ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionalita' dell'art. 13 del d.P.R.
29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione delle norme sul trattamento
di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato) e
dell'art. 2 del decreto legislativo 30 aprile 1997, n. 184
(Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 39, della legge
8 agosto 1995, n. 335, in materia di ricongiunzione, di riscatto e di
prosecuzione volontaria ai fini pensionistici), promossi con
ordinanze emesse il 20 maggio 1998 dal Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Girombelli Fabia
contro il Ministero della pubblica istruzione ed altro, iscritta al
n. 705 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell'anno
1998 e il 17 febbraio 1998 dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Siciliana, sul ricorso proposto da
Cardinale Nunzia contro il Provveditorato agli studi di Trapani,
iscritta al n. 516 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, prima serie speciale,
dell'anno 1998.
Uditi nella camera di consiglio del 13 ottobre 1999 i Giudici
relatori Fernando Santosuosso e Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso presentato nel 1997 al Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia un'insegnante di una scuola media statale
che era stata immessa in ruolo a seguito di concorso a cattedre a cui
aveva potuto partecipare in quanto era in possesso, in alternativa
alla laurea in architettura, del diploma rilasciato dall'Accademia di
belle arti congiunto ad altro diploma di istruzione secondaria ha
contestato il mancato riconoscimento del diritto al riscatto del
periodo di studi compiuto presso tale Accademia ed il conseguente
rigetto della domanda di dimissioni, da lei presentata, a causa
dell'insufficiente anzianita' di servizio in tal modo maturata.
La ricorrente ha, inoltre, dedotto l'incostituzionalita' del
combinato disposto dell'art. 13 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione delle norme sul trattamento di quiescenza dei
dipendenti civili e militari dello Stato) e dell'art. 2 del decreto
legislativo 30 aprile 1997, n. 184 (Attuazione della delega conferita
dall'art. 1, comma 39, della legge 8 agosto 1995, n. 335, in materia
di ricongiunzione, di riscatto e di prosecuzione volontaria ai fini
pensionistici), per contrasto con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
1.2. - Il t.a.r., con ordinanza del 10 giugno 1998 (R. O. n. 705
del 1998), ha accolto l'eccezione di parte, rimettendo alla Corte
costituzionale detta questione di legittimita' costituzionale.
Essa, secondo il giudice a quo sarebbe rilevante nel giudizio, in
quanto il mancato riconoscimento del periodo di studi svolto dalla
ricorrente presso l'Accademia di belle arti costituisce il
presupposto dei provvedimenti amministrativi impugnati: tale
riconoscimento sarebbe impedito dall'art. 13 del d.P.R. 29 dicembre
1973, n. 1092, per cui non puo' trovare applicazione l'art. 2 del
d.lgs 30 aprile 1997, n. 184.
Secondo il t.a.r. la questione sarebbe altresi' non manifestamente
infondata, alla luce delle numerose pronunce della Corte
costituzionale in materia di riscatto, ai fini pensionistici, dei
periodi di durata del corso legale degli studi per il conseguimento
di un diploma che sia richiesto come condizione per lo svolgimento di
una determinata attivita' (da ultimo, la sentenza n. 20 del 1996).
In particolare, un'analoga questione riferita alla mancata
previsione del diritto di riscatto, ai fini pensionistici, del
periodo di studi per il conseguimento di uno dei diplomi rilasciati
dall'Accademia di belle arti e' gia' stata accolta dal giudice delle
leggi con la sentenza n. 535 del 1990: ma, poiche' si riferiva al
caso in cui il titolo di studio era richiesto per l'ammissione ai
concorsi per la docenza di ruolo all'interno della stessa Accademia,
gli effetti di tale pronuncia, secondo il t.a.r., non potrebbero
applicarsi all'ipotesi come nella specie in cui il diploma sia
richiesto per l'ammissione ai concorsi a cattedre per la generalita'
degli istituti medi, inferiori e superiori.
1.3. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale non si e'
costituita la parte privata, ne' e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
2.1. - Analoga questione e' stata sollevata nel corso di un
giudizio davanti alla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Siciliana, promosso nel 1995 da un'insegnante elementare di
ruolo, avente funzioni di insegnante di "sostegno", avverso il
provvedimento con cui il Provveditore agli studi di Trapani aveva
respinto la domanda di riscatto ai fini pensionistici di due anni di
servizio, corrispondenti alla durata del corso di specializzazione
della scuola magistrale ortofrenica di Trapani.
La ricorrente, in specie, aveva contestato l'interpretazione
restrittiva dell'art. 13 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, cui si
era uniformata l'Amministrazione: la previsione che ammette il
riscatto del periodo di tempo corrispondente alla durata di corsi
universitari di specializzazione, costituenti condizione necessaria
per l'ammissione al servizio, avrebbe dovuto estendersi anche al
corso frequentato dalla stessa ricorrente, previsto dal d.P.R. 31
ottobre 1975, n. 970 (Norme in materia di scuole aventi particolari
finalita'), in quanto presupposto indefettibile per la nomina in
ruolo e la conseguente immissione in servizio quale insegnante di
sostegno. Cio' in conformita' ai numerosi interventi con cui la Corte
costituzionale ha ampliato la portata dell'art. 13 anzidetto,
sancendo la riscattabilita' di ogni periodo di studi espletato
nell'ambito di un corso di specializzazione identificato come
presupposto necessario per l'ammissione ad una determinata qualifica
professionale.
In via subordinata, la ricorrente aveva osservato che
l'interpretazione seguita dall'Amministrazione avrebbe reso evidente
l'illegittimita' costituzionale del citato art. 13, per la mancata
previsione della facolta' di riscattare il periodo di tempo
corrispondente alla durata del corso di specializzazione oggetto
della controversia.
La Corte dei conti, con ordinanza del 4 maggio 1998 (r.o. n. 516
del 1998), ha sollevato, per contrasto con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale del suddetto
art. 13 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, nella parte in cui non
prevede l'ammissione a riscatto, ai fini di quiescenza, del periodo
di tempo corrispondente alla durata del corso di specializzazione
ortofrenica di cui all'art. 8 del d.P.R. 31 ottobre 1975, n. 970,
richiesto per l'assegnazione degli insegnanti ad uno dei posti di
"sostegno".
2.2. - La Corte dei conti ha preso le mosse dal tenore della norma
impugnata, secondo cui il dipendente civile al quale siano stati
richiesti, come condizione necessaria per l'ammissione in servizio,
il diploma di laurea o, in aggiunta, quello di specializzazione
rilasciato dopo la frequenza di corsi universitari di perfezionamento
puo' riscattare in tutto o in parte il periodo di tempo
corrispondente alla durata legale degli studi universitari e dei
corsi speciali di perfezionamento, verso corresponsione di un
contributo specificamente determinato. Quindi la Corte ha osservato
che il corso di specializzazione frequentato dalla ricorrente non e'
compreso tra quelli ammessi al riscatto dalla norma in questione e
che, pertanto, la questione di legittimita' costituzionale
prospettata e' rilevante ai fini del giudizio, potendo concedersi la
facolta' di riscatto solo previo accertamento dell'eventuale
illegittimita' di siffatta esclusione ad opera della disposizione
censurata.
Il diploma di specializzazione ortofrenica, ha proseguito il
giudice rimettente, non e' titolo di livello universitario, bensi'
titolo destinato a cumularsi al diploma di istruzione secondaria di
secondo grado; esso e', comunque, richiesto per il reclutamento e
l'assegnazione al posto di insegnante di "sostegno".
La nomina della ricorrente e' avvenuta, invero, ai sensi dell'art.
12, quarto comma, della legge 20 maggio 1982, n. 270 (Revisione della
disciplina del reclutamento del personale docente della scuola
materna, elementare, secondaria ed artistica, ristrutturazione degli
organici, adozione di misure idonee ad evitare la formazione di
precariato e sistemazione del personale precario esistente), secondo
cui le dotazioni organiche dei ruoli provinciali della scuola
elementare e della scuola media comprendono anche i posti di sostegno
a favore degli alunni portatori di handicap. L'accesso ai posti
anzidetti giusta quanto previsto dall'art. 8 del d.P.R. n. 970 del
1975, precedentemente citato e' subordinato al possesso di un titolo
di specializzazione da conseguire al termine di un corso
teorico-pratico di durata biennale, tenuto presso scuole o istituti
riconosciuti dal Ministero della pubblica istruzione, salvi i titoli
di specializzazione acquisiti in precedenza. Il titolo di
specializzazione ortofrenica ottenuto dalla ricorrente, ha osservato
il giudice a quo appartiene proprio alla fattispecie prevista da tale
ultima norma ed e' stato utilizzato insieme al diploma di istruzione
secondaria di secondo grado per la nomina in ruolo con assegnazione
al posto di "sostegno".
Il corso di specializzazione ortofrenica di cui si discute non
sarebbe stato rilasciato in ambito universitario, sempre secondo il
giudice a quo sicche' non sarebbe testualmente previsto dall'art. 13
del d.P.R. n. 1092 del 1973 tra quelli per i quali e' concessa la
facolta' di riscatto ai fini pensionistici del relativo periodo di
frequenza. Tale esclusione e' apparsa al giudice rimettente
irrazionale ed illogica alla luce dei principi affermati dalla Corte
costituzionale in casi analoghi, nei quali si e' riconosciuta la
riscattabilita' dei periodi di studi richiesti nell'ambito di corsi
di specializzazione e preparazione professionale individuati come
condizione necessaria per l'accesso nei ruoli dell'Amministrazione
(si sono richiamate, in particolare, le sentenze n. 128 del 1981, nn.
765 e 1016 del 1988 e n. 163 del 1989). La Corte dei conti ha
segnalato al riguardo che l'evoluzione legislativa in materia si
sarebbe spinta nella direzione di un significativo ampliamento della
facolta' di riscatto del dipendente, al fine di attribuire la giusta
considerazione alle esperienze di studio e di specializzazione idonee
a garantire l'elevazione della preparazione professionale di coloro
che vengono immessi nei ruoli della pubblica amministrazione, con la
conseguenza di ritenere costituzionalmente illegittima, per
violazione dei parametri costituzionali di eguaglianza e di buon
andamento dell'amministrazione, ogni normativa che impedisca il
riscatto degli anni impiegati per frequentare corsi di
specializzazione, immediatamente posteriori all'istruzione
secondaria, richiesti quale condizione necessaria per l'ammissione ad
uno dei posti occupati in carriera.
Il giudice a quo dunque, ha ritenuto che la situazione emersa nel
corso del giudizio presentasse univoci elementi di analogia con
quelle gia' decise dalla Corte costituzionale ed ha sollevato la
questione di legittimita' costituzionale nei termini sopra indicati.
2.3. - Anche in tale giudizio di costituzionalita' non si e'
costituita la parte privata, ne' e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, con
ordinanza del 10 giugno 1998 (R. O. n. 705 del 1998), ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale del combinato disposto degli artt. 13,
primo comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 e dell'art. 2 del
d.lgs. 30 aprile 1997, n. 184, nella parte in cui non consentono di
riscattare, ai fini pensionistici, il periodo di studi svolto presso
l'Accademia di belle arti, quando il diploma da questa rilasciato sia
stato richiesto, congiunto ad altro diploma di istruzione secondaria,
per l'ammissione a concorsi a cattedre negli istituti d'istruzione
medi, inferiori e superiori.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Siciliana, con ordinanza del 4 maggio 1998 (R.O. n. 516 del 1998), ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale del medesimo art. 13, primo
comma, del d.P.R. 20 dicembre 1973, n. 1092, nella parte in cui
prevede l'ammissione a riscatto, ai fini di quiescenza, del periodo
di tempo corrispondente alla durata di corsi universitari di
specializzazione, mentre non lo prevede per il periodo di tempo
corrispondente alla durata del corso di specializzazione ortofrenica
di cui all'art. 8, primo comma, del d.P.R. 31 ottobre 1975, n. 970,
richiesto per l'assegnazione ad uno dei posti di "sostegno".
I giudici a quibus hanno denunciato la violazione dei due parametri
dell'art. 3 e dell'art. 97 della Costituzione, rispettivamente a
causa dell'irragionevole disparita' di trattamento tra situazioni
equivalenti, e del collegamento esistente tra l'istituto del riscatto
ed il principio di buon andamento dell'azione amministrativa.
2. - I due giudizi sono connessi per la sostanziale coincidenza
delle norme denunciate e per l'identita' dei parametri costituzionali
invocati, nonche' per quella dei profili in contestazione; pertanto
puo' esserne disposta la riunione ai fini della unicita' della
decisione.
3. - Le questioni sono fondate.
La giurisprudenza di questa Corte ha avuto ripetutamente occasione
di occuparsi della questione della riscattabilita' dei periodi di
studi e dei servizi dei dipendenti statali, giungendo alle seguenti
conclusioni: nell'attuale assetto normativo, che consente il riscatto
dei corsi di studi superiori, l'omessa previsione della
riscattabilita' di un periodo di studi integra una violazione della
Costituzione per irragionevolezza, quando ricorrono le seguenti due
condizioni: a) il corso di studi abbia natura universitaria o
post-secondaria (accompagnato in questo caso dal precedente possesso
di titolo di studio di scuola secondaria superiore); b) il relativo
diploma ovvero la frequenza con profitto e con superamento di prova
finale di corso di specializzazione (di livello post-secondario)
siano richiesti per l'ammissione a determinati ruoli o per lo
svolgimento di determinate funzioni o per la progressione in
carriera.
Sulla base di tali principi, questa Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale della medesima norma oggi denunciata
nella parte in cui non prevede il riscatto, ai fini del trattamento
di quiescenza, degli anni corrispondenti alla durata legale del corso
di studi per il conseguimento di uno dei diplomi dell'Accademia di
belle arti, richiesto congiuntamente al diploma di maturita', in
alternativa alla laurea in architettura, per l'ammissione ai concorsi
per la docenza di ruolo nella stessa Accademia (sentenza n. 535 del
1990).
Pur nell'ambito della discrezionalita' di cui gode nello scegliere
i periodi e i servizi da ammettere a riscatto (sentenze n. 218 del
1984; n. 104 del 1990; n. 535 del 1990; n. 112 del 1996), il
legislatore, in una lunga evoluzione normativa, ha voluto garantire
alla preparazione professionale ogni considerazione ai fini della
quiescenza, onde potere incentivare, segnatamente nelle carriere piu'
elevate, personale idoneo per formazione e per cultura, anche in
armonia con l'interesse del buon andamento dell'amministrazione (art.
97 della Costituzione). Pertanto l'incentivazione all'accesso di
personale qualificato nella pubblica amministrazione si traduce,
nella giurisprudenza costituzionale, nel riconoscere "alla
preparazione, acquisita anteriormente all'ammissione in servizio e
richiesta per quest'ultimo, ogni migliore considerazione ai fini di
quiescenza" (da ultimo, sentenza n. 112 del 1996).
L'estensione, ad opera di questa Corte, della facolta' di riscatto
anche riguardo ad alcuni diplomi postsecondari e' avvenuta per
l'accertato livello superiore dei corsi; cio' che lo stesso
legislatore ha riconosciuto richiedendo appunto come requisito per
l'ammissione a determinati posti il possesso di detti titoli (in
aggiunta al diploma di scuola secondaria superiore) in alternativa
alla laurea, senza che per questo si dovesse porre un problema di
rigorosa equipollenza dei relativi corsi rispetto agli studi
universitari (sentenza n. 535 del 1990).
Pertanto, in applicazione di questi principi, non resta che
estendere l'illegittimita' costituzionale (gia' dichiarata per la
parte relativa al riscatto dei periodi di studi necessari per il
conseguimento dei diplomi dell'Accademia di belle arti richiesti per
i concorsi per la docenza in ruolo nella stessa Accademia: sentenza
n. 535 citata), al caso di possesso dei medesimi titoli nelle ipotesi
in cui i relativi diplomi siano richiesti, congiuntamente ad altri
titoli di studio di maturita', per l'ammissione in servizio di ruolo
nella pubblica amministrazione.
4. - Sulla base delle predette considerazioni risulta la fondatezza
anche della questione relativa alla mancata previsione della
riscattabilita', ai fini del trattamento di quiescenza, dei titoli di
studio di specializzazione o di perfezionamento (post-secondari) non
rilasciati da universita', ma da istituti e scuole riconosciuti dal
Ministero della pubblica istruzione e richiesti per l'assegnazione ai
posti di insegnante di "sostegno".
In base al combinato disposto degli artt. 2, 7 e 8 della legge 4
agosto 1977, n. 517 (Norme sulla valutazione degli alunni e
sull'abolizione degli esami di riparazione, nonche' altre norme di
modifica dell'ordinamento scolastico), dell'art 8 del d.P.R. 31
ottobre 1975, n. 970 e della legge 30 marzo 1971, n. 118,
l'istruzione dell'obbligo per i portatori di handicap deve ormai
avvenire non piu' con gli strumenti delle classi differenziali, ma
nelle classi normali della scuola pubblica, salvo ipotesi residuali
ed eccezionali di sezioni staccate della scuola statale in centri di
degenza e ricovero.
A tal fine, per agevolare l'attuazione del diritto allo studio e la
promozione della piena formazione della personalita' (come diritto
primario della persona senza distinzioni, argomentando dagli artt.
2, 3, 34, primo comma, e 38, terzo comma, della Costituzione), sono
previste forme di integrazione e di sostegno a favore degli alunni
portatori di handicap con impiego di docenti specializzati (sentenza
n. 215 del 1987).
I particolari titoli di specializzazione per l'adempimento delle
ineliminabili (anche sul piano costituzionale) forme di integrazione
e di sostegno a favore dei suddetti alunni costituiscono un requisito
per l'utilizzazione dei docenti in tali funzioni, con conseguente
obbligo per l'Amministrazione di provvedersi degli insegnanti di
sostegno forniti di idonei titoli di specializzazione.
Tali titoli possono attualmente essere rilasciati anche a seguito
di corsi biennali gestiti da universita', per i quali non si pongono
particolari problemi ai fini del riscatto, soprattutto quando siano
in aggiunta alla laurea, essendo innegabile il loro livello di titolo
universitario. Invece la restrittiva dizione dell'art. 13, primo
comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n.1092 esclude i titoli di
specializzazione rilasciati da quelle scuole o istituti (estranei
all'ambito universitario) che, in quanto riconosciuti dal Ministero
della pubblica istruzione, sono previsti dalla normativa che
prescrive il possesso del titolo di specializzazione per l'accesso a
determinati posti e l'esercizio di specifiche funzioni (art. 8 del
d.P.R. 31 ottobre 1975, n. 970). Tale riconoscimento della scuola o
dell'istituto deve necessariamente avvenire sulla base di una
equipollenza di livello di organizzazione e di preparazione di
carattere superiore (post-secondario), in modo da corrispondere a
quelle esigenze inderogabili di professionalita' di grado superiore
per l'esercizio delle delicate funzioni, anche per un assetto di buon
andamento del servizio pubblico, cui e' destinato detto personale.
La dichiarazione di illegittimita' costituzionale non puo' essere
limitata al tipo di corso di specializzazione (ortofrenica)
corrispondente a quello vantato dal soggetto che ha agito avanti al
giudice a quo come sembra propendere tale giudice, ma sulla base dei
profili dedotti deve riguardare, come categoria di intervento su
norma astratta di legge, la disposizione denunciata nella parte in
cui non consente al dipendente dello Stato di riscattare, ai fini del
trattamento di quiescenza, il periodo di durata legale del corso di
studi svolto presso istituti o scuole riconosciuti di livello
superiore (post-secondario), quando il relativo diploma o titolo di
studio di specializzazione o di perfezionamento sia richiesto, in
aggiunta ad altro titolo di studio, per l'ammissione in servizio di
ruolo o per lo svolgimento di determinate funzioni.