ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito degli
artt. 1, 2, comma 1, lett. b) c) d) ed f) e 4, comma 2, del decreto
del Ministro della sanita' 17 luglio 1997, n. 308 concernente:
"Regolamento recante norme per la disciplina dei compiti di
coordinamento a livello nazionale delle attivita' dei centri
regionali di coordinamento e compensazione in materia di sangue ed
emoderivati", promosso con ricorso della provincia di Trento,
notificato il 14 novembre 1997, depositato in Cancelleria il 20
successivo ed iscritto al n. 53 del registro dei conflitti 1997;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 1999 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'avv. Giandomenico Falcon per la provincia di Trento e
l'Avvocato dello Stato Giuseppe Orazio Russo per il Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 14 novembre 1997 e depositato il
successivo 20 novembre, la provincia di Trento ha sollevato conflitto
di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione agli articoli
1, 2, comma 1, lettere b), c), d), e) ed f), e 4, comma 2, del
decreto del Ministro della sanita' 17 luglio 1997, n. 308,
concernente "Regolamento recante norme per la disciplina dei compiti
di coordinamento a livello nazionale delle attivita' dei centri
regionali di coordinamento e compensazione in materia di sangue ed
emoderivati". Secondo la provincia, il provvedimento ministeriale -
che all'art. 4, comma 2, si indirizza espressamente anche alle
province autonome, e che la ricorrente ritiene pero' di impugnare "in
via cautelativa" anche con riferimento alle altre disposizioni, che
si riferiscono piu' genericamente alle "Regioni" - invade le proprie
competenze in materia di igiene e sanita', in violazione dell'art. 9,
numero 10) e dell'art. 16 dello statuto speciale di autonomia;
dell'art. 2, comma 2, del d.P.R. 28 marzo 1975 n. 474 (Norme di
attuazione dello Statuto per la regione Trentino Alto-Adige in
materia di igiene e sanita'); dell'articolo 8, comma 1, comma 2,
lett. b) e c) e comma 4, e dell'articolo 11, comma 1 e comma 3, lett.
h) della legge 4 maggio 1990, n. 107 (Disciplina per le attivita'
trasfusionali relative al sangue umano ed ai suoi componenti e per la
produzione di plasmaderivati), ed infine dell'art. 136 della
Costituzione e dell'art. 17, comma 1, lett. b), e comma 3 della legge
23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attivita' di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri).
La Provincia premette che, nel settore delle attivita'
trasfusionali e della raccolta di sangue umano, il Ministro della
sanita' e' titolare di un potere regolamentare limitato all'ambito
"della competenza sua propria e delle autorita' a lui sottordinate",
anche per effetto della sentenza n. 49 del 1991 della Corte
Costituzionale che ha dichiarato illegittimo l'art. 11, comma 1,
della citata legge n. 107 del 1990, nella parte in cui detta
disposizione prevedeva un potere del Ministro di emanare norme di
indirizzo e coordinamento nei confronti delle Regioni e delle
Province autonome. Il provvedimento impugnato, secondo la ricorrente,
esorbita quindi dalle competenze ministeriali, proprio perche'
stabilisce una serie di compiti, di adempimenti, di finalita' che
intendono indirizzare l'attivita' dei servizi sanitari della
provincia nel settore delle emotrasfusioni e della raccolta del
sangue.
2. - In particolare la Provincia deduce l'invasivita' dell'art. 1
del decreto, in quanto pone quale compito del decreto stesso quello
di individuare "gli obiettivi generali e gli interventi da compiere
per assicurare una risposta organica ai problemi che caratterizzano
il settore trasfusionale", compito che, sempre ad avviso della
Provincia, non puo' essere assunto da un regolamento ministeriale ma,
se mai, da una legge-quadro.
Anche l'art. 2, comma 1, lettere b), c), d), esorbita, secondo la
ricorrente, dalle competenze statali, in quanto prevede il potere del
Ministro della sanita' di definire particolari procedure fondate "su
poteri ministeriali di codeterminazione e verifica" nello specifico
settore delle attivita' relative al raggiungimento della
autosufficienza di sangue, in violazione del principio secondo cui le
funzioni amministrative dirette ad assicurare l'autosufficienza di
sangue ed emoderivati e le eventuali redistribuzioni spettano ai
centri regionali di coordinamento.
Lo stesso art. 2, comma 1, lettere e) ed f), sarebbe altresi'
illegittimo in quanto attribuisce al Ministro della sanita' il
compito di "emanare le linee guida relative ai modelli organizzativi
e di funzionamento delle attivita' trasfusionali ed alla pratica
trasfusionale nonche' alla formazione ed all'aggiornamento del
personale, che competono alle regioni ed all'istituto superiore di
sanita'", nonche' quello, ulteriore, di definire "il programma di
emovigilanza", nozione che non sarebbe prevista dalla legislazione
vigente.
Infine, l'art. 4, comma 2, del decreto impugnato e' invasivo, ad
avviso della Provincia, delle proprie attribuzioni, poiche' dispone,
al fine di assicurare "il coordinamento delle attivita' trasfusionali
sotto il profilo programmatorio e finanziario", che le regioni e le
province autonome adottino le iniziative di carattere organizzativo
necessarie per espletare una serie di funzioni che la stessa
disposizione elenca alle lettere a), b), c), d) ed e). La ricorrente
lamenta che una tale previsione configurerebbe l'esercizio di una
vera e propria funzione di indirizzo e coordinamento dell'attivita'
regionale e conclude chiedendo l'annullamento del decreto,
limitatamente alle disposizioni impugnate.
3. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile ovvero
infondato, in quanto, a suo avviso, il decreto impugnato non sarebbe
espressione di una funzione di indirizzo e coordinamento, invasiva
della sfera di competenza costituzionalmente riservata alle Regioni
ed alle Province autonome. In una memoria depositata in prossimita'
dell'udienza, la difesa erariale osserva che l'art. 1 del decreto
integra una mera dichiarazione di intenti, di per se' stessa non
lesiva, e comunque rientrante nella competenza dello Stato. Le
lettere b), c) e d), dell'art. 2, contengono, ad avviso
dell'Avvocatura generale, soltanto una sollecitazione alla
collaborazione - costituzionalmente obbligatoria - da parte delle
regioni e delle province autonome. Inoltre, per quanto attiene alle
lettere e) ed f) dello stesso articolo, la Provincia non avrebbe
interesse ad impugnarle, in quanto sia "le linee guida" sia il
programma di emovigilanza cui esse fanno riferimento non sarebbero
comunque vincolanti per la provincia stessa.
La difesa dello Stato eccepisce infine l'inammissibilita' della
censura riferita all'art. 4, comma 2, per difetto di una congrua
motivazione, e comunque ne deduce l'infondatezza, perche' la
disposizione tende ad assicurare la soluzione del problema
dell'autosufficienza della disponibilita' di sangue, che e' obiettivo
direttamente fissato dall'art. 8, comma 1, della legge n. 107 del
1990. L'art. 4 del decreto, di conseguenza, stabilisce che le regioni
si organizzino per svolgere una serie di funzioni che "discendono, o
sono collegate" agli obiettivi posti dallo stesso art. 8, lasciando
alla "assoluta discrezionalita' degli enti locali" la scelta di
stabilire se e quali iniziative adottare per l'espletamento di dette
funzioni.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso per conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato promosso dalla provincia autonoma di Trento ha per oggetto
l'art. 1, l'art. 2, comma 1, lettere b), c), d) e) ed f), e l'art.
4, comma 2, del decreto del Ministro della sanita' 17 luglio 1997, n.
308. Queste disposizioni, stabilendo una serie di compiti, di
adempimenti, di finalita' relativi all'attivita' dei servizi sanitari
della Provincia nel settore delle emotrasfusioni e della raccolta del
sangue, ad avviso della ricorrente, violerebbero, in quanto invasive
delle competenze provinciali, l'art. 9, numero 10 e l'art. 16 dello
statuto speciale di autonomia, come attuato dall'art. 2, comma 2, del
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, che appunto prevedono la competenza
provinciale in materia di igiene e sanita', nonche' l'art. 8, comma
1, comma 2, lett. b) e c) e comma 4, e l'art. 11, comma 1 e comma 3,
lett. h) della legge 4 maggio 1990, n. 107. Secondo la Provincia
ricorrente, inoltre, sarebbero violati, sotto diversi profili, anche
l'art. 136 della Costituzione e l'art. 17, comma 1, lett. b), e comma
3 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
2. - Il ricorso deve essere accolto.
Il conflitto in esame verte sull'asserita invasione, da parte del
decreto ministeriale impugnato, delle attribuzioni in materia di
igiene, sanita' ed assistenza sanitaria ed ospedaliera, riservate
alla Provincia di Trento dalle suindicate disposizioni statutarie e
di attuazione, in base alle quali "alle Province autonome competono
le potesta' legislative ed amministrative attinenti al funzionamento
ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari".
L'accertamento del carattere lesivo del predetto decreto deve
quindi prendere le mosse dall'individuazione del suo fondamento
legislativo al fine di precisarne l'ambito di applicazione; a questo
riguardo appaiono invocabili essenzialmente l'art. 8, comma 4, della
legge 4 maggio 1990, n. 107 e l'art. 11 della stessa legge.
La prima di queste due disposizioni, che va considerata "in
particolare" - come risulta testualmente stabilito dal preambolo
dell'atto impugnato - prevede come proprio soggetto l'Istituto
superiore di sanita', cui compete il compito di coordinare
l'attivita' dei centri regionali e di favorire l'autosufficienza
nazionale di sangue e di emoderivati, mentre al Ministro della
sanita' compete solo di emanare, sentita la Commissione nazionale per
il servizio trasfusionale, le "normative tecniche", che appunto
l'Istituto superiore di sanita' deve attuare.
La seconda disposizione da prendere in considerazione e' l'art. 11
della stessa legge n. 107, che nel testo originario stabiliva che il
Ministro della sanita' "emana le norme di indirizzo e coordinamento
alle quali devono conformarsi le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano per l'attuazione della presente legge". Senonche'
questa Corte con la sentenza n. 49 del 1991 ha deciso che, pur
potendosi considerare, per certi aspetti, la predetta legge n. 107
come legge-cornice, non era comunque possibile ricondurre, per forma
e per contenuti, la potesta' normativa prevista dall'art. 11, comma
1, alla funzione di indirizzo e coordinamento, cosicche' doveva
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo l'inciso "di
indirizzo e coordinamento, alle quali devono conformarsi le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano". Il comma in questione
pertanto, secondo la predetta sentenza, "rimane circoscritto alla
previsione che il Ministro della sanita' ''emana le norme per
l'attuazione della presente legge''", naturalmente nel rispetto dei
limiti, trattandosi di potesta' regolamentare volta all'attuazione
della legge, previsti dall'art. 17 della legge n. 400 del 1988, tra
cui quello fissato dal primo comma lett. b) che preclude appunto alla
fonte secondaria di disciplinare "materie riservate alla competenza
regionale" (sentenza n. 49 del 1991). In base a queste due
disposizioni, che costituiscono lo specifico fondamento legislativo
del decreto, si puo' dunque ritenere che la competenza normativa del
Ministro della sanita' in questo settore vada essenzialmente
circoscritta alla formulazione di norme di attuazione della legge n.
107 del 1990, non incidenti su materie "riservate alla competenza
regionale". Questi limiti, pero', non appaiono rispettati dal decreto
ministeriale in oggetto.
3. - Premesso che, riguardo al testo normativo in esame, non c'e'
ragione per discostarsi da quanto stabilito nella citata decisione n.
49 del 1991 in ordine alla conclusione che "la locuzione ''regioni''
abbia il suo significato piu' ampio comprensivo anche delle province
ad autonomia differenziata, oltreche' delle regioni a statuto
speciale", il primo profilo da valutare concerne proprio l'incidenza
del decreto impugnato su materie riservate alla competenza
provinciale.
A questo riguardo, e' palese il carattere invasivo delle competenze
provinciali del suddetto regolamento ministeriale, che, all'art. 1,
si propone di individuare addirittura "gli obiettivi generali e gli
interventi da compiere per assicurare una risposta organica ai
problemi che caratterizzano il settore trasfusionale"; all'art. 2
stabilisce, tra l'altro, che il Ministero della sanita' concorda con
le regioni, evidentemente in funzione di indirizzo e coordinamento,
particolari procedure per il raggiungimento della autosufficienza di
sangue o per la distribuzione dei plasmaderivati eccedenti, emana "le
linee guida relative ai modelli organizzativi e di funzionamento
delle attivita' trasfusionali ed alla pratica trasfusionale nonche'
alla formazione ed aggiornamento del personale che competono alle
regioni ed all'Istituto superiore di sanita'" e definisce altresi'
"il programma di emovigilanza"; all'art. 4 dispone che, al fine di
assicurare "il coordinamento delle attivita' trasfusionali sotto il
profilo programmatorio e finanziario", "le regioni e le province
autonome adottano le iniziative di carattere organizzativo"
necessarie per l'adempimento di una serie di funzioni.
4. - Si tratta di prescrizioni che, per il loro contenuto diretto a
vincolare lo svolgimento di funzioni provinciali attraverso la
fissazione di particolari compiti e procedure obbligatoriamente
concordati con regioni e province, nonche' di forme di verifica
ministeriali, chiaramente eccedono l'ambito dell'attuazione della
legge per integrare viceversa un modo surrettizio di esercizio di una
vera e propria funzione di indirizzo e coordinamento dell'attivita'
provinciale in materia; funzione gia' dichiarata illegittima da
questa Corte. Risulta cosi' lesa la competenza provinciale nel
settore dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera, non potendo un
regolamento ministeriale porre norme volte a limitare la sfera delle
competenze delle Regioni e delle Province autonome in materie loro
attribuite (sentenze n. 61 del 1997 e n. 250 del 1996). Ne',
d'altronde, e' evidentemente accoglibile la prospettazione della
difesa dello Stato che, nel caso in esame, si tratterebbe di una pura
"sollecitazione alla collaborazione" tra Stato e Provincia, giacche'
l'atto impugnato ha comunque l'efficacia tipica di una fonte.
D'altra parte, l'atto impugnato neppure realizza una particolare
forma di coordinamento "tecnico", perche', in base all'art. 8, comma
4, della legge n. 107, tale coordinamento doveva essere affidato
all'Istituto superiore di sanita', in quanto dotato delle necessarie
competenze tecniche (sentenza n. 49 del 1991), mentre al Ministro
della sanita' spettava solo l'emanazione di "normative tecniche",
basate cioe' su criteri e giudizi scientifici, quali invece non
possono considerarsi le disposizioni in esame, che appaiono
precipuamente dirette "a fissare criteri di organizzazione, ad
individuare organi e procedure" (sentenza n. 61 del 1997).
Per tutte queste ragioni e' quindi palese il carattere invasivo del
decreto impugnato rispetto alle attribuzioni della provincia
ricorrente. L'accoglimento del ricorso per i motivi prospettati
assorbe ogni altra censura.