ha pronunciato la seguente
Ordinanza
Nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 7 e 9 del
codice di procedura civile e dell'art. 21 del regio decreto 13
febbraio 1933, n. 215 (Nuove norme per la bonifica integrale)
promossi con ordinanze emesse il 25 novembre 1998 (n. 6 ordinanze)
dal giudice di pace di Otranto, il 23 dicembre 1998 (n. 2 ordinanze)
dal giudice di pace di Lecce, il 12 gennaio 1999 dal giudice di pace
di Cesena e il 15 febbraio 1999 dal giudice di pace di Lecce,
rispettivamente iscritte ai nn. da 141 a 146, 205, 206, 224 e 240 del
registro ordinanze 1999 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 11, 15, 16 e 18, prima serie speciale, dell'anno 1999.
Visti gli atti di costituzione di O.R. e A.T.G., di E.R. ed
altra, del consorzio di bonifica Ugento e Li Foggi e del consorzio di
bonifica Savio e Rubicone, nonche' gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2000 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avvocati Giuseppe Guarino per O.R. e A.T.G. e per E.R.
ed altra, Giovanni Compagno per il consorzio di bonifica Ugento e Li
Foggi, Gian Paolo Nascetti e Alessandro Pace per il consorzio di
bonifica Savio e Rubicone e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per
il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto che il giudice di pace di Otranto, con sei ordinanze
emesse il 25 novembre 1998, il giudice di pace di Lecce, con tre
ordinanze emesse rispettivamente il 23 dicembre 1998 ed il 15
febbraio 1999, ed il giudice di pace di Cesena, con ordinanza emessa
il 12 gennaio 1999, in altrettanti giudizi aventi ad oggetto
l'accertamento dell'illegittimita' della pretesa di pagamento di
somme richieste a titolo di contributo di bonifica e la domanda di
ripetizione di importi corrisposti al medesimo titolo, hanno
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9,
secondo comma, del codice di procedura civile, nella parte in cui
estende a tali controversie la competenza del tribunale in materia di
imposte e tasse, ovvero - secondo il giudice di pace di Cesena -
attribuisce ad esso le controversie in materia di contributi
consortili, nonche' - i primi due rimettenti - anche dell'art. 7 del
codice di procedura civile, nella parte in cui non prevede, ovvero
esclude, la competenza del giudice di pace in ordine alle
controversie in materia di contributi di bonifica, ed infine - il
terzo - anche dell'art. 21 del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215
(Nuove norme per la bonifica integrale), nella parte in cui rinvia
alle norme che regolano l'esazione delle imposte dirette la
disciplina della riscossione dei contributi consortili di bonifica,
in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 53 (parametro non richiamato dal
giudice di pace di Cesena), 97 (parametro non indicato dal giudice di
pace di Lecce) e 113 della Costituzione;
che i rimettenti censurano le norme sotto profili e con
argomentazioni in larga parte coincidenti, sostenendo che i
contributi di bonifica non avrebbero natura tributaria, in quanto,
nonostante costituiscano una forma di concorso al finanziamento di
un'attivita' svolta dai consorzi nell'interesse della collettivita',
hanno come presupposto il collegamento tra la spesa sostenuta
dall'ente impositore per l'esecuzione e la manutenzione delle opere
di bonifica ed il vantaggio diretto e specifico che ne deriva per il
fondo onerato;
che, in particolare, secondo il giudice di pace di Otranto,
la sentenza 23 settembre 1998, n. 9493 delle Sezioni Unite della
Corte di cassazione, riconoscendo natura tributaria alla prestazione
in esame, e facendola rientrare nella competenza del tribunale in
materia di imposte e tasse, benche' siano insussistenti gli elementi
che caratterizzano le entrate tributarie, realizzerebbe
un'ingiustificata disparita' di trattamento tra i proprietari di
fondi inclusi nei comprensori di bonifica e coloro i quali azionano
in giudizio pretese di identico valore;
che risulterebbe altresi' violata la garanzia del giudice
naturale e realizzato uno "sviamento" della tutela giurisdizionale
nei confronti della pubblica amministrazione in quanto,
indipendentemente dal valore della controversia, sarebbe precluso ai
consorziati l'esercizio della facolta' di stare in giudizio
personalmente (art. 82 cod. proc. civ.), di farsi rappresentare da
qualsiasi persona munita di mandato, anche priva di cognizioni
tecnicogiuridiche (art. 317 cod. proc. civ.), e di avvalersi
dell'esenzione da imposte, spese, tasse e diritti (art. 46 della
legge 21 novembre 1991, n. 374), determinandosi peraltro un aggravio
di lavoro per i tribunali ed una disparita' di trattamento
impositivo, dato che l'obbligo di contribuzione non riguarderebbe
tutti i fondi inclusi nel comprensorio di bonifica ne' tutti quelli
che traggono beneficio dall'attivita' del consorzio;
che, inoltre, diversamente da quanto ritenuto dalle Sezioni
Unite della Corte di cassazione, ad avviso del giudice di pace di
Lecce, i contributi di bonifica costituirebbero oneri reali esigibili
con le norme ed i privilegi stabiliti per l'imposta fondiaria, ma non
avrebbero natura tributaria e, secondo il giudice di pace di Cesena,
essi configurerebbero diritti pubblicistici di natura personale;
che il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto in
quattro giudizi, con atti di contenuto sostanzialmente analogo,
eccependo, in via pregiudiziale, l'inammissibilita' della questione,
in quanto diretta esclusivamente ad ottenere un chiarimento in ordine
alla natura dei contributi di bonifica, e sostenendo nel merito che,
al pari delle imposte, essi costituiscono prestazioni imposte per
legge, e che la distribuzione della competenza tra i giudici non
incide sulla tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica
amministrazione, ne' sulla garanzia del giudice naturale, mentre la
maggiore onerosita' delle forme prescritte per il procedimento
dinanzi al tribunale non pregiudica la difesa dei contribuenti, e la
celerita' dei giudizi non trova copertura nell'art. 97 della
Costituzione;
che, nei giudizi sollevati dal giudice di pace di Otranto e
dal giudice di pace di Lecce, si e' costituito il consorzio di
bonifica Ugento e Li Foggi, convenuto nei processi a quibus eccependo
l'inammissibilita' e l'infondatezza delle questioni di legittimita'
costituzionale, sul rilievo che i contributi di bonifica
costituirebbero un tributo speciale, imposto dalla legge per il
finanziamento di una funzione pubblica necessaria e determinato con
criteri diversi dalle leggi di mercato, e che la sottrazione alla
competenza del giudice di pace, oltre a riguardare un numero
indefinito di controversie, sarebbe giustificata dall'opportunita' di
evitare che controversie attinenti alla provvista finanziaria degli
enti pubblici siano affidate a giudici privi di adeguata preparazione
e professionalita';
che, nel giudizio derivato dall'ordinanza del giudice di pace
di Cesena, si e' costituito il consorzio di bonifica Savio e
Rubicone, convenuto nel giudizio principale, il quale ha eccepito, in
via pregiudiziale, l'inammissibilita' della questione, sostenendo,
nel merito, che il carattere della commutativita' connota anche altre
prestazioni imposte in base alla legge, e che il criterio della
materia costituisce espressione dell'ampia discrezionalita'
riconosciuta al legislatore in tema di distribuzione della competenza
tra i giudici, mentre la maggiore onerosita' della difesa in
giudizio, eventualmente conseguente alla sua applicazione, attiene ad
una valutazione del singolo, in quanto la Costituzione non garantisce
la gratuita' del servizio giudiziario;
che, in due dei giudizi promossi dal giudice di pace di Lecce
ed in quello sollevato dal giudice di pace di Cesena, si sono
altresi' costituiti gli attori nei processi principali, svolgendo
argomentazioni analoghe, con le quali hanno insistito per
l'accoglimento delle questioni di legittimita' costituzionale,
eccependo l'inesistenza delle ragioni che giustificano la competenza
eccezionale del tribunale in materia di imposte e tasse, in quanto i
contributi in esame non avrebbero natura tributaria, sicche'
l'interesse tutelato sarebbe esclusivamente quello specifico del
proprietario, il cui concorso al finanziamento dell'attivita' di
bonifica e' commisurato al beneficio.
Considerato che il giudice di pace di Otranto dubita, in
riferimento agli artt. 3, 24, 25, 53, 97 e 113 della Costituzione,
della legittimita' costituzionale dell'art. 7 cod. proc. civ., nella
parte in cui non prevede, ovvero esclude, la competenza del giudice
di pace in ordine alle controversie in materia di contributi di
bonifica, e dell'art. 9 cod. proc. civ., nella parte in cui estende
alle medesime controversie la competenza del tribunale in materia di
imposte e tasse, mentre il giudice di pace di Lecce denuncia le
medesime disposizioni di legge per violazione degli artt. 3, 24, 25,
53 e 113 della Costituzione, ed il giudice di pace di Cesena dubita,
in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 97 e 113 della Costituzione,
della legittimita' costituzionale dell'art. 9 cit., nella medesima
parte censurata dagli altri giudici rimettenti, nonche' dell'art. 21
del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215, nella parte in cui
dichiara applicabili alla riscossione dei contributi in questione le
norme che regolano l'esazione delle imposte dirette;
che le questioni proposte dai giudici rimettenti hanno tutte
ad oggetto la competenza del tribunale in ordine alle controversie in
materia di contributi di bonifica e si fondano sul comune assunto
secondo cui tali controversie non avrebbero ad oggetto un'entrata
tributaria, in quanto i contributi in questione, pur avendo carattere
obbligatorio ed essendo esigibili nelle forme previste per la
riscossione delle imposte dirette, rappresenterebbero il
corrispettivo dovuto dal proprietario del fondo onerato per il
vantaggio diretto e specifico derivante dall'esecuzione delle opere
di bonifica;
che la sostanziale identita' delle censure riportate nelle
ordinanze di rinvio e dei principi costituzionali invocati e la
parziale identita' delle norme impugnate rendono opportuna la
riunione dei giudizi;
che la questione di legittimita' costituzionale riguarda gli
artt. 7 e 9 cod. proc. civ., nella parte in cui, nel disciplinare la
competenza nel processo civile, devolvono alla cognizione del
tribunale genericamente le "cause in materia di imposte e tasse";
che la questione, nei termini in cui viene prospettata,
appare inammissibile in quanto le norme impugnate vanno applicate, in
mancanza di una specifica individuazione dei tributi ricompresi nella
predetta previsione legislativa, soltanto a seguito della
qualificazione dell'oggetto della controversia, che va peraltro
definito in base alle diverse norme che disciplinano specificamente
l'entrata pubblica in contestazione;
che, alla luce di quanto afferma nell'ordinanza di rinvio il
giudice di pace di Cesena, secondo il quale l'art. 21 del regio
decreto n. 215 del 1933 "non si occupa della qualificazione della
natura del rapporto, bensi' del grado di imperativita' ed
esecutivita' del provvedimento amministrativo adottato dal consorzio
di bonifica", appare altresi' inammissibile l'individuazione di tale
disposizione come oggetto della questione di legittimita'
costituzionale;
che, peraltro, i giudici rimettenti hanno concretamente
dimostrato di non dubitare affatto della natura extratributaria delle
controversie in materia di contributi di bonifica, dal cui
riconoscimento deriverebbe automaticamente l'inapplicabilita'
dell'art. 9, secondo comma, cod. proc. civ., ed hanno precisato di
essere stati indotti a sollevare la questione di legittimita'
costituzionale dal contrario indirizzo che, in ordine alla
qualificazione di tali contributi, hanno adottato le sezioni unite
della Corte di cassazione, con la citata sentenza 23 settembre 1998,
n. 9493;
che tale precisazione, unitamente al tenore letterale delle
ordinanze di rinvio, nelle quali si censura il principio
giurisprudenziale enunciato nella predetta sentenza, piu' che le
disposizioni di legge indicate dai giudici rimettenti, rivela la
reale finalita' delle questioni sottoposte all'esame della Corte,
volte non tanto alla risoluzione di un dubbio di costituzionalita',
che i giudici rimettenti hanno dimostrato di non nutrire affatto e di
poter risolvere in via interpretativa, quanto a proteggere le
emanande pronunce dall'alea di un'impugnazione e di un eventuale
annullamento;
che una siffatta finalita' risulta estranea alla logica del
giudizio incidentale di legittimita' costituzionale, e pertanto le
questioni devono essere dichiarate manifestamente inammissibili (cfr.
ordinanze n. 54 del 1999 e n. 70 del 1998, sentenza n. 110 del 1995).