ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 4, 8 e 9 del
decreto legislativo 29 gennaio 1998, n. 19 (Trasformazione dell'ente
pubblico "La Biennale di Venezia" in persona giuridica privata
denominata "Societa' di cultura La Biennale di Venezia", a norma
dell'art. 11, comma 1, lettera b) della legge 15 marzo 1997, n. 59),
promosso con ricorso della Regione Veneto, notificato il 13 marzo
1998, depositato in cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 20
del registro ricorsi 1998, e nel giudizio per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro per i beni
culturali e ambientali 8 aprile 1998 con cui e' stata disposta la
nomina del dott. Paolo Baratta a presidente della "Societa' di
cultura La Biennale di Venezia", promosso con ricorso della Regione
Veneto, notificato il 26 giugno 1998, depositato in cancelleria il 6
luglio 1998 ed iscritto al n. 19 del registro conflitti 1998.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 novembre 1999 il giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato Luigi Manzi per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Giancarlo Mando' per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Denunciando la violazione degli artt. 115 e 123 della
Costituzione e degli artt. 1 e 2 del proprio Statuto (approvato con
la legge 22 maggio 1971, n. 340), la Regione Veneto ha promosso
questione di legittimita' costituzionale in via principale degli
artt. 4, 8 e 9 del decreto legislativo 29 gennaio 1998, n. 19, con il
quale l'ente pubblico "La Biennale di Venezia" e' stato trasformato
in persona giuridica privata, denominata "Societa' di cultura La
Biennale di Venezia". Il decreto legislativo e' stato emanato dal
Governo in esecuzione della delega concessa con gli artt. 11, comma
1, lettera b) e 14 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la
semplificazione amministrativa). La legge di delegazione prevedeva
che, nel contesto del riordino degli enti pubblici nazionali operanti
in settori diversi dall'assistenza e previdenza (art. 11, comma 1,
lettera b)), si disponesse la "trasformazione in associazioni o in
persone giuridiche di diritto privato degli enti che non svolgono
funzioni o servizi di rilevante interesse pubblico nonche' di altri
enti per il cui funzionamento non e' necessaria la personalita' di
diritto pubblico" (art. 14, comma 1, lettera b)).
Ad avviso della Regione ricorrente, il decreto legislativo n. 19
del 1998, che ha attuato tale trasformazione, conterrebbe
disposizioni che contrastano con il principio dell'autonomia
regionale, garantita dagli artt. 115 e 123 della Costituzione e dagli
artt. 1 e 2 dello Statuto regionale.
In particolare l'art. 4 di tale decreto legislativo prevede
l'approvazione da parte del Ministro per i beni culturali e
ambientali dello statuto, che deve essere adottato dal consiglio di
amministrazione o, in mancanza, da un commissario nominato dallo
stesso Ministro; l'art. 8 dispone che il presidente dell'ente venga
nominato con decreto dello stesso Ministro, sentite le competenti
commissioni permanenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica; l'art. 9 prevede che un componente del consiglio di
amministrazione sia designato dal Consiglio regionale del Veneto.
Da queste disposizioni deriverebbe l'assoluta preminenza dello
Stato mentre risulterebbe del tutto marginale la posizione della
Regione, che rimarrebbe estranea alla elaborazione ed approvazione
dello statuto ed alla nomina del presidente; anche la composizione
del consiglio di amministrazione sarebbe sbilanciata in danno delle
comunita' venete (Regione, provincia e comune), che designano
ciascuna un solo rappresentante. In tal modo la nuova Societa' di
cultura verrebbe a perdere la natura e le connotazioni storica,
istituzionale e funzionale che caratterizzano la Biennale,
profondamente legata al peculiare carattere di Venezia, che la
Regione intende rappresentare.
1.2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile, perche'
carente nella indicazione dei profili per i quali le norme denunciate
violerebbero la Costituzione.
Il decreto legislativo contestato dalla ricorrente terrebbe conto
delle aspirazioni degli enti interessati (Regione, Provincia e
Comune) ma non avrebbe potuto fare a meno di considerare la funzione
internazionale della Biennale, che gia' era ente pubblico nazionale.
In questa prospettiva era ed e' essenziale la presenza dello Stato.
2.1. - Successivamente, con ricorso notificato il 26 giugno 1998,
la Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri, chiedendo
l'annullamento del decreto emanato dal Ministro per i beni culturali
e ambientali l'8 aprile 1998 (conosciuto dalla Regione il 14 maggio
successivo), con il quale e' stato nominato il presidente della
Societa' di cultura La Biennale di Venezia.
La Regione ricorda di avere promosso questione di legittimita'
costituzionale del decreto legislativo 29 gennaio 1998, n. 19, in
base alle cui disposizioni e' stato adottato l'atto denunciato come
invasivo di competenze regionali. La illegittimita' della nomina del
presidente della Biennale deriverebbe dalla illegittimita'
costituzionale delle norme che la prevedono e disciplinano. Alla
dichiarazione di incostituzionalita' dell'art. 8 del decreto
legislativo n. 19 del 1998 dovrebbe, dunque, seguire l'annullamento
della nomina che di quella norma costituisce attuazione.
2.2. - Anche in questo giudizio si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o comunque non fondato.
L'Avvocatura richiama le deduzioni svolte nel giudizio di
legittimita' costituzionale del decreto legislativo n. 19 del 1998 e
rileva che l'art. 8 attribuisce allo Stato il potere di nominare il
presidente della Biennale. Tale norma rimane valida ed operante fin
tanto che non ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale,
sicche' il potere di nomina non spetta alla Regione, che non potrebbe
in alcun modo rivendicarlo affermando la menomazione di proprie
attribuzioni.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Veneto ha depositato
una memoria di identico contenuto nei due giudizi.
La Regione sottolinea, in particolare, che la trasformazione della
Biennale di Venezia da soggetto giuridico pubblico in soggetto
giuridico privato avrebbe dovuto lasciare immutata la connotazione
sostanziale dell'ente. Invece sarebbe stata attuata una radicale
trasformazione della vecchia Biennale, disancorandola dalla realta'
veneta. Mediante un intervento qualificato come di mera
trasformazione di un ente pubblico in persona giuridica privata, si
sarebbe in realta' eliminata la connessione tra quel soggetto
giuridico e la realta' locale, attraverso una profonda modifica della
composizione degli organi e del funzionamento dell'ente.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata dalla
Regione Veneto investe il decreto legislativo 29 gennaio 1998, n.
19, con il quale, in forza della delega concessa al Governo per il
riordinamento di enti pubblici nazionali e la loro trasformazione in
associazioni o in persone giuridiche di diritto privato (art. 11,
comma 1, lettera b) e art. 14 della legge 15 marzo 1997, n. 59), e'
stata disposta la trasformazione dell'ente pubblico "La Biennale di
Venezia" in persona giuridica privata "Societa' di cultura La
Biennale di Venezia".
La Regione ricorrente ritiene che il potere attribuito al Governo
di approvare lo statuto elaborato dall'ente (art. 4) e di nominarne
il presidente (art. 8), come pure la nuova composizione del consiglio
di amministrazione (art. 9), previsti dal decreto legislativo
denunciato, violino il principio costituzionale di autonomia
regionale e le norme statutarie che lo rispecchiano (artt. 115 e 123
della Costituzione; artt. 1 e 2 dello Statuto della Regione Veneto).
2. - Il conflitto di attribuzione, egualmente promosso dalla
Regione Veneto per l'annullamento del provvedimento governativo di
nomina del presidente della Societa' di cultura La Biennale di
Venezia, denunciato come invasivo di competenze costituzionali
riservate alla Regione, trova, nella prospettazione della ricorrente,
il suo presupposto nell'illegittimita' costituzionale del decreto
legislativo n. 19 del 1998, sulla cui base il provvedimento di nomina
e' stato adottato.
3. - I due giudizi sono evidentemente connessi e possono essere
riuniti per essere decisi con unica sentenza.
4. - L'eccezione di inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale, proposta dall'Avvocatura dello Stato,
non puo' essere accolta.
La Regione ricorrente denuncia le norme che dispongono la
trasformazione della Biennale di Venezia da ente pubblico in persona
giuridica privata, sostenendo che esse, tenuto conto delle peculiari
caratteristiche di tale ente, violino il principio costituzionale di
autonomia regionale. La valutazione della denunciata lesione di tale
principio rimane affidata all'esame di merito della questione.
5. - Nel merito la questione di legittimita' costituzionale non e'
fondata.
Il decreto legislativo n. 19 del 1998, con il quale e' stata
disposta la trasformazione dell'ente pubblico "La Biennale di
Venezia" in persona giuridica privata, non viola l'autonomia
regionale.
Gia' prima della trasformazione, disposta con l'atto legislativo
denunciato, l'ente era disciplinato da un atto normativo statale, che
ne aveva dettato il nuovo ordinamento (legge 26 luglio 1973, n. 438),
configurandolo come un ente autonomo, con sede in Venezia, che, in
continuita' con le originarie finalita' della Biennale, aveva la
funzione di promuovere attivita' permanenti e di organizzare
manifestazioni internazionali inerenti la documentazione nel campo
delle arti (art. 1 della legge n. 438 del 1973). Si trattava,
dunque, di un ente che, pur radicato storicamente e culturalmente in
Venezia e caratterizzato da una significativa presenza degli
interessi locali, non aveva carattere locale o regionale, ma era,
invece, soggetto alla disciplina ed ai controlli disposti dal
legislatore statale, il quale anche successivamente e' intervenuto
sulla organizzazione dell'ente, sulla composizione e sulle competenze
dei suoi organi (legge 13 giugno 1977, n. 324).
Il decreto legislativo n. 19 del 1998 non ha innovato circa la
collocazione dell'ente nell'ambito disciplinato dal legislatore
statale, ne' lo ha privato del particolare rapporto che, per
l'origine della Biennale, esisteva con il comune, la provincia e la
Regione. Questi enti territoriali gia' in precedenza erano
rappresentati nel consiglio direttivo della Biennale che, composto da
numerosi membri, vedeva una plurima designazione da parte di ciascuno
di tali enti (dei 19 membri del consiglio uno era delegato del
sindaco, tre erano designati dal consiglio comunale di Venezia, tre
dal consiglio provinciale di Venezia e cinque dal consiglio regionale
del Veneto).
La partecipazione di componenti delegati dalla Regione Veneto, come
pure dal comune e dalla provincia di Venezia, nei nuovi organi della
Biennale e' stata mantenuta anche a seguito della trasformazione
dell'ente, benche' la dimensione numerica di questa rappresentanza
nel consiglio di amministrazione sia ora piu' ristretta (un
componente designato da ciascuno di tali enti) in ragione della
ridotta composizione dell'organo rispetto al vecchio consiglio
direttivo (5 membri anziche' 19); tale partecipazione e'
maggioritaria nella prima applicazione della legge e sin quando, con
le procedure previste dallo statuto, non venga elevato il numero dei
componenti il consiglio di amministrazione in relazione
all'incremento dei soggetti privati che partecipano alla Societa' di
cultura e degli altri enti conferenti.
Regione, provincia e comune di Venezia partecipano alla nuova
Societa' di cultura (art. 5) rappresentando in essa, assieme al
Ministero per i beni culturali e ambientali, la presenza pubblica:
ciascuno di essi ha, nel consiglio, un suo rappresentante.
Inoltre si tiene doverosamente conto degli interessi locali nella
elaborazione dello statuto dell'ente, la cui struttura essenziale e'
peraltro delineata dal decreto legislativo. Lo statuto difatti viene
adottato dal consiglio di amministrazione, con il decisivo concorso
dei membri designati dal comune, dalla provincia e dalla Regione.
Non possono essere, infine, considerate lesive dell'autonomia
regionale le norme che attribuiscono al Ministro per i beni culturali
e ambientali il potere di approvare lo statuto adottato dall'ente e
di nominarne poi il presidente, sentite le competenti commissioni
parlamentari della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Basti considerare, in proposito, che si tratta di un ente al quale si
riconosce "preminente interesse nazionale" (art. 2 del decreto
legislativo n. 19 del 1998) e che per le finalita' perseguite e per
l'attivita' svolta travalica la dimensione degli interessi regionali
o locali.
6. - Anche il ricorso per conflitto di attribuzione, proposto dalla
Regione Veneto, non puo' essere accolto.
Superati i dubbi di legittimita' costituzionale sollevati con
riguardo alla norma che prevede la nomina del presidente della
Societa' di cultura La Biennale di Venezia da parte del Ministro per
i beni culturali e ambientali (art. 8 del decreto legislativo n. 19
del 1998), non puo' avere alcun fondamento la denuncia di invasione,
mediante appunto l'atto di nomina, di competenze regionali.