ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale del decreto legge 2
novembre 1998, n. 378, recante "Restituzione del contributo
straordinario per l'Europa ed altre disposizioni tributarie urgenti",
e degli artt. 1 e 28, comma 16, della legge 23 dicembre 1998, n. 448,
recante "Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo
sviluppo", promossi con ricorsi della Regione Siciliana notificati il
3 dicembre 1998 e il 27 gennaio 1999, depositati in cancelleria il 4
dicembre 1998 e il 2 febbraio 1999 ed iscritti al n. 46 del registro
ricorsi 1998 ed al n. 6 del registro ricorsi 1999.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2000 il Giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Giovanni Carapezza Figlia e Liana Cordone per
la Regione Siciliana e l'avvocato dello Stato Giancarlo Mando' per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 3 dicembre e depositato il 4
dicembre 1998 (r. ric. n. 46 del 1998), la Regione Siciliana ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
all'art. 36 dello statuto speciale e all'art. 2 delle norme di
attuazione di cui al d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, nonche' all'art.
81, quarto comma, della Costituzione, del decreto legge 2 novembre
1998, n. 378 (Restituzione del contributo straordinario per l'Europa
ed altre disposizioni tributarie urgenti).
Il decreto legge impugnato, all'art. 1, dispone la restituzione
ai contribuenti di un importo pari al 60 per cento del cosiddetto
contributo straordinario per l'Europa effettivamente trattenuto o
versato: contributo istituito dall'art. 3, comma 194, della legge 23
dicembre 1996, n. 662, il cui gettito era stato riservato all'erario
ai sensi del successivo comma 216 dello stesso art. 3. La
restituzione, sempre a norma dell'art. 1 del decreto (commi da 2 a
6), e' realizzata in linea di principio mediante compensazione con
altri debiti tributari degli stessi contribuenti relativi ad imposte
dovute per il 1998; solo per i contribuenti che non possono portare
il relativo ammontare in diminuzione di altri debiti tributari e'
previsto il rimborso, da effettuare su istanza presentata entro
diciotto mesi dalla data di entrata in vigore del decreto medesimo.
La ricorrente, premesso che il decreto impugnato apparirebbe
destinato a non essere convertito in legge, essendo prevista la
riproduzione delle medesime norme nel successivo provvedimento
legislativo collegato alla finanziaria, ricorda che, ai sensi
dell'art. 36 dello statuto siciliano e dell'art. 2, primo comma, del
d.P.R. n. 1074 del 1965, spettano alla Regione tutte le entrate
tributarie erariali (a parte talune eccezioni) riscosse nell'ambito
del territorio regionale; e lamenta che la compensazione prevista
dall'art. 1 del decreto, venendo ad incidere sull'importo dei tributi
versati o trattenuti a carico dei contribuenti in relazione all'anno
1998, spettanti alla Regione (IVA, o imposta sul reddito delle
persone fisiche, o altre imposte) - laddove il gettito del contributo
a suo tempo versato o trattenuto era stato riservato allo Stato -,
sottragga indebitamente alla Regione stessa risorse di sua
pertinenza, e ponga di fatto a carico del bilancio regionale l'onere
del rimborso a favore dei contribuenti siciliani.
Secondo la ricorrente, trattandosi di un tributo riscosso a
vantaggio dello Stato, il rimborso dovrebbe anch'esso far capo allo
Stato; e, d'altra parte, mancherebbe la caratteristica fondamentale
della compensazione, cioe' l'identita' del soggetto
contemporaneamente creditore e debitore dello stesso contribuente,
poiche' quest'ultimo sarebbe debitore della Regione e creditore dello
Stato.
La speciale autonomia riconosciuta alla Regione Siciliana
escluderebbe che lo Stato possa far venir meno di fatto i presupposti
finanziari cui sono ancorate le valutazioni programmatorie di spesa
della Regione, eminentemente discrezionali.
Sussisterebbe altresi', ad avviso della ricorrente, violazione
dell'obbligo di copertura finanziaria, di cui all'art. 81, quarto
comma, della Costituzione, poiche' il decreto impugnato si limita a
prevedere, all'art. 4, la copertura finanziaria solo per la minore
entrata riferita al bilancio statale, e non quella relativa alla
minore entrata riferita al bilancio della Regione stessa, cosi'
condizionandosi la disponibilita' da parte di questa delle risorse
indispensabili per il concreto esercizio delle proprie potesta'
legislative ed amministrative.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,
chiedendo di dichiarare inammissibile il ricorso, in quanto rivolto
contro un decreto legge che la stessa ricorrente dice "destinato a
non essere convertito in legge", o comunque di dichiararlo infondato.
Le norme invocate come parametro non limiterebbero infatti il potere
dello Stato di determinare quali entrate tributarie debbano essere
riscosse, onde, se al contribuente viene riconosciuto un beneficio
che riduce l'importo dell'imposta dovuta, si avrebbe di conseguenza
una legittima riduzione della somma di spettanza della Regione.
3. - Con successivo ricorso notificato il 27 gennaio e depositato
il 2 febbraio 1999 (r. ric. n. 6 del 1999), la Regione Siciliana ha
proposto analoga impugnazione, sempre in riferimento all'art. 36
dello statuto speciale e all'art. 2 delle norme di attuazione di cui
al d.P.R. n. 1074 del 1965, nonche' all'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, nei confronti degli articoli 1 e 28, comma 16, della
legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione e lo sviluppo).
L'art. 1 della legge impugnata riproduce testualmente la
disposizione dell'art. 1 del precedente decreto legge n. 378 del
1998, di cui si e' riferito sopra, sub 1, salvo una aggiunta al comma
6, secondo la quale al rimborso a favore dei contribuenti che non
possano avvalersi della compensazione si provvede entro novanta
giorni dalla presentazione della relativa istanza. Il successivo art.
17 della legge dispone l'abrogazione del decreto legge n. 378, e
prevede che restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e che
sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti
sulla base del medesimo.
A sua volta l'art. 28, comma 16, della legge prevede che "nella
determinazione delle spettanze delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome di Trento e Bolzano per l'anno 1999 si tiene
conto del minor gettito derivante dall'applicazione dell'articolo 1,
in relazione agli statuti di autonomia e alle rispettive norme di
attuazione".
La Regione ricorrente riproduce nei confronti delle disposizioni
impugnate le censure gia' sollevate nei riguardi del decreto legge
n. 378 del 1998, ritenendo che la norma contenuta nel citato art. 28,
comma 16, della legge non garantisca la restituzione alla Regione
stessa delle somme ad essa spettanti e corrispondenti al minor
gettito riscosso per i tributi di sua competenza in forza del sistema
di compensazione previsto.
Premesso che, in mancanza di tale ultima disposizione, la Corte
avrebbe ben potuto trasferire il proprio esame dal decreto legge a
suo tempo impugnato alla legge n. 448 del 1998, che contiene la
stessa norma, la ricorrente ribadisce anzitutto le censure gia'
esposte riguardo al decreto legge.
Osserva poi che la formulazione lessicale dell'art. 28, comma 16,
della legge non sembrerebbe definire compiutamente la questione del
rimborso alla Regione delle somme corrispondenti alle minori entrate
dalla stessa percepite, in quanto non garantirebbe il trasferimento
integrale ed immediato a favore della Regione degli importi in
questione, e consentirebbe di ritenere la sussistenza di un indebito
potere discrezionale dello Stato, sia ai fini della determinazione
dell'ammontare, sia ai fini dell'individuazione del momento in cui
l'accreditamento di somme alla Regione debba avvenire.
Infatti il sistema dei rapporti finanziari fra lo Stato e la
Regione Siciliana, che consente a quest'ultima la riscossione diretta
nel proprio territorio dei tributi ad essa spettanti, non
contemplerebbe alcuna "determinazione delle spettanze" regionali da
parte statale, onde verrebbe a mancare la sede in cui possa
procedersi in tal senso per compensare la perdita di gettito sofferta
dalla Regione.
Non potrebbe intendersi che con tale generica indicazione ci si
sia riferiti al provvedimento legislativo previsto dal successivo
comma 17, finalizzato alla definizione dei rapporti finanziari
pregressi fra lo Stato e la Regione Siciliana fino al 1996; ne' che
si possano utilizzare a tal fine le procedure e gli strumenti
previsti dal comma 14 dello stesso art. 28, relativo alla
ripartizione delle disponibilita' finanziarie per la sanita'; ne'
infine che si possa utilizzare il contributo di solidarieta'
nazionale previsto dall'art. 38 dello statuto siciliano, poiche' la
relativa assegnazione e' soggetta ad una revisione quinquennale, e
poiche' inoltre nessuna garanzia costituzionale sussisterebbe in
ordine alle relative modalita' di erogazione.
In ogni caso, sarebbe lesiva la previsione secondo cui del minor
gettito in esame "si tiene conto", espressione questa indeterminata,
e che potrebbe comportare una potesta' discrezionale e non un obbligo
di corresponsione dell'intera somma corrispondente al minor gettito.
Inoltre, la lesione dell'autonomia finanziaria risulterebbe anche
se la restituzione fosse integrale, ma non venisse disposta nello
stesso esercizio finanziario in cui il minor gettito si determina, in
quanto le scelte di spesa della Regione, essendo ancorate alla
necessita' di una copertura finanziaria, resterebbero condizionate
anche con riferimento al momento temporale in cui le entrate vengono
riscosse.
Infine, secondo la ricorrente, sia la non integrale restituzione
delle somme, sia il ritardo nella loro corresponsione comporterebbero
altresi' la violazione dell'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, che imporrebbe l'espressa previsione di un
trasferimento a favore della Regione, e a carico dello Stato, di un
importo pari a quello della restituzione in via compensativa del
contributo per l'Europa.
4. - Anche in tale giudizio si e' costituito il Presidente del
Consiglio: premesso che non sarebbe illegittima una norma che
mettendo in opera un sistema di compensazione produca una riduzione
di gettito effettivo per tutto il territorio dello Stato, la difesa
erariale afferma che la disposizione dell'art. 28, comma 16, della
legge impugnata salvaguarderebbe puntualmente l'interesse della
Regione.
Quanto alla integralita' del recupero delle minori entrate,
osserva che la norma comporta che si determini esattamente il minor
gettito; quanto alla tempestivita' della reintegrazione, non vi
sarebbero ragioni per sospettare che essa non avvenga con cadenze
ragionevoli; in ogni caso, le norme statutarie non garantirebbero
alla Regione una reintegrazione immediata. Onde la censura dell'art.
28, comma 16, sarebbe infondata.
5. - Nell'imminenza dell'udienza la difesa erariale ha prodotto
una memoria. In essa, dopo aver ricordato che la legge n. 448 del
1998 vincola anche le Regioni al cosiddetto patto di stabilita'
interno, con gli obiettivi della riduzione del disavanzo e
dell'ammontare del debito, da perseguire attraverso appositi accordi
tra il Governo e la Regione, si sostiene che il ricorso contro il
decreto legge n. 378 del 1998 sarebbe divenuto inammissibile a
seguito della avvenuta abrogazione e sostituzione della disciplina in
esso contenuta con quella della legge n. 448.
Quanto a quest'ultima, si nega che la disposizione dell'art. 28,
comma 16, implichi valutazioni discrezionali dello Stato, mentre
sarebbe inequivoca la volonta' legislativa di imporre di calcolare a
credito della Regione quanto da essa percepito in meno in dipendenza
dei meccanismi compensativi previsti: come confermerebbe il richiamo
agli statuti speciali e alle norme di attuazione. Resterebbe
necessaria solo un'attivita' di accertamento del quantum.
Ne' varrebbe ipotizzare ritardi in sede di attuazione, al di la'
delle cadenze ragionevolmente necessarie per il conteggio del minor
gettito, che sarebbe d'altronde ancorato alla determinazione delle
spettanze regionali per il 1999, individuandosi quindi un preciso
limite temporale.
Infine, non avrebbe pregio il rilievo relativo alla assenza, per
la Sicilia, di un atto formale di devoluzione delle disponibilita'
finanziarie: la norma sarebbe destinata ad operare non per le sole
ipotesi di trasferimento di entrate tributarie dallo Stato alla
Regione, ma anche laddove, nei confronti della Regione Siciliana,
sono configurabili altri atti comportanti "determinazione delle
spettanze" della stessa, come i decreti con cui vengono individuate
le nuove entrate tributarie riservate allo Stato, e correlativamente
le entrate spettanti alla Regione.
Considerato in diritto
1. - I due giudizi, data la stretta connessione oggettiva fra gli
stessi, devono essere riuniti per essere decisi con unica pronunzia.
2. - Le questioni proposte investono, in primo luogo, il d.l. 2
novembre 1998, n. 378 (Restituzione del contributo straordinario per
l'Europa ed altre disposizioni tributarie urgenti), e piu'
precisamente (ancorche' le conclusioni del ricorso facciano
genericamente riferimento al decreto legge) gli articoli 1 e 4 dello
stesso, che, rispettivamente, prevedono la restituzione ai
contribuenti del 60 per cento del cosiddetto contributo straordinario
per l'Europa versato o trattenuto - contributo la cui istituzione era
stata disposta dall'art. 3, comma 194, della legge n. 662 del 1996 -
disciplinandone le modalita' mediante compensazione con altri debiti
tributari relativi al 1998 o mediante rimborso (art. 1), e la
clausola di copertura finanziaria delle minori entrate a favore del
bilancio dello Stato discendenti da detta restituzione (art. 4); in
secondo luogo, gli articoli 1 e 28, comma 16, della legge 23 dicembre
1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo
sviluppo): l'art. 1 riproduce, con una aggiunta marginale, il
contenuto dell'art. 1 del d.l. n. 378 del 1998 (decreto legge di cui
l'art. 17 della stessa legge n. 448 dispone l'abrogazione, pur
facendone salvi gli effetti gia' prodotti); l'art. 28, comma 16,
prevede che "nella determinazione delle spettanze delle regioni a
statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano per il
1999 si tiene conto del minor gettito derivante dall'applicazione
dell'articolo 1, in relazione agli statuti di autonomia e alle
rispettive norme di attuazione".
Le norme del decreto legge sono ritenute dalla Regione in
contrasto con le norme statutarie e di attuazione in base alle quali
e' attribuito alla Regione l'intero gettito dei tributi erariali
riscossi nel suo territorio, ad eccezione di alcuni tributi
determinati; infatti, attuandosi la restituzione parziale del
contributo mediante compensazione con altre imposte dovute dai
contribuenti per il 1998, il cui gettito spetterebbe alla Regione,
quest'ultima verrebbe a perdere tale gettito, mentre i proventi del
contributo in precedenza riscosso erano stati versati allo Stato, al
quale dovrebbe dunque fare carico l'onere della restituzione. Sarebbe
inoltre violato l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, in
quanto si sarebbe provveduto alla copertura finanziaria delle sole
minori entrate riscosse dallo Stato, e non di quelle riscosse dalla
Regione.
Le norme della legge n. 448 del 1998 sono censurate per le
medesime ragioni, la' dove esse (art. 1) riproducono sostanzialmente
quelle del decreto legge abrogato; quanto alla ulteriore disposizione
dettata da tale legge (art. 28, comma 16), secondo cui si tiene conto
del minor gettito risultante a favore delle Regioni a statuto
speciale in sede di determinazione delle spettanze di queste per il
1999, sostiene la ricorrente che essa non garantirebbe l'attribuzione
alla Regione di somme pari a quelle perdute per effetto della
compensazione, lasciando alla discrezionalita' degli organi dello
Stato la determinazione dell'entita' dell'ammontare riconosciuto e
del momento in cui le somme verranno accreditate alla Regione
medesima. Permarrebbe, dunque, la violazione dello statuto e quella
dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
3. - Deve in primo luogo dichiararsi la inammissibilita' della
questione sollevata col ricorso (r. ric. n. 46 del 1998) proposto nei
confronti degli articoli 1 e 4 del decreto-legge n. 378 del 1998, non
convertito in legge. E' vero infatti che gli effetti gia' prodotti
dal decreto legge sono stati fatti salvi dall'art. 17 della legge
n. 448 del 1998, ma tale clausola di sanatoria non e' stata oggetto
di impugnazione da parte della Regione, la quale si e' limitata ad
impugnare, col secondo ricorso (r. ric. n. 6 del 1999), gli artt. 1 e
28, comma 16, della stessa legge n. 448, il primo dei quali, in
particolare, riproduce sostanzialmente l'art. 1 del decreto legge
n. 378. Pertanto, non operando, in questo caso, il trasferimento
della questione (cfr. sentenze nn. 429 e 430 del 1997), essa risulta
oggi inammissibile.
4. - La questione proposta nei confronti degli articoli 1 e 28,
comma 16, della legge n. 448 del 1998 non e' fondata, non avendo
questa ultima disposizione la portata lesiva ad essa attribuita dalla
ricorrente.
E' indubbio, infatti, che la restituzione parziale del contributo
per l'Europa, tributo straordinario istituito dalla legge statale il
cui gettito e' stato interamente devoluto all'erario statale, ai
sensi dell'art. 3, comma 216, della legge n. 662 del 1996, non poteva
e non puo' che far carico allo Stato; ne' sarebbe giustificato far
gravare l'onere di tale restituzione, sia pure in parte, sulla
Regione, che non ha goduto del gettito del contributo restituito. La
riduzione di gettito a favore della Regione, risultante dal
meccanismo di compensazione disposto dalla legge impugnata, non
consegue infatti ad una modifica della disciplina dei tributi, il cui
gettito localmente riscosso spetta alla Regione, modifica sempre
possibile da parte del legislatore statale, salvo valutarne
l'incidenza sulla sufficienza del finanziamento complessivo
assicurato alla Regione: bensi' consegue esclusivamente
all'operazione di restituzione parziale del tributo straordinario, di
spettanza statale, che non puo' incidere sui rapporti finanziari fra
lo Stato e la Regione.
Ma appunto questa e' la premessa da cui ha preso le mosse il
legislatore per dettare la disposizione contenuta nell'art. 28, comma
16, della legge n. 448 del 1998, in forza della quale nella
determinazione delle spettanze delle Regioni a statuto speciale per
l'anno 1999 si tiene conto del minor gettito derivante dalla
compensazione operata dai contribuenti ai fini della parziale
restituzione del contributo per l'Europa.
Tale disposizione, ancorche' generica per quanto riguarda la sede
in cui si debba procedere alla determinazione dell'entrata da
attribuire alla Regione, non puo' certo intendersi nel senso,
paventato dalla ricorrente, per cui sarebbe rimesso alla
discrezionalita' dell'esecutivo statale determinare l'entita' delle
somme dovute alla Regione e il tempo del loro riconoscimento. Al
contrario, essa va intesa nel senso che l'esatto e complessivo
ammontare delle minori entrate affluite alla Regione per effetto
delle compensazioni operate dai contribuenti ai fini della
restituzione del contributo per l'Europa deve trovare corrispondenza
nella attribuzione alla Regione, nel 1999, di un ammontare identico.
Sussiste dunque la garanzia di ordine quantitativo che la
ricorrente teme di non rinvenire nella norma denunciata.
Ma nemmeno ricorre la lesione dell'autonomia finanziaria
regionale sotto il profilo del tempo in cui avviene la "restituzione"
delle minori somme riscosse dalla Regione. Infatti, la norma
censurata non lascia alcuna discrezionalita' al Governo nazionale
nemmeno in ordine al momento della attribuzione che deve farsi a
favore delle Regioni delle somme in questione, precisando, al
contrario, che essa deve aver luogo in sede di determinazione delle
spettanze regionali per il 1999, vale a dire in sede di riparto delle
somme riscosse nell'anno 1999. Ora, secondo le previsioni dei commi
2, 4 e 5 dell'art. 1 impugnato, per i contribuenti titolari di
partita IVA la restituzione del contributo per l'Europa e' effettuata
mediante compensazione con i versamenti da eseguire a decorrere dal
mese di gennaio 1999; per i lavoratori dipendenti e pensionati
diversi da quelli che intrattengono il rapporto con il sostituto
d'imposta che ha trattenuto il contributo straordinario, l'importo e'
ammesso in diminuzione delle imposte risultanti dalle dichiarazioni
dei redditi relative al 1998 (presentate dunque nel 1999), ovvero,
per il tramite del sostituto d'imposta, entro il secondo periodo di
paga utile successivo alla presentazione della richiesta (quindi
sempre non prima del 1999); per gli altri contribuenti non
appartenenti alle categorie di cui ai commi 2, 3 e 4 l'importo e'
ammesso, ancora una volta, in diminuzione delle imposte risultanti
dalle dichiarazioni dei redditi del 1998, presentate nel 1999.
E' vero che, ai sensi del comma 3 di detto art. 1, per i
contribuenti lavoratori dipendenti e pensionati che intrattengono il
rapporto col sostituto d'imposta che ha trattenuto il contributo,
l'importo spettante e' riconosciuto dal sostituto "a partire dalle
operazioni di conguaglio di fine anno 1998 deducendolo, fino ad
integrale compensazione, dalle ritenute dovute". Ma poiche' tali
operazioni di conguaglio, avvenendo a fine anno, si riflettono in
versamenti di imposte effettuati per lo piu' all'inizio dell'anno
successivo, anche in queste ipotesi non si puo' dire che sia
ravvisabile uno iato di significato apprezzabile fra il momento in
cui si e' verificata la minore entrata e quello del riconoscimento
della relativa spettanza alla Regione.
Ne', infine, si puo' dire che manchi, per la Regione Siciliana,
una sede nella quale possano effettuarsi le operazioni di
determinazione delle somme spettanti alla Regione medesima a titolo
di ristoro delle minori somme riscosse. Basti dire che, in forza
delle ormai numerose clausole legislative che riservano allo Stato le
nuove entrate, derivanti da vari provvedimenti legislativi, pur
relative a tributi il cui gettito localmente riscosso e' di spettanza
regionale, devono ogni anno aver luogo operazioni di riparto fra
Regione e Stato del gettito di tributi riscossi nel territorio
regionale: in tale sede ben puo' tenersi conto anche delle entrate
spettanti alla Regione a fronte del minor gettito derivante dalle
operazioni di compensazione in questione. E vale ricordare, a tale
proposito, che alla determinazione delle rispettive spettanze, in
attuazione delle predette clausole legislative, deve procedersi,
quando e' il caso, con la partecipazione della Regione (v. sentenza
n. 98 del 2000).