ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Liguria, riapprovata il 26 gennaio 1999, recante "Ulteriori
modificazioni alla legge regionale 1o luglio 1994 n. 29 (Norme
regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo
venatorio)", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato l'11 febbraio 1999, depositato in Cancelleria il
19 successivo ed iscritto al n. 8 del registro ricorsi 1999.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica del 23 gennaio 2001 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Gigliola Benghi per la
Regione Liguria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato in via principale,
in riferimento all'art. 19 della legge 11 febbraio 1992, n. 157
(Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il
prelievo venatorio), questione di legittimita' costituzionale della
delibera legislativa recante "Ulteriori modificazioni alla legge
regionale 1o luglio 1994 n. 29 (Norme regionali per la protezione
della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio)",
riapprovata a maggioranza assoluta dal Consiglio regionale della
Liguria nella seduta del 26 gennaio 1999, nell'identico testo
rinviato dal Governo con atto del 15 gennaio 1999.
Ad avviso del ricorrente, l'impugnata delibera legislativa "detta
disposizioni che conferiscono alla Giunta regionale un potere di
controllo della fauna selvatica ... che si dovrebbe svolgere
attraverso procedure diverse da quelle previste dall'art. 19 della
legge 11 febbraio 1992 n. 157 e in relazione ... ad una materia,
quale l'elenco delle specie cacciabili, di normale pertinenza della
normativa statale".
La disposizione censurata inserisce il comma 2-bis nel testo
dell'art. 36 della legge regionale n. 29 del 1994, che al comma 2
disciplina il controllo della fauna selvatica, prevedendo che le
Province - per la migliore gestione del patrimonio zootecnico, per la
tutela del suolo, per motivi sanitari, per la selezione biologica,
per la tutela del patrimonio storico artistico, per la tutela delle
produzioni zoo-agro-forestali ed ittiche - provvedono al controllo
selettivo della fauna selvatica "mediante l'utilizzo di metodi
ecologici"; lo stesso comma 2 dell'art. 36 prevede che, qualora
l'Istituto nazionale per la fauna selvatica verifichi l'inefficacia
di detti metodi, la Provincia puo' autorizzare piani di abbattimento,
destinati ad essere attuati dalle guardie venatorie dipendenti dalle
Province.
Il comma 2-bis censurato dal Governo integra la citata
disposizione stabilendo che, "qualora l'esigenza di tutela delle
produzioni zoo-agro-forestali ed ittiche richieda l'adozione di
iniziative volte a prevenire gravi danni alle colture, al bestiame
domestico, ai boschi, alla pesca ed alle acque, cosi' come previste
dall'art. 34, comma 2 la Giunta regionale procede con propria
deliberazione, assunta d'intesa con le Province interessate,
coordinando detta previsione con le norme del presente articolo e
tenendo conto del d.P.C.m. 21 marzo 1997 e delle altre normative
nazionali e comunitarie vigenti in materia".
L'introduzione del menzionato comma 2-bis viene censurata dal
ricorrente in considerazione del rinvio all'art. 34, comma 2, che,
tra l'altro, autorizza la Giunta regionale, d'intesa con le Province,
ad includere nell'elenco delle specie cacciabili dalla terza domenica
di settembre al 31 dicembre una serie di specie selvatiche (tra le
quali il passero, lo storno, la gazza, la cornacchia, il corvo). A
questo riguardo, nel ricorso, si legge: "Il riferimento all'art. 34
comma 2 della legge regionale 1o luglio 1994 n. 29, per molti aspetti
incomprensibile nel contesto normativo dell'art. 36 della stessa
legge, acquista in tal modo un significato inequivoco. Il potere di
controllo venatorio, pacificamente spettante all'autorita' regionale,
viene piegato, attraverso l'atipicita' della procedura adottata, alla
finalita' di un ampliamento dell'elenco regionale delle specie
cacciabili".
Il Presidente del Consiglio lamenta la violazione dell'art. 19
della legge-quadro n. 157 del 1992 ed altresi', richiamando la
sentenza della Corte costituzionale n. 272 del 1996, l'inosservanza
del principio che riserva allo Stato la regolamentazione delle specie
cacciabili, giacche' la legge regionale impugnata introdurrebbe una
nuova categoria di interventi di controllo faunistico - diversi da
quelli, di competenza provinciale, attuati nell'ambito di un piano
selettivo da sole guardie venatorie previo parere dell'Istituto
nazionale per la fauna selvatica - "che si realizzano attraverso
generici inserimenti delle specie protette nell'elenco regionale
delle specie cacciabili da parte della generalita' dei cacciatori
muniti di licenza".
2. - Nel giudizio davanti a questa Corte si e' costituita la
Regione Liguria per chiedere che il ricorso del Presidente del
Consiglio sia dichiarato inammissibile o, nel merito, infondato.
In via preliminare, la Regione eccepisce l'inammissibilita' del
ricorso con il quale e' stata impugnata la delibera legislativa
riapprovata a maggioranza assoluta dal Consiglio regionale il
26 gennaio 1999, nell'identico testo rinviato dal Governo con atto
del 15 gennaio 1999, in quanto per quest'ultimo atto di rinvio
"mancava radicalmente il presupposto". Ad avviso della resistente,
infatti, il testo rinviato in data 15 gennaio 1999 (approvato dal
Consiglio regionale con delibera del 22 dicembre 1998) risultava
modificato rispetto ad una precedente delibera legislativa (adottata
il 3 novembre 1998, e gia' oggetto di un primo rinvio governativo,
comunicato alla Regione il 5 dicembre 1998) al solo scopo di
adeguarsi al rilievo, formulato con il primo atto di rinvio, circa
l'inosservanza, da parte della delibera legislativa del 3 novembre
1998, delle norme contenute nel d.P.C.m. 21 marzo 1997.
La resistente si duole inoltre, da un lato, della coincidenza
solo parziale tra motivi del rinvio e motivi del ricorso, lamentando
quest'ultimo anche la violazione non rilevata in sede di rinvio -
della riserva di competenza statale in ordine alla regolamentazione
delle specie cacciabili; dall'altro, della mancata indicazione, da
parte del ricorrente, della norma costituzionale violata dalla
Regione.
Nel merito, la Regione Liguria esclude innanzi tutto che la
disciplina censurata, che ha finalita' di controllo faunistico, abbia
"a che vedere con l'inserimento di determinate specie nel calendario
venatorio", a norma dell'art. 34, comma 2, della legge regionale
n. 29 del 1994. A differenza di quanto prevede quest'ultima
disposizione, si osserva nell'atto di costituzione, "l'art. 36 [che
la disposizione censurata integra, inserendovi il comma 2-bis] non
risolve il problema del danno alle colture consentendo l'inclusione
di determinate specie non cacciabili nel calendario venatorio (e
quindi: utilizzando l'attivita' venatoria in corso quale metodo per
limitare la sovrappopolazione di specie dannose all'agricoltura), ma
e' norma che regola con carattere di generalita' il controllo delle
specie dannose, al di la' ed indipendentemente dalla stagione
venatoria, e con l'utilizzo di metodi non necessariamente coincidenti
con l'abbattimento".
Il comma 2-bis introdurrebbe la competenza della giunta regionale
in luogo di quella provinciale al fine dell'adozione di misure di
controllo destinate a prevenire "danni che - per la loro estensione
generalizzata - esorbitino dal territorio di una o piu' province, per
assurgere a fenomeno di portata regionale", come accade per i danni
alle coltivazioni di olivi causati dallo storno, "per il controllo
del quale sono risultati del tutto inadeguati gl'interventi finora
attuati da parte provinciale".
A questo proposito, deduce la Regione resistente che "il prelievo
di specie non cacciabili non avviene (ne' lo potrebbe) mediante
inclusione della singola specie nell'elenco, giacche' cio'
consentirebbe il prelievo con carattere di stabilita' per tutto il
tempo collegato alla durata dell'intera stagione venatoria, ma al
diverso fine di controllare - quando se ne presenti la necessita', e
con le modalita' descritte al secondo comma del medesimo art. 36 -
una specie faunistica che sta causando danno alle colture". Sarebbe
proprio l'esplicito riferimento alla necessita' di coordinamento "con
le norme del presente articolo", contenuto nella stessa disposizione
censurata, a garantire il rispetto della procedura che prevede il
previo parere dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica e la
eventuale predisposizione di un piano di abbattimento.
In merito al riferimento, contenuto anch'esso nella disposizione
censurata, all'art. 34, comma 2, della legge regionale n. 29 del
1994, la Regione afferma che tale rinvio "serve solo a richiamare
l'identita' dei presupposti di fatto delle due fattispecie (esistenza
di danni all'agricoltura o al bestiame)".
Considerato in diritto
1. - Con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, il
Governo ha sollevato in via principale, in riferimento all'art. 19
della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della
fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), questione di
legittimita' costituzionale della delibera legislativa recante
"Ulteriori modificazioni alla legge regionale 1o luglio 1994 n. 29
(Norme regionali per la protezione della fauna selvatica omeoterma e
per il prelievo venatorio)", riapprovata a maggioranza assoluta dal
Consiglio regionale della Liguria nella seduta del 26 gennaio 1999,
nell'identico testo rinviato dal Governo con atto del 15 gennaio
1999. Nel ricorso, si deduce tra l'altro la violazione, da parte
della Regione, della riserva di competenza statale in materia di
regolamentazione delle specie cacciabili, profilo non esplicitato
nell'atto di rinvio.
2. - In via preliminare, occorre esaminare l'eccezione, sollevata
dalla resistente, di inammissibilita' dell'impugnativa del Governo in
quanto successiva ad un atto di rinvio illegittimamente reiterato,
per il quale "mancava radicalmente il presupposto".
L'impugnata delibera legislativa e' la terza di una sequenza di
tre delibere di contenuto omogeneo, in materia di controllo
faunistico, recanti modificazioni alla legge regionale 1o luglio
1994, n. 29: la prima, del 3 novembre 1998, e' stata rinviata dal
Governo con atto comunicato alla Regione il 5 dicembre 1998; la
seconda, adottata a maggioranza assoluta il 22 dicembre 1998, che ha
modificato il testo approvato il 3 novembre nella parte oggetto dei
rilievi formulati dal Governo, ed in relazione a tali rilievi, ha
provocato, anziche' l'impugnazione da parte del Governo, un nuovo
rinvio, in data 15 gennaio 1999; la terza delibera legislativa,
impugnata nel presente giudizio costituzionale, e' stata adottata
a maggioranza assoluta dal Consiglio regionale il 26 gennaio 1999 e
non apporta modifiche alla precedente. Senonche', deduce la
resistente, a giustificazione del secondo rinvio governativo
difettava il requisito della novita' della seconda delibera, cio' che
si rifletterebbe sull'atto introduttivo del presente giudizio,
determinandone l'inammissibilita'.
L'eccezione non e' fondata.
Questa Corte e' chiamata a valutare se sia ammissibile il ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri con il quale e' stata
impugnata la delibera legislativa recante "Ulteriori modificazioni
alla legge regionale 1o luglio 1994 n. 29 (Norme regionali per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio)", riapprovata a maggioranza assoluta dal Consiglio
regionale il 26 gennaio 1999 nell'identico testo rinviato dal Governo
con atto del 15 gennaio 1999, giacche' il testo rinviato in data
15 gennaio 1999 (approvato dal Consiglio regionale con delibera del
22 dicembre 1998) sarebbe stato modificato rispetto ad una precedente
delibera legislativa (adottata il 3 novembre 1998, e gia' oggetto di
un primo rinvio governativo, comunicato alla Regione il 5 dicembre
1998) al solo scopo di adeguarsi al rilievo, formulato con il primo
atto di rinvio, circa l'inosservanza, da parte della delibera
legislativa del 3 novembre 1998, delle norme contenute nel d.P.C.m.
21 marzo 1997.
La difesa della Regione muove dalla premessa secondo la quale il
Governo non avrebbe potuto, dopo la riapprovazione a maggioranza
assoluta in data 22 dicembre 1998, reiterare il rinvio. In base alla
consolidata giurisprudenza di questa Corte, la seconda delibera
legislativa non poteva considerarsi "nuova" in quanto le modifiche
apportate dalla Regione alla prima delibera concernevano la
disposizione censurata con il primo rinvio e risultavano introdotte
proprio allo scopo di accogliere e superare i rilievi governativi
(v., ex plurimis sentenze nn. 260 del 1995; 359 del 1994; 287 del
1994; 158 del 1988). In tale frangente, il Governo, ritenendo
inappaganti le modifiche operate dalla Regione, avrebbe dovuto
impugnare la delibera nel termine previsto dall'art. 127 della
Costituzione.
In piu' di un'occasione, questa Corte ha gia' avuto modo di
precisare che il sistema previsto dall'art. 127 della Costituzione
presuppone, da un lato, che il Consiglio regionale, ove intenda
superare l'ostacolo costituito dal rinvio governativo, riapprovi la
legge non nuova a maggioranza assoluta e, dall'altro, che il Governo,
di fronte ad una legge non nuova, possa solo proporre questione di
legittimita' costituzionale dinanzi a questa Corte (sentenza n. 287
del 1994; v. anche la sentenza n. 154 del 1990).
Ma tale premessa non puo' indurre a ritenere inoppugnabile la
terza delibera legislativa, adottata a maggioranza assoluta, per la
ritenuta inammissibilita' del ricorso successivo ad un secondo
rinvio. La Regione, piuttosto, di fronte alla reiterazione del rinvio
governativo di una legge sprovvista, in base ai criteri individuati
dalla richiamata giurisprudenza costituzionale, del carattere di
novita', avrebbe potuto difendere la propria sfera di autonomia
sollevando conflitto di attribuzione davanti a questa Corte, in
relazione all'atto di rinvio ritenuto lesivo. L'ulteriore
riapprovazione a maggioranza assoluta della legge nuovamente rinviata
necessariamente riapre l'iter procedimentale di cui all'art. 127
della Costituzione.
3. - L'eccezione di inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale sollevata in riferimento al principio che
riserva allo Stato la competenza in materia di individuazione delle
specie cacciabili e di variazione dei relativi elenchi deve invece
essere accolta, non trovando tale motivo del ricorso la necessaria
corrispondenza in rilievi formulati dal Governo in sede di rinvio.
4. - Passando allo scrutinio nel merito della questione sollevata
in riferimento all'art. 19 della legge 11 febbraio 1992, n. 157,
assunto a parametro interposto in quanto principio fondamentale della
materia a norma dell'art. 117 della Costituzione, il ricorrente
assume l'incostituzionalita' dell'impugnata delibera legislativa,
nella parte in cui inserisce il comma 2-bis nel testo dell'art. 36
della legge regionale n. 29 del 1994 (il quale, al comma 2,
disciplina il controllo selettivo della fauna selvatica in modo
sostanzialmente conforme all'invocato art. 19 della legge-quadro
n. 157 del 1992) per disporre che, "qualora l'esigenza di tutela
delle produzioni zoo-agro-forestali ed ittiche richieda l'adozione di
iniziative volte a prevenire gravi danni alle colture, al bestiame
domestico, ai boschi, alla pesca ed alle acque, cosi' come previste
dall'art. 34, comma 2, la Giunta regionale procede con propria
deliberazione, assunta d'intesa con le Province interessate".
Cio', ad avviso del ricorrente, autorizzerebbe la Giunta
regionale ad includere nell'elenco delle specie cacciabili una serie
di specie selvatiche (passero, storno, gazza, cornacchia, corvo) non
piu' ammesse al prelievo venatorio in seguito all'entrata in vigore
del d.P.C.m. 21 marzo 1997, introducendo cosi' una nuova categoria di
interventi di controllo faunistico "che si realizzano attraverso
generici inserimenti delle specie protette nell'elenco regionale
delle specie cacciabili da parte della generalita' dei cacciatori
muniti di licenza", interventi diversi da quelli, di competenza
provinciale, attuati nell'ambito di un piano selettivo, da sole
guardie venatorie, previo parere dell'Istituto nazionale per la fauna
selvatica.
La questione e' fondata.
L'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992, prevede che le
Regioni, per la migliore gestione del patrimonio zootecnico, per la
tutela del suolo, per motivi sanitari, per la selezione biologica,
per la tutela del patrimonio storico artistico, per la tutela delle
produzioni zoo-agro-forestali ed ittiche, provvedono al controllo
delle specie di fauna selvatica, anche nelle zone vietate alla
caccia. Il legislatore statale specifica che tale controllo,
esercitato selettivamente, viene praticato di norma mediante
l'utilizzo di metodi ecologici, su parere dell'Istituto nazionale
della fauna selvatica. Qualora l'Istituto verifichi l'inefficacia dei
predetti metodi, le Regioni possono autorizzare piani di abbattimento
destinati ad essere attuati dalle guardie venatorie dipendenti dalle
amministrazioni provinciali. Queste ultime potranno altresi'
avvalersi dei proprietari o conduttori dei fondi sui quali si attuano
i piani medesimi, purche' muniti di licenza per l'esercizio
venatorio, nonche' delle guardie forestali e delle guardie comunali
munite di licenza per l'esercizio venatorio.
Non v'e' dubbio, innanzi tutto, che l'art. 19 della legge quadro
n. 157 del 1992, nella parte in cui disciplina i poteri regionali di
controllo faunistico, costituisce un principio fondamentale della
materia a norma dell'art. 117 della Costituzione, tale da
condizionare e vincolare la potesta' legislativa regionale: non solo
per la sua collocazione all'interno della legge quadro e per il
rilievo generale dei criteri in esso contenuti, frutto di una
valutazione del legislatore statale di idoneita' e adeguatezza di
tali misure rispetto alle finalita', ivi indicate, del controllo
faunistico; ma anche per il suo significato innovativo rispetto alla
disciplina del controllo faunistico di cui alla precedente legge
cornice 27 dicembre 1977, n. 968 (Principi generali e disposizioni
per la protezione e la tutela della fauna e la disciplina della
caccia) - che all'art. 12 non precludeva la partecipazione dei
cacciatori (non proprietari dei fondi interessati) all'esecuzione dei
piani di abbattimento destinati al controllo selettivo - e per
l'inerenza della disposizione invocata dal Governo a materia
contemplata dalla normativa comunitaria in tema di protezione delle
specie selvatiche. La rigorosa disciplina del controllo faunistico
recata dall'art. 19 della legge n. 157 del 1992 e' infatti
strettamente connessa all'ambito di operativita' della direttiva
79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (v.
sentenza n. 168 del 1999).
Il generico richiamo, contenuto nella disposizione censurata, al
d.P.C.m. 21 marzo 1997, alle "altre normative nazionali e comunitarie
vigenti" e alla necessita' di coordinamento delle iniziative di cui
all'art. 34, comma 2, "con le norme del presente articolo", non
garantisce di per se' ne' il rispetto della procedura di
consultazione dell'INFS il cui ruolo, nel quadro delle competenze in
materia di protezione della fauna e caccia, e' stato da questa Corte
riconosciuto come decisivo in varie occasioni (v. le sentenze nn. 53
del 2000; 272 del 1996; 248 e 35 del 1995) ne' l'osservanza del
procedimento previsto dall'invocato art. 19 nel caso in cui
l'Istituto verifichi l'inefficacia dei metodi ecologici, per altro
sostanzialmente riprodotto nel comma 2 dell'art. 36 della legge della
Regione Liguria n. 29 del 1994, che ne rimette l'attivazione
all'iniziativa delle province.
Il rinvio all'art. 34 della medesima legge regionale, che
l'impugnata delibera inserisce nel corpo dell'art. 36, non puo' avere
altro significato che quello di consentire - sia pure in via
derogatoria e allo scopo di prevenire danni alle colture e altri
eventi dannosi - la caccia alle specie selvatiche enumerate al comma
2 dello stesso art. 34, il quale include piu' di una specie sottratta
dagli elenchi delle specie cacciabili dal citato d.P.C.m. 21 marzo
1997.
Del resto, che la disciplina regionale denunciata riguardi lo
storno, non piu' ammesso al prelievo venatorio dal momento
dell'entrata in vigore del citato decreto di variazione degli elenchi
delle specie cacciabili, risulta in termini espliciti dalla stessa
memoria di costituzione della Regione; che la delibera denunciata sia
diretta a consentire una forma di controllo la caccia di selezione ad
opera della generalita' dei cacciatori - non consentita dall'art. 19
della legge quadro e dal comma 2 dell'art. 36 della legge regionale,
che ne riproduce il disposto, risulta poi dalla circostanza che, per
l'esecuzione di piani di abbattimento degli storni nel rispetto dei
principi fondamentali della legge quadro, puo' ritenersi del tutto
adeguata la disciplina gia' contenuta nell'art. 19, comma 2, della
legge quadro e nell'art. 36, comma 2, della legge regionale n. 29 del
1994. E cio', indipendentemente dalla modifica che l'impugnata
delibera legislativa intende apportare, con l'aggiunta del comma
2-bis che, agli invocati fini di controllo faunistico, risulterebbe
comunque superfluo.
Quanto precede impone di dichiarare l'illegittimita'
costituzionale della delibera legislativa recante "Ulteriori
modificazioni alla legge regionale 1o luglio 1994 n. 29 (Norme
regionali per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il
prelievo venatorio)", riapprovata a maggioranza assoluta dal
Consiglio regionale della Liguria nella seduta del 26 gennaio 1999,
nell'identico testo rinviato dal Governo con atto del 15 gennaio
1999, per contrasto con l'art. 117 della Costituzione, in relazione
all'art. 19 della legge quadro 11 febbraio 1992, n. 157.