ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 47,
della legge regionale della Liguria, riapprovata il 22 aprile 1997,
recante: "Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 22 febbraio
1995, n. 12 (Riordino delle aree protette) modificata con legge
regionale 21 aprile 1995, n. 32", promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei Ministri, notificato il 12 maggio 1997, depositato
in cancelleria il 22 successivo ed iscritto al n. 40 del registro
ricorsi 1997.
Visto l'atto di costituzione della regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica del 23 novembre 1999 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'Avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del
Consiglio dei Ministri e l'avv. Giampaolo Zanchini per la regione
Liguria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 12 maggio 1997 e depositato il
successivo 22 maggio, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha
impugnato l'art. 1, comma 47, della legge approvata dal Consiglio
regionale della Liguria il 12 marzo 1997, e riapprovata, a seguito di
rinvio governativo, il 22 aprile seguente, recante "Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 22 febbraio 1995, n. 12 (Riordino
delle aree protette), modificata con legge regionale 21 aprile 1995,
n. 32", per violazione degli articoli 3 e 117 della Costituzione, in
riferimento all'art. 21, comma 1, lettera b) e 30, comma 1, lettera
d) della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione
della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), nonche'
all'art. 22, comma 6, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge
quadro sulle aree protette).
Il ricorrente osserva che la disposizione impugnata, dopo avere
stabilito che "per le aree protette regionali l'attribuzione della
definizione di Parco naturale regionale decorre dal 1 febbraio 1996",
disciplina l'ipotesi che le province abbiano adottato, prima di detta
data, i piani faunistico-venatori previsti dall'art. 6 della legge
regionale 1 luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione
della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio). In quel caso, ad
avviso della difesa erariale, la norma regionale prevede che "fino
all'adozione del Piano del parco (...) il divieto dell'esercizio
dell'attivita' venatoria si applica a quella parte dell'area che
rientra in quelle individuate dalle province", mentre a seguito
"dell'entrata in vigore del Piano del parco, il divieto di esercizio
dell'attivita' venatoria nelle aree protette diventa operante a
partire dalla stagione venatoria immediatamente successiva". Si
tratterebbe, ad avviso del Governo, di un "regime del tutto
contraddittorio", in quanto "o il divieto riguarda aree nelle quali
non si poteva gia' cacciare, ed allora non ha senso la moratoria,
ovvero il divieto riguarda aree nelle quali si poteva cacciare, ed
allora il richiamo ai tempi indefiniti di adozione del piano del
Parco costituisce elusione sostanziale del principio di legislazione
nazionale che nelle aree protette non si pratica la caccia in base a
divieto assistito da sanzione penale".
2. - Si e' costituita in giudizio la regione Liguria, chiedendo che
la questione sia dichiarata inammissibile ovvero infondata.
La regione sottolinea che la prima parte della disposizione
impugnata riproduce letteralmente l'art. 47, comma 8, della legge
regionale 22 febbraio 1995, n. 12 (Riordino della aree protette) e
che quindi l'impugnativa del Governo, per tale parte, e'
inammissibile, non essendo consentito "che una medesima norma
regionale possa essere assoggettata, una volta ottenuto il visto del
Commissario del Governo, ad un ulteriore controllo ai sensi dell'art.
127 della Costituzione".
Nel merito, la questione sarebbe infondata, in quanto la
disposizione regionale prevede un regime secondo il quale, ferma la
definizione dei parchi naturali, occorre distinguere le aree per le
quali, in base a piani faunistici gia' adottati, vige il divieto di
attivita' venatoria, dalle aree non soggette a tale divieto, per le
quali l'attivita' venatoria viene eccezionalmente consentita fino
all'approvazione del piano del Parco. Non si puo' sostenere, prosegue
la difesa della regione, che tale previsione transitoria sia "elusiva
dei principi statali", in quanto l'art. 18, comma 10, della stessa
legge regionale n. 12 del 1995 prescrive tassativamente "in 30 mesi
dall'insediamento del Consiglio dell'Ente il termine ultimo per
l'adozione di detto piano, collegando a tale scadenza sia un potere
sostitutivo regionale, sia l'applicabilita' di norme di salvaguardia,
comprendenti il divieto dell'attivita' venatoria".
Anche le censure del Governo relative alla seconda parte della
disposizione impugnata sarebbero, secondo la difesa regionale,
infondate, in quanto la previsione che riferisce il divieto di caccia
alla stagione venatoria successiva all'approvazione del Piano del
parco intende evitare l'insorgere di situazioni di incertezza
relative al regime venatorio nelle aree considerate, in relazione non
soltanto alle "aspettative maturate", ma anche alle "situazioni
giuridiche, presidiate anche penalmente, coinvolte".
In una memoria presentata in prossimita' dell'udienza, la regione
ribadisce l'inammissibilita' del ricorso governativo avverso una
legge regionale meramente riproduttiva di discipline gia' passate al
vaglio del controllo statale, il quale si tradurrebbe quindi, nel
caso di specie, in una "vanificazione dei termini perentori" previsti
al riguardo dalla Costituzione.
La resistente ribadisce altresi' che il divieto di caccia nei
parchi naturali regionali, operando "esclusivamente in presenza di
strumenti regionali di individuazione delle aree protette come parchi
regionali", non puo' ritenersi applicabile in difetto del Piano del
parco, che la legislazione della Liguria individua come strumento
puntuale di disciplina, di indirizzo e di perimetrazione dell'area
protetta, con la conseguenza che, "a prescindere dalla formale
acquisizione del nomen iuris", "l'effettivo status di parco naturale
regionale e' acquisito dalle aree" soltanto con l'approvazione del
piano medesimo. Per quanto attiene al differimento del divieto di
caccia alla stagione venatoria successiva all'approvazione del Piano,
secondo la resistente "non puo' non rientrare nell'ambito della
discrezionalita' del legislatore regionale nell'adattamento delle
norme di principio statali al proprio ordinamento, pena la
dequalificazione del relativo potere a normazione secondaria".
3. - All'esito dell'udienza pubblica dell'11 maggio 1999, la Corte,
con l'ordinanza istruttoria del 26 maggio 1999, ha ordinato al
ricorrente il deposito della relazione del Ministro per la funzione
pubblica e gli affari regionali, risultante allegata al verbale della
deliberazione del Consiglio dei ministri di proposizione del ricorso,
ma non prodotta in giudizio.
Dopo il regolare deposito della documentazione a cura
dell'Avvocatura generale dello Stato, il giudizio e' stato nuovamente
discusso alla pubblica udienza del 23 novembre 1999.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, promossa con il
ricorso indicato in epigrafe, riguarda l'art. 1, comma 47, della
delibera legislativa approvata dal Consiglio regionale della Liguria
il 12 marzo 1997 e, a seguito del rinvio governativo, riapprovata
dallo stesso Consiglio il 22 aprile 1997.
La disposizione impugnata, dettando la disciplina transitoria delle
aree protette, viene censurata con riferimento esclusivo al numero
8, la' dove prevede che, all'interno delle medesime aree, qualificate
ex lege "parco naturale regionale" a decorrere dal 1 febbraio 1996, i
piani faunistici provinciali - di cui all'art. 6 della legge
regionale n. 29 del 1994 - abbiano gia' individuato aree non
destinate alla caccia, alle quali si applica il divieto di attivita'
venatoria; in ogni caso "a seguito dell'entrata in vigore del piano
del parco, il divieto di esercizio dell'attivita' venatoria nelle
aree protette diventa operante a partire dalla stagione venatoria
immediatamente
successiva".
Secondo il ricorrente, la formulazione della disposizione e'
incomprensibile e comunque contraddittoria, perche' "o il divieto
riguarda aree nelle quali non si poteva gia' cacciare, ed allora non
ha senso la moratoria, ovvero il divieto riguarda aree nelle quali si
poteva cacciare, ed allora il richiamo ai tempi indefiniti di
adozione del piano del parco costituisce elusione sostanziale del
principio di legislazione nazionale che nelle aree protette non si
pratica la caccia in base a divieto assistito da sanzione penale
sulla quale non puo' incidere il legislatore regionale".
Conseguentemente, ad avviso della difesa dello Stato, risulterebbero
violati i precetti dell'art. 117 della Costituzione, nonche'
dell'art. 3 per il contenuto irrazionale della disciplina.
2. - Premesso che in esecuzione dell'ordinanza istruttoria del 26
maggio 1999 il ricorrente ha provveduto alla regolare integrazione
della documentazione depositata, in via preliminare va respinta
l'eccezione di inammissibilita' del ricorso sollevata dalla regione,
secondo cui non sarebbe configurabile che "una medesima norma
regionale possa essere assoggettata, una volta ottenuto il visto del
Commissario del Governo, ad un ulteriore controllo ai sensi dell'art.
127 della Costituzione".
Nella specie, in realta', non si verifica alcuna forma di
reiterazione del controllo: e' vero infatti che la disposizione
censurata, espressamente sostitutiva dell'art. 47 della legge
regionale 22 febbraio 1995, n. 12, lo riproduce integralmente, sia
pure con l'aggiunta di un ulteriore precetto, ma e' altrettanto vero
che la delibera legislativa, cui appartiene la norma riproduttrice
censurata, e' un atto formalmente nuovo, che viene assoggettato al
controllo governativo per la prima volta. Ne', in ogni caso, la norma
censurata puo' essere considerata identica a quella che sostituisce,
appunto perche' contiene un precetto del tutto nuovo. Infine, neppure
puo' essere invocata alcuna forma di acquiescenza, in considerazione
del costante orientamento espresso in proposito da questa Corte
(sentenze n. 93 del 1996, n. 224 del 1994).
3. - Nel merito, il ricorso e' fondato.
La disposizione in oggetto, che definisce, con valore retroattivo,
le "aree protette esistenti" come "parco naturale regionale" a
decorrere dal 1 febbraio 1996, incontra il limite, contenuto nella
legislazione nazionale sulle aree protette e sulla protezione della
fauna selvatica, la quale, rispettivamente all'art. 22, comma 6 della
legge n. 394 del 1991 e agli artt. 21, comma 1, lettera b e 30, comma
1, lettera d) della legge n. 157 del 1992, sancisce un esplicito
divieto, penalmente sanzionato, di attivita' venatoria, tra l'altro,
"nei parchi naturali regionali"; divieto che la giurisprudenza
costituzionale ha costantemente considerato come principio
fondamentale in grado di vincolare la competenza regionale in materia
(da ultimo, cfr. sentenza n. 389 del 1999).
Anche se la disposizione censurata e' formulata in modo che il suo
oggetto sembra consistere nel divieto di attivita' venatoria,
tuttavia e' agevole constatare che questo divieto non puo'
logicamente estendersi ne' essere rispettato almeno in quelle parti
di "territorio agro-silvo-pastorale in cui e' ammessa la caccia",
secondo quanto espressamente stabilisce l'art. 6 della legge
regionale n. 29 del 1994 con riferimento a quei piani
faunisticovenatori provinciali, alla cui disciplina proprio la stessa
norma censurata rinvia, appunto fino all'adozione del piano del
parco. Cio' e' tanto piu' vero se si considera che il termine finale
per l'adozione del predetto piano non e' prestabilito e che esso
neppure e' implicitamente derivabile dall'art. 18, comma 10, della
citata legge regionale n. 12 del 1995, che prevede un termine di
trenta mesi dall'insediamento del Consiglio direttivo dell'Ente parco
per l'adozione di detto piano, perche' neppure la data di
insediamento del Consiglio direttivo si puo' dire che sia
prestabilita, in ragione dell'indeterminatezza del momento iniziale
della relativa procedura di formazione.
In questo modo, invocando la pretesa transitorieta' della
disposizione impugnata, l'attivita' venatoria puo' essere praticata
nei predetti territori per un tempo indefinito, rendendo cosi'
configurabile, come dice la difesa dello Stato, una "elusione
sostanziale" del principio fondamentale del divieto di caccia. La
disposizione legislativa impugnata deve pertanto essere dichiarata
costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, restando assorbiti gli altri motivi di censura.
4. - La dichiarazione di illegittimita' costituzionale, sotto il
profilo indicato, dell'art. 1, comma 47, n. 8 della delibera
legislativa in questione comporta che essa sia estesa, ai sensi
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, all'art. 47, comma 8,
della legge regionale n. 12 del 1995, il cui contenuto, come gia'
rilevato, e' stato testualmente riprodotto nella norma impugnata.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, infatti, la dichiarazione
di illegittimita' conseguenziale puo' essere applicata anche ai
giudizi in via principale (sentenze n. 441 del 1994, n. 34 del 1961),
in quanto esprime un principio di diritto processuale che e' valido
per tutte le questioni di legittimita' costituzionale previste dal
capo II della predetta legge n. 87, come si desume anche dalla
dizione letterale del citato art. 27.