ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge
5 febbraio 1999, n. 25 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle comunita' europee -
legge comunitaria 1998), promosso con ricorso della Regione
Lombardia, notificato il 15 marzo 1999, depositato in cancelleria il
23 successivo e iscritto al n. 9 del registro ricorsi 1999.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 2001 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi gli avvocati Giuseppe F. Ferrari e Massimo Luciani per la
Regione Lombardia e l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che la Regione Lombardia, con ricorso regolarmente
notificato e depositato, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 della legge 5 febbraio 1999, n. 25
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle comunita' europee - legge
comunitaria 1998), che, disponendo l'attuazione di un elenco di
direttive mediante regolamento ministeriale o atto amministrativo,
violerebbe gli artt. 3, 5, 11, 117 e 118 della Costituzione;
che ad avviso della ricorrente numerose direttive elencate
nell'allegato D alla legge n. 25 del 1999 disciplinano materie
riguardo alle quali la potesta' legislativa e amministrativa
regionale e' garantita dall'art. 117 della Costituzione, e che sin
dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), sono state oggetto di
trasferimento di funzioni e risorse;
che inoltre il comma 3 dell'impugnato art. 4, nel prevedere
la facolta' per le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano di inviare, nelle materie di loro competenza, entro trenta
giorni dalla data di entrata in vigore della legge n. 25 del 1999,
alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per il
coordinamento delle politiche comunitarie proposte in merito al
contenuto dei regolamenti o degli atti amministrativi di attuazione
del diritto comunitario, introdurrebbe un procedimento in parte
divergente rispetto a quello delineato dalla legge 9 marzo 1989,
n. 86 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo
normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi
comunitari), ove si dispone che l'adeguamento dell'ordinamento
nazionale a quello comunitario sia prodotto direttamente dalla legge
comunitaria, da decreti legislativi delegati o da regolamenti
governativi (art. 3), mentre l'attuazione mediante atti
amministrativi sarebbe ammessa solo "per materie particolari"
(art. 4, comma 7);
che la ricorrente, rilevato come i principi stabiliti dalla
legge n. 25 del 1999 con riferimento all'attuazione del diritto
comunitario mediante decreti legislativi delegati e regolamenti
autorizzati facciano espressamente salva la ripartizione
costituzionale delle competenze tra Stato, regioni e province
autonome, mentre analoga salvaguardia non sarebbe disposta
dall'art. 4 riguardo all'attuazione mediante regolamenti ministeriali
od atti amministrativi, lamenta che l'omissione non potrebbe
ritenersi casuale, ma intesa ad escludere il vincolo al rispetto
delle competenze regionali nell'attuazione in via amministrativa o
tramite regolamento ministeriale;
che ulteriore profilo di incostituzionalita' deriverebbe
dall'aver il legislatore predisposto l'attuazione amministrativa e
con regolamento ministeriale non su materie "particolari", bensi'
riguardo a un complesso di direttive, senza compiere alcuna
valutazione in ordine alla effettiva necessita' di provvedere in tal
modo, violando il principio costituzionale di coerenza e
ragionevolezza delle scelte legislative (art. 3 della Costituzione) e
ledendo le attribuzioni regionali di cui agli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione;
che il principio di autonomia tutelato dall'art. 5 della
Costituzione verrebbe leso dal meccanismo dell'art. 4, comma 3, della
legge n. 25 del 1999, che vedrebbe un ruolo eventuale e meramente
propositivo delle regioni, lasciando ai Ministeri le determinazioni
sul contenuto degli atti da adottare, mentre spetterebbe alle prime
di recepire il diritto comunitario al proprio interno in tutti i casi
in cui l'attuazione delle norme comunitarie attinge materie di loro
competenza, pur nel rispetto dell'interesse nazionale e dei limiti
posti dalla Costituzione all'esercizio delle funzioni legislative ed
amministrative regionali: l'intervento statale dovrebbe al contrario
avere carattere residuale e risultare adeguatamente motivato in
ordine ai presupposti giustificativi e costituzionali, potendosi
ammettere solo ove tenda a soddisfare esigenze di unitarieta' nel
recepimento, oppure ad ottemperare a obblighi posti dalle
disposizioni comunitarie in presenza di omissioni da parte delle
regioni o, infine, ove esso sia imposto da ragioni di urgenza;
che un ulteriore ed "ancor piu' radicale" profilo di
incostituzionalita' della disposizione impugnata viene individuato
nella violazione delle garanzie procedurali che dovrebbero presiedere
all'intervento statale in attuazione della normativa comunitaria;
che a tale proposito e' richiamata nel ricorso la sentenza
n. 126 del 1996 di questa Corte, dalla quale la Regione Lombardia
ricava l'ammissibilita' di interventi statali preventivi e "cedevoli"
rispetto alla successiva produzione normativa regionale, al fine di
rispondere ad esigenze di garanzia del quadro nazionale, ma
tassativamente circoscritti all'esercizio di poteri in via d'urgenza,
di legislazione di principio e di dettaglio suppletiva e cedevole,
oltre che di indirizzo e coordinamento, a norma dell'art. 9 della
legge n. 86 del 1989; ne conseguirebbe che il regolamento
ministeriale e l'atto amministrativo sarebbero esclusi dal novero
degli strumenti di intervento disponibili per l'attuazione delle
direttive comunitarie proprio perche' privi del necessario corredo di
garanzie procedurali desumibili, ad avviso della ricorrente, dai
principi che regolano l'esercizio della funzione di indirizzo e
coordinamento, imponendo l'intervento del Parlamento o del Governo
anziche' del singolo Ministro;
che, infine, viene lamentata la violazione dell'art. 11 della
Costituzione, in relazione agli artt. 5, 117 e 118, atteso che le
limitazioni di sovranita' cui lo Stato puo' consentire devono
rispettare i principi fondamentali della Costituzione, tra i quali si
annoverano quelli che garantiscono l'autonomia regionale;
che nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata, poiche' la disposizione impugnata non avrebbe portata
generale o di principio, essendo rivolta all'attuazione di un numero
didirettive ben definito, risultante dall'allegato D alla legge; la
questione relativa all'idoneita' a ledere competenze
costituzionalmente garantite non avrebbe dovuto, ad avviso
dell'Avvocatura, essere sollevata in astratto, bensi' accertata con
riferimento a ciascuna direttiva inclusa nell'allegato D, secondo la
specifica attribuzione - risultante dall'art. 117 della Costituzione
- di volta in volta interessata; in subordine l'Avvocatura ha
richiesto una pronuncia di infondatezza perche' il recepimento delle
direttive indicate non involgerebbe competenze regionali;
che in prossimita' dell'udienza la Regione Lombardia ha
depositato una memoria illustrativa nella quale ha ribadito
ulteriormente le argomentazioni sostenute nel ricorso.
Considerato che la Regione Lombardia solleva questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge 5 febbraio 1999,
n. 25 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle comunita' europee - legge
comunitaria 1998), per violazione degli artt. 3, 5, 11, 117 e 118
della Costituzione;
che, in particolare, la ricorrente si duole (a) del comma 1
dell'articolo anzidetto il quale, prevedendo che "l'allegato D [alla
legge] elenca le direttive attuate o da attuare mediante regolamento
ministeriale da emanare ai sensi dell'art. 17 della legge 23 agosto
1988, n. 400, e successive modificazioni, o atto amministrativo, nel
rispetto del termine indicato nelle direttive stesse", configurerebbe
un nuovo sistema di adeguamento dell'ordinamento nazionale al diritto
comunitario, diverso da quello stabilito dalla legge n. 86 del 1989 e
privo di riserve a garanzia delle attribuzioni regionali e troverebbe
inoltre irragionevole applicazione in relazione a un complesso di
direttive, e non in riferimento a materie particolari (art. 4, comma
7, della legge n. 86 del 1989), con violazione delle attribuzioni
regionali; (b) del comma 1 dell'art. 4 anzidetto, in correlazione con
il comma 3 del medesimo articolo, il quale - stabilendo che le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, "nelle materie
di loro competenza, possono inviare, entro trenta giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge, alla Presidenza del
Consiglio dei ministri - Dipartimento per il coordinamento delle
politiche comunitarie proposte in merito al contenuto dei
provvedimenti da emanare ai sensi del comma 1" - degraderebbe le
regioni a un ruolo solo eventuale e propositivo da svolgersi entro un
termine irragionevolmente breve, privandole della competenza ad
attuare il diritto comunitario nelle materie di loro spettanza e
presupponendo un potere dello Stato eminente, estraneo al quadro dei
rapporti con l'autonomia normativa regionale delineato dalla
Costituzione e definito da questa Corte con la sentenza n. 126 del
1996, incompatibile inoltre con i principi fondamentali della
Costituzione (artt. 5, 117 e 118) che nemmeno le "limitazioni di
sovranita'" consentite dall'art. 11 della Costituzione giustificano;
che l'impugnato art. 4, comma 1, contrariamente a quanto
asserito dalla ricorrente, non istituisce nuove forme di recepimento
delle direttive comunitarie ma, conformemente al suo dettato
letterale ("L'allegato D elenca ..."), presuppone l'esistenza della
disciplina delle forme di recepimento, di cui esso stesso costituisce
applicazione, come e' confermato dal seguito del comma stesso: "Resta
fermo il disposto degli artt. 11 e 20 della legge 16 aprile 1987,
n. 183", i quali, per l'appunto, prevedono in astratto - il primo -
l'attuazione degli atti normativi comunitari tramite regolamenti o
atti amministrativi generali e - il secondo - l'attuazione tramite
decreti ministeriali delle direttive comunitarie nelle parti in cui
modifichino modalita' esecutive e caratteristiche di ordine tecnico
di altre direttive gia' recepite nell'ordinamento nazionale;
che, comunque, l'attuazione delle direttive comunitarie
tramite regolamenti ministeriali e atti amministrativi, di cui e'
questione nella disposizione impugnata, non appare in se'
illegittima, comportando ovviamente il necessario rispetto nei casi
concreti di tutte le regole che disciplinano tanto la distribuzione
del potere normativo tra gli organi dello Stato e tra gli organi del
Governo, quanto i presupposti e i limiti materiali del potere statale
rispetto alle competenze regionali e provinciali, e non precludendo
comunque l'esercizio, anche successivo, da parte delle regioni e
delle province autonome degli ordinari poteri che loro spettano
nell'attuazione del diritto comunitario;
che, pertanto, le eventuali doglianze regionali e provinciali
contro l'attuazione delle direttive comunitarie operata tramite i
regolamenti ministeriali e gli atti amministrativi di cui
all'impugnato art. 4, comma 1, della legge n. 25 del 1999 hanno da
essere dirette nei confronti dei singoli atti attuativi, qualora si
prospetti, con la violazione dei limiti che essi incontrano, la
lesione delle competenze costituzionalmente garantite alle regioni e
alle province autonome;
che la previsione del comma 3 dell'art. 4, attribuendo alle
regioni e alle province autonome la facolta' di formulare proposte
all'autorita' governativa, per l'attuazione delle direttive
comunitarie nelle materie di loro competenza, lungi dal rappresentare
una limitazione dell'autonomia - autonomia che, come gia' detto,
resta integra, secondo i principi sopra richiamati, di fronte
all'attuazione regolamentare e amministrativa menzionata dal comma 1
dello stesso art. 4 - costituisce il riconoscimento di una
possibilita' di partecipazione all'esercizio di poteri che - nei
limiti consentiti - spettano allo Stato.