeso e domiciliato ut supra, per l'annullamento
della sentenza del t.a.r. della Liguria 5 luglio 1988, n. 448;
Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del dott. Clemente in
tutti e tre gli appelli; della regione Liguria e della Presidenza del
Consiglio dei Ministri nell'appello n. 2008/88; della U.S.L. XIII -
Genova 4 nell'appello n. 24/89;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore, alla pubblica udienza dell'11 dicembre 1998, il cons.
Paolo Buonvino e uditi l'avv. Sorrentino per la U.S.L. - ora Azienda
ospedaliera - e, per delega dell'avv. Romanelli, per la regione
Liguria, l'avv. Stancanelli, su delega dell'avv. Marconi, per le
altre parti appellanti e l'avv. Casellato per l'appellato dott.
Clemente.
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
Svolgimento del processo
1. - Con la sentenza qui impugnata il t.a.r. ha accolto - nei
limiti di cui in motivazione - il ricorso proposto dal dott. Clemente
per l'annullamento della delibera 15 maggio 1986, n. 856, del
Comitato di gestione della U.S.L. appellante - ora Azienda
ospedaliera ospedale S. Martino di Genova e Cliniche universitarie
convenzionate - concernente la rettifica di bandi di pubblici
concorsi di assistente medico, approvati con delibera 20 luglio 1985,
numeri 1052 e 1053, e 24 ottobre 1985, n. 1369, recanti anche la
riapertura dei termini concorsuali.
In particolare, il t.a.r. dopo aver respinto le eccezioni di
inammissibilita' sollevate dalla difesa della U.S.L. intimata e in
accoglimento di specifici motivi di ricorso, riteneva illegittimo,
per violazione dell'art. 17 del d.P.R. n. 761/1979, il fatto che il
concorso bandito per l'area funzionale chirurgica fosse stato
radicalmente trasformato, con la previsione di una serie di concorsi
di specialita' anziche' di un solo concorso per tale area funzionale;
pertanto il t.a.r. annullava la detta delibera nella parte in cui
indiceva una serie di concorsi di specialita' in luogo di un unico
concorso relativo all'area funzionale chirurgica, mentre faceva salva
la stessa delibera nella parte in cui analoga operazione era stata
posta in essere con riguardo alle altre aree funzionali, per le quali
il ricorrente non aveva, a suo tempo, avanzato domanda di
partecipazione.
2. - La sentenza era impugnata sia dalla U.S.L. soccombente in
primo grado, ora Azienda ospedaliera ospedale S. Martino (appello n.
2008/88), sia da coloro che sono risultati vincitori dei concorsi
banditi con il provvedimento annullato dal t.a.r. (appelli numeri
24/89 e 407/89).
Riuniti gli appelli, la sezione, con decisione in pari data, ha
disatteso le censure ed eccezioni svolte dagli appellanti e respinto
gli appelli per quanto attiene al merito.
Ha ritenuto, peraltro, condivisibile l'eccezione di
improcedibilita' dell'originario gravame a seguito dell'entrata in
vigore della legge della regione Liguria n. 5 dell'8 aprile 1991.
In particolare, l'articolo 2 di tale legge e' del seguente tenore:
"art. 2. (Concorsi per la posizione iniziale medica).
1) in conformita' ai principi discendenti dall'articolo 9 della
legge 20 maggio 1985, n. 207 e successive disposizioni legislative di
proroga i concorsi pubblici per l'assunzione nella posizione iniziale
e nel profilo di assistente medico vengono banditi per singole
discipline.
2) la norma di cui al primo comma si applica anche ai concorsi
pubblici gia' espletati.".
La sezione ha, quindi, ritenuto che la disciplina normativa ora
detta e, in particolare, il predetto comma 2, applicata alla presente
fattispecie, comporterebbe, effettivamente, il superamento della
controversia in quanto legittimante, con efficacia retroattiva, le
scelte operate dalla Amministrazione e contestate dall'originario
ricorrente.
Ragioni dell'ordinanza
1. - Ritiene peraltro la sezione che non sia manifestamente
infondata, in relazione agli articoli 117, 24 e 97 Cost., la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2, della
legge della regione Liguria 8 aprile 1991, n. 5; disposizioni la cui
applicazione e' - come esposto in narrativa - in grado di comportare
l'improcedibilita' dell'originario gravame, in quanto atta a
legittimare, con efficacia retroattiva, l'operato
dell'Amministrazione.
2. - Il citato art. 2, comma 2, e' tale da incidere, invero, con
efficacia reattrattiva, non su altra norma regionale, bensi'
direttamente sulla disciplina primaria statale, consentendo di
derogare, nella regione Liguria, al disposto di cui all'art. 17 del
d.P.R. n. 761 del 20 dicembre 1979. Ora tale disposto sembrerebbe
costituire norma di principio, ed inquadrata in una riforma
fondamentale dell'assetto della Repubblica.
A questo risultato, del resto, la norma in esame e' pervenuta
operando una data interpretazione di altra norma statale - la legge
n. 207/1985 - di carattere limitatamente derogatorio, e dei principi
asseritamente da essa desumibili, senza che, in tal senso, lo stesso
legislatore statale si fosse mai pronunciato.
Ora, nella sentenza della Corte costituzionale del 23 marzo 1978,
n. 23 (che richiama anche le precedenti sentenze numeri 44 e 123 del
1957, e che e' richiamata, tra le altre, dalle successive sentenze
della stessa Suprema Corte n. 91 del 1982 e 713 del 1988), si afferma
che gli effetti gia' prodotti dalle leggi dello Stato non possono
venire paralizzati o alterati, con riferimento al passato, da parte
di leggi regionali successive, senza che ne risulti violato il
principio fondamentale dell'unita' dell'ordinamento giuridico dello
Stato e, in special modo, l'art. 117 della Costituzione.
Nella specie, la norma regionale di cui si discute appare intesa a
produrre direttamente e con efficacia retroattiva i propri effetti su
concorsi che si sono svolti nella piena vigenza della disciplina
statale di settore (art. 17 d.P.R. n. 761 del 1979); essa, infatti,
verrebbe a legittimare, con efficacia retroattiva, il concorso di cui
qui si discute, con effetti sulla stessa decisione del giudice di
primo grado (non sospesa dal giudice d'appello), che, come la sezione
ha ritenuto nella decisione che sara' pubblicata insieme alla
presente ordinanza, aveva dichiarato illegittimo, sulla base di una
corretta interpretazione della norma delegata, il provvedimento della
U.S.L. assunto in violazione della legge statale.
Questo provvedimento la legge regionale in esame ha, appunto,
successivamente legittimato, incidendo sugli effetti gia' prodotti
dalla medesima legge statale.
Sembra, in altre parole, che il legislatore regionale abbia inteso
influire, con una disposizione dotata di efficacia retroattiva -
circoscritta, tra l'altro, come naturale, all'ambito territoriale di
sua competenza - sugli effetti prodotti dalla disciplina normativa
primaria di fonte statale; e sembra che cio' abbia nella Liguria
impedito, in particolare, il conseguimento delle finalita' che il
legislatore delegato aveva voluto conseguire attraverso l'innovativa
disciplina concorsuale di cui al ripetuto art. 17 del d.P.R. n. 761
del 1979.
Donde insieme la rilevanza sull'appello amministrativo e la non
manifesta infondatezza della questione stessa, sollevata in relazione
all'art. 117 della Costituzione.
3. - Neppure puo' dirsi manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale della norma in esame con riguardo
all'art. 24 Cost., questione della cui rilevanza (come di quella del
successivo punto 4) sulla lite amministrativa non e' dato
evidentemente dubitare.
La disposizione regionale appare, infatti, destinata, oltreche' a
modificare, con efficacia retroattiva, la stessa portata della norma
statale, anche ad incidere sulle decisioni del giudice
amministrativo, in quanto volta a privare di effetto la sentenza del
giudice di primo grado (tra l'altro, non sospesa, in sede cautelare,
dal Consiglio di Stato), determinando l'esito del giudizio d'appello.
In questo modo la legge regionale - con efficacia normativa
circoscritta, come si ripete, al territorio della sola regione
Liguria - sembra voler sottrarre la controversia - attendibilmente
l'unica ormai radicata in materia - al suo giudice naturale per dare
alla stessa una definizione - non conforme alla disciplina primaria
di fonte statale - atta ad eludere la decisione del primo giudice
amministrativo e a privare la medesima di effetto sostanziale.
4. - Neppure manifestamente infondata puo' dirsi la questione di
legittimita' costituzionale della disposizione di cui si discute con
riguardo all'art. 97 Cost.
Non appare, infatti, conforme ai principi di buona amministrazione
incidere in via retroattiva e per una sola parte del territorio della
Repubblica sul regolamento d'interessi prescelto dal Parlamento
nazionale. Ne' sembra conforme al principio d'imparzialita' che le
scelte compiute dai contrapposti privati, sulla base della
responsabile interpretazione della normativa al tempo vigente,
acquistino poi effetti imprevedibili per effetto di disposizioni
regionali asseritamente interpretative, che sono inutili se
effettivamente tali, e produttive di danno per taluni e di vantaggio
per altri se invece innovative.
5. - Per tali motivi deve essere rimessa al vaglio del giudice
delle leggi la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2,
comma 2, della legge della regione Liguria n. 5 dell'8 aprile 1991 in
relazione agli artt. 117, 24 e 97 della Costituzione.