ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto 19 ottobre 1998 del Presidente del Consiglio dei ministri,
recante "Definizione dei criteri e delle modalita' di ripartizione
delle risorse del Fondo nazionale di intervento per la lotta alla
droga per gli esercizi finanziari 1997 e 1998", promosso con ricorso
della Regione Lombardia, notificato il 2 febbraio 1999, depositato in
cancelleria il 17 successivo ed iscritto al n. 9 del registro
conflitti 1999.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella udienza pubblica del 20 febbraio 2001 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Uditi gli avvocati Giuseppe F. Ferrari e Massimo Luciani per la
Regione Lombardia e l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 29 gennaio 1999 la Regione Lombardia ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri, in relazione all'adozione del d.P.C.m.
19 ottobre 1998, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 4 dicembre
1998, n. 284, recante "Definizione dei criteri e delle modalita' di
ripartizione delle risorse del Fondo nazionale di intervento per la
lotta alla droga per gli esercizi finanziari 1997 e 1998".
2. - La ricorrente richiama, in via preliminare, gli artt. 117 e
118 della Costituzione, che attribuiscono alle Regioni ordinarie la
materia della "beneficenza pubblica e assistenza sanitaria ed
ospedaliera", per rilevare poi che essa rientra nel settore organico
dei "servizi sociali"; nozione, quest'ultima, ridefinita dal d.lgs.
31 marzo 1998, n. 112, e comprensiva dei "servizi alla persona ed
alla comunita'".
La programmazione e la gestione dei servizi socio-assistenziali
sono state da sempre attribuite alle regioni, per effetto del d.P.R.
14 gennaio 1972, n. 4 e del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 9, del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, della legge di riforma sanitaria 23 dicembre
1978, n. 833, e, da ultimo, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502.
Prosegue la ricorrente osservando che, in questo piu' ampio settore,
le funzioni di prevenzione ed intervento contro l'uso di sostanze
stupefacenti e psicotrope sono state riconosciute alla regione per
effetto del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, con il solo limite dei
criteri di indirizzo e di coordinamento provenienti
dall'amministrazione dello Stato.
L'art. 127 di tale d.P.R. ha previsto l'istituzione presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri di un fondo denominato "Fondo
nazionale di intervento per la lotta alla droga", per il
finanziamento di progetti curati dalle diverse amministrazioni e
finalizzati alla realizzazione degli obiettivi del testo unico. Con
la legge 27 dicembre 1997, n. 449, collegata alla finanziaria per il
1998, le risorse del fondo sono confluite nel fondo per le politiche
sociali, successivamente denominato dal d.lgs. n. 112 del 1998 "Fondo
nazionale per le politiche sociali", tra le cui finalita' si
annoverano anche quella di "promozione di interventi per la
realizzazione di standard essenziali ed uniformi di prestazioni
sociali su tutto il territorio dello Stato" concernenti "la
prevenzione ed il trattamento delle tossicodipendenze".
Ai sensi dell'art. 59, comma 46, della legge n. 449 del 1997,
come novellato dal d.lgs. n. 112 del 1998, alla ripartizione annuale
delle risorse confluite nel fondo si sarebbe provveduto con decreto
del Ministro della solidarieta' sociale, da emanarsi sentiti i
ministri interessati e sentita la conferenza unificata di cui al
d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281.
Nelle more, aggiunge il ricorrente, in attuazione della delega
conferita con la legge 15 marzo 1997, n. 59, gli artt. da 128 a 134
del d.lgs. n. 112 del 1998 hanno modificato ulteriormente il quadro
delle competenze tra Stato e regioni in materia di servizi sociali:
l'art. 131 ha conferito le funzioni in oggetto alle regioni ed agli
enti locali, fatta eccezione per quanto previsto dagli artt. 129 e
130, ribadendo il potere regionale di disciplina dell'esercizio delle
dette funzioni ed il potere dei comuni di provvedere all'erogazione
dei servizi ed alla realizzazione della rete. L'art. 132, inoltre, ha
disposto che sia la regione ad individuare puntualmente con legge i
compiti e le funzioni amministrative da conferire ai comuni nei
singoli settori, trasferendo altresi' alle regioni funzioni e compiti
di promozione e coordinamento operativo degli "attori dei servizi
sociali".
In asserita applicazione degli artt. 129, comma 1, lettera e) del
d.lgs. n. 112 del 1998, e 59, comma 46, della legge n. 449 del 1997,
che riservano allo Stato la determinazione dei criteri per la
ripartizione del fondo nazionale per le politiche sociali, e' stato
emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
19 ottobre 1998, recante "Definizione dei criteri e delle modalita'
di ripartizione delle risorse del fondo nazionale di intervento per
la lotta alla droga per gli esercizi finanziari 1997 e 1998".
3. - Tale decreto, secondo la regione Lombardia, opererebbe una
illegittima invasione delle competenze regionali in materia di
"beneficenza pubblica e assistenza sanitaria e ospedaliera", in
violazione delle corrispondenti prerogative costituzionali.
La ricorrente, in particolare, espone i seguenti motivi: con il
primo deduce la violazione del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 e del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, con riferimento agli artt. 5, 97, 117,
118 e 119 della Costituzione.
Il d.P.C.m. sarebbe stato adottato, giusta quanto risulta dalle
premesse del testo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale sulla base del
parere della Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, alla quale
non partecipa di diritto alcun rappresentante delle regioni, con
evidente e grave lesione del diritto di partecipazione collegato alle
competenze regionali costituzionalmente garantite.
La mancata audizione della Conferenza Stato-regioni o,
quantomeno, della Conferenza allargata, avrebbe pregiudicato la
legittima aspettativa dei rappresentanti delle regioni ad esprimere
il loro avviso, trattandosi di materia che sul piano costituzionale
rientrerebbe nella "beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed
ospedaliera" e per la quale alle regioni sarebbe attribuito un ruolo
primario, anche in funzione eventualmente consultiva, dagli
artt. 131, 132 e 133 del d.lgs. n. 112 del 1998. In specie, l'obbligo
dell'audizione della conferenza Stato-regioni sarebbe ribadito
dall'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997.
La ricorrente regione si richiama, altresi', al consolidato
orientamento della Corte, in base al quale un regolamento, pur se
configurato come esecutivo di leggi statali, non puo' dettare norme
intese a limitare la sfera delle competenze delle regioni in materie
ad esse attribuite, sia in ossequio alle norme costituzionali
sull'ordine delle fonti, sia in applicazione dell'art. 17 della legge
n. 400 del 1988., Con il secondo motivo la ricorrente pone l'accento
sulle percentuali particolarmente rigide di ripartizione "per
settori" delle risorse disponibili sugli stanziamenti per la lotta
alla droga confluiti nel fondo nazionale per le politiche sociali: 25
per cento per il finanziamento dei progetti presentati dai Ministeri;
68 per cento per il finanziamento di quelli presentati dai comuni,
singoli o associati: 7 per cento per il finanziamento di quelli
regionali.
Si tratta, secondo la Regione Lombardia, di un criterio di
riparto aprioristico ed irragionevole, che non terrebbe conto della
qualita' dei progetti e che escluderebbe, incomprensibilmente,
eventuali progetti elaborati dalle aziende sanitarie locali.
L'irragionevolezza, oltre che lesiva delle competenze regionali
sul piano dei contenuti, sarebbe aggravata dalla mancata audizione
delle regioni.
Ne', osserva la ricorrente, un elemento di flessibilizzazione del
sistema potrebbe derivare dall'art. 3 del d.P.C.m., che prevede la
possibilita' che i residui di un settore siano nuovamente ripartiti
tra gli altri settori. Ed invero, le risorse ai progetti sono
assegnate secondo la rispettiva meritevolezza solo all'interno di
ciascun settore, senza pero' un raffronto tra i settori diversi. Ne
risulterebbe la lesione del diritto fondamentale alla salute e del
principio di buon andamento dell'attivita' amministrativa.
I criteri di riparto, oltretutto, non potrebbero neppure
spiegarsi sulla base dell'art. 127, comma 3, del d.P.R. 9 ottobre
1990, n. 309, ai sensi del quale "una quota almeno pari al 7 per
cento degli stanziamenti di cui al comma 11 e' destinata al
finanziamento di progetti di iniziativa delle regioni volti alla
formazione integrata degli operatori dei servizi pubblici e privati
convenzionati per l'assistenza socio-sanitaria alle
tossicodipendenze, anche con riguardo alle problematiche derivanti
dal trattamento di tossicodipendenti sieropositivi". In proposito
rileva la ricorrente che: a) tale previsione concernerebbe solo la
percentuale relativa alle regioni, senza menzionare le altre inserite
nel decreto impugnato; b) il 7 per cento indicherebbe una soglia
minima e di certo non un tetto massimo; c) la percentuale suddetta
concernerebbe solo i progetti con una particolare finalita', ma non
si riferirebbe anche agli altri progetti che, pur in questa materia,
abbiano finalita' diverse e che ben potrebbero essere finanziati
oltre questo limite. La competenza delle regioni in questo settore,
del resto, sarebbe particolarmente ampia.
Sicche' si deduce la violazione degli artt. 5, 117, 118 e 119
della Costituzione, anche con riferimento all'art. 127, comma 3, del
detto d.P.R. n. 309 del 1990. Con il terzo motivo la Regione
Lombardia si richiama al testo dell'art. 2 del d.P.C.m. 19 ottobre
1998, che individua i dati da utilizzare per ripartire per regione i
fondi assegnati ai comuni mediante il riferimento alla popolazione
giovanile residente, individuata in base ai dati ISTAT, al livello di
diffusione delle tossicodipendenze, al numero delle strutture
pubbliche e del privato sociale ed al rapporto fra rete di servizi
pubblici e privati esistente e livello dei bisogni.
Si censura la scelta di richiamare solo dati disponibili a
livello nazionale, senza tenere conto di dati sulle tossicodipendenze
raccolti a livello locale e regionale, ne' delle indicazioni
provenienti dalle regioni medesime. Si deduce, altresi', il difetto
di consultazione e la lesione delle competenze programmatorie e
gestionali delle regioni, nonche' la violazione del principio di
leale collaborazione tra Stato e regioni. Con il quarto motivo la
ricorrente afferma che l'art. 4 del d.P.C.m., indicando le priorita'
cui devono attenersi le amministrazioni statali, le regioni ed i
comuni nella predisposizione dei progetti da finanziare, avrebbe
attuato una illegittima funzione di indirizzo e di coordinamento in
materia riservata alla competenza regionale: siffatta funzione non
potrebbe esplicarsi con l'adozione di un atto di questa natura,
mancando sia il requisito formale, consistente nella deliberazione
apposita del Consiglio dei ministri, sia il requisito sostanziale,
consistente in una idonea base legislativa che definisca principi e
criteri normativi idonei ad orientare la discrezionalita' del
Governo.
Oltretutto, con la citata disposizione e la determinazione delle
finalita' prioritarie incidenti anche sui compiti e le funzioni dei
comuni nella materia in esame, si sarebbe pregiudicato anche il
potere delle regioni di individuare tali compiti e funzioni con
proprio provvedimento legislativo, cosi' come previsto dall'art. 132
del d.lgs. n. 112 del 1998. Il predetto art. 4, inoltre, nel
descrivere le finalita' dei progetti regionali, non avrebbe
considerato ulteriori finalita' fondamentali collegate all'ampia
competenza costituzionale delle regioni. A titolo esemplificativo si
richiamano le funzioni di prevenzione ed informazione, che lo stesso
d.P.R. n. 309 del 1990 affida alle regioni e che invece il d.P.C.m.
impugnato indica irragionevolmente tra le priorita' dei progetti
statali.
Si dovrebbe cosi' registrare un ulteriore profilo di contrasto
con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, con riferimento alle
norme interposte dettate dai d.P.R. n. 4 del 1972, n. 616 del 1977 e
n. 309 del 1990, nonche' dal d.lgs. n. 112 del 1998., Il quinto
motivo dedotto dalla ricorrente concerne l'art. 6 del d.P.C.m.
19 ottobre 1998, secondo il quale i progetti presentati per il
finanziamento sono istruiti da un'apposita commissione istituita
presso la Presidenza del Consiglio dei ministri; e che, in ordine ai
progetti presentati dai comuni, prevede che le regioni effettuino una
valutazione preliminare di essi, per poi sottoporne le risultanze
all'esame della predetta commissione istruttoria.
Poiche' l'assegnazione dei fondi e' riservata all'esclusiva
competenza dello Stato, con questo sistema si realizzerebbe un
fenomeno di sostanziale avvalimento degli uffici regionali da parte
dello Stato medesimo, che se ne serve per l'istruzione dei progetti.
Detto avvalimento, tuttavia, sarebbe legittimo - prosegue la
ricorrente - solo ove si assicuri il rispetto necessario
dell'autonomia delle regioni, anche sotto il profilo della provvista
dei mezzi finanziari necessari per fronteggiare nuovi oneri.
Circostanza, quest'ultima, che non sarebbe per niente garantita, con
la connessa violazione degli artt. 3, 5, 32, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione., Il sesto ed ultimo motivo e' riferito all'art. 7 del
d.P.C.m., secondo il quale l'approvazione dei progetti e' disposta
con decreto ministeriale, sentito il Comitato nazionale di
coordinamento per l'azione antidroga di cui all'art. 1 del d.P.R.
n. 309 del 1990 e la Conferenza unificata di cui all'art. 8, comma 1,
del d.lgs. n. 281 del 1997.
L'audizione della Conferenza unificata Stato-citta' ed autonomie
locali e Stato-regioni, tuttavia, dovrebbe essere circoscritta ai
casi in cui si provveda in materia di interesse comune delle regioni,
delle province, dei comuni, delle comunita' montane. Sicche' non vi
sarebbe ragione di sentire sempre la Conferenza unificata,
soprattutto quando vengono approvati progetti esclusivamente
regionali, essendo sufficiente in tali ipotesi sentire soltanto la
Conferenza Stato-regioni. Anche per tale aspetto si configura una
lesione delle prerogative costituzionali delle regioni.
4. - Con atto del 12 febbraio 1999 si e' costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
Dopo aver proposto un inquadramento della disciplina di
riferimento, la difesa dello Stato si e' soffermata sui motivi
esposti nel ricorso, rilevando anzitutto che il d.P.C.m. 19 ottobre
1998 e' stato emanato a seguito della regolare acquisizione del
parere della Conferenza unificata Stato-regioni e Stato-citta', nella
riunione del 30 luglio 1998 e che, per mero errore materiale, in
corso di rettifica nella Gazzetta Ufficiale si sarebbe riportata in
premessa la pronuncia del solo parere della Conferenza Stato-citta'
ed autonomie locali.
La previsione dei criteri percentuali di riparto dell'art. 1
sarebbe non solo ragionevole, ma rispettivamente conforme al testo
dell'art. 127 del d.P.R. n. 309 del 1990, per quanto concerne le
regioni, ed a precedenti orientamenti del Parlamento (disegno di
legge AS 3543), per le percentuali degli altri enti.
Quanto ai dati riportati all'art. 2 del d.P.C.m., relativi alla
popolazione giovanile residente, individuata in base ai dati ISTAT,
al livello di diffusione delle tossicodipendenze, al numero delle
strutture pubbliche e del privato sociale ed al rapporto fra rete di
servizi pubblici e privati esistente e livello dei bisogni, non si
tratterebbe in realta' di previsione contraria alle istanze della
ricorrente: si richiama, a questo riguardo, il d.P.C.m. 30 novembre
1998, in corso di registrazione, relativo alla definizione delle
quote del fondo da assegnare per regione ai comuni.
Le priorita' indicate dall'art. 4 non costituirebbero oggetto di
un atto di indirizzo e coordinamento, ma sitratterebbe solo della
indicazione di criteri e linee guida non vincolanti per le regioni.
Quanto all'intervento degli uffici regionali nell'attivita' di
istruzione dei progetti presentati dai comuni, strumentale all'esame
della commissione statale, lungi dal pregiudicarne la posizione di
autonomia costituzionalmente garantita, costituisce, secondo la
difesa dello Stato, espressione del principio di leale collaborazione
tra Stato e regioni.
Con riferimento all'ambito applicativo del d.P.C.m., si rileva
poi che il trasferimento delle funzioni alle regioni in materia di
servizi sociali previsto dagli artt. 128-134 del d.lgs. n. 112 del
1998 non e' ancora efficace, fino all'emanazione dei decreti di
trasferimento del personale e dei mezzi finanziari.
Infine, l'Avvocatura dello Stato osserva che il d.P.C.m.
19 ottobre 1998 detta disposizioni di carattere transitorio, in
attesa che l'approvazione del disegno di legge in materia attribuisca
alle Regioni la piena capacita' di programmare e gestire
l'utilizzazione delle quote del Fondo loro trasferite; conclude
infine per il rigetto del ricorso per conflitto di attribuzione.
5. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la ricorrente Regione
Lombardia ha depositato una memoria, nella quale insiste sui motivi
gia' dedotti a conforto del sollevato conflitto di attribuzione.
In primo luogo, la ricorrente ribadisce che la materia dei
servizi sociali, assegnata alla competenza regionale dalle fonti
legislative, comprende anche i settori della beneficenza ed
assistenza sanitaria ed ospedaliera, espressamente previsti
dall'art. 117 della Costituzione. Nel confermare tale competenza, il
d.lgs. n. 112 del 1998 si collocherebbe in linea di continuita' con i
precedenti e, soprattutto, con il d.P.R. n. 616 del 1977, risultando
come l'esito ultimo di un consolidato processo evolutivo. Ne' vale
l'obiezione formulata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri,
secondo cui le norme del d.lgs. n. 112 del 1998 non dovrebbero
tenersi in conto in quanto non efficaci fino all'intervento dei
decreti di attuazione relativi al trasferimento di risorse, personale
e mezzi finanziari, previsti dall'art. 7 del medesimo d.lgs. Ed
invero, le regioni sono comunque tenute ad emanare entro sei mesi
dall'entrata in vigore del d.lgs. n. 112 del 1998 "la legge di
puntuale individuazione delle funzioni trasferite o delegate ai
comuni ed agli enti locali e di quelle mantenute in capo alle regioni
stesse" (v. l'art. 132, comma 1).
Del resto, secondo la Regione Lombardia, anche al di fuori di
tale ambito normativo resterebbe decisivo il fatto che la materia
specifica dell'"intervento per la lotta contro la droga" e' assorbita
nella richiamata nozione costituzionale di "beneficenza pubblica,
assistenza sanitaria ed ospedaliera", anche alla luce dell'opportuna
interpretazione evolutiva delle materie di competenza regionale
indicate nella Costituzione, gia' piu' volte seguita dal giudice
delle leggi.
La ricorrente, quindi, conferma le censure sollevate con riguardo
ai criteri di riparto del fondo tra i soggetti beneficiari ed, in
specie, con riguardo all'esigua percentuale del 7 per cento riservata
alle regioni: essa risulterebbe irragionevole e priva di riscontro
legislativo, poiche' una considerazione cosi' limitata del peso
regionale non potrebbe fondarsi ne' sull'art. 127 del d.P.R. n. 309
del 1990, nella sua originaria stesura, ne' sull'art. 127 come
novellato dall'art. 1, comma 2, della legge 18 febbraio 1999, n. 45.
Tale ultima legge ha, invero, previsto che una ben diversa quota del
75 per cento del fondo deve attribuirsi alle regioni, cui compete di
governare la leva del finanziamento dei progetti presentati dagli
enti locali. A questo proposito la ricorrente smentisce l'assunto
sostenuto dalla Presidenza del Consiglio, che trae argomento dagli
orientamenti maturati nel Parlamento per sorreggere la detta
percentuale del 7 per cento, giacche' proprio nei decreti-legge non
convertiti, oggetto della legge di sanatoria n. 86 del 1997, era
anticipata la previsione del trasferimento del 75 per cento del fondo
direttamente alle regioni.
La ridotta percentuale del 7 per cento contenuta nel d.P.C.m.
impugnato, infine, non risponderebbe al principio, affermato dalla
Corte costituzionale, per cui i flussi finanziari destinati ai
compiti istituzionali degli enti locali inerenti a materie regionali
debbono essere erogati per il tramite delle regioni. L'erogazione
statale diretta, invero, e' consentita solo se si tratta di flussi
aggiuntivi rispetto a quelli ordinari, in quanto legati a situazioni
di emergenza di carattere eccezionale e temporaneo (sentenza n. 476
del 1991), in considerazione della posizione di centralita' che alle
regioni compete.
Alla stessa stregua risulterebbe l'irragionevolezza del riparto
per settori regolato nel d.P.C.m., su cui si ripropongono le censure
gia' svolte nel ricorso introduttivo.
La ricorrente ritorna, altresi', sul motivo con cui si e'
denunciato, nei confronti della Presidenza del Consiglio, l'esercizio
di un'illegittima funzione statale di indirizzo e di coordinamento in
carenza dei necessari presupposti, mediante l'indicazione delle
priorita' cui devono attenersi le amministrazioni pubbliche per la
predisposizione dei progetti. Siffatta funzione, invero, mancherebbe
sia del requisito formale, consistente nella delibera del Consiglio
dei ministri, sia del requisito sostanziale, consistente nel
riscontro di una base legislativa idonea a garantire il principio di
legalita' sostanziale.
Anche nel merito, del resto, secondo la ricorrente i vincoli
imposti alle regioni sarebbero irragionevoli.
La Regione Lombardia, infine, ribadisce i motivi esposti nei
confronti degli artt. 6 e 7 del d.P.C.m.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla
Regione Lombardia nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri ha per oggetto il d.P.C.m. 19 ottobre 1998, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale 4 dicembre 1998, n. 284, recante "Definizione dei
criteri e delle modalita' di ripartizione delle risorse del fondo
nazionale di intervento per la lotta alla droga per gli esercizi
finanziari 1997 e 1998".
Si deduce anzitutto come motivo del ricorso la circostanza legata
alla mancata acquisizione del prescritto parere delle regioni
attraverso l'audizione della Conferenza Stato-regioni. Inoltre si
rappresenta che, se il decreto fosse da configurarsi come atto di
indirizzo e coordinamento, sarebbe anche carente la delibera del
Consiglio dei ministri. Infine, le disposizioni di tale decreto,
anche in contrasto con le previsioni della legge statale, avrebbero
operato una illegittima invasione delle competenze costituzionali
della regione in materia di "beneficenza pubblica e assistenza
sanitaria e ospedaliera", in violazione degli artt. 3, 5, 32, 97,
117, 118 e 119 della Costituzione, con riferimento anche
all'art. 127, comma 3, del d.P.R. n. 309 del 1990, al d.lgs.
28 agosto 1997, n. 281 e al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
2. - Preliminarmente deve essere esaminato il motivo del ricorso
con cui, rilevandosi che nelle premesse del decreto risulterebbe
acquisito il parere della Conferenza Stato-citta' ed autonomie
locali, si deduce, tra l'altro, che sarebbe mancata la consultazione
delle regioni, attraverso la Conferenza Stato-regioni o della
Conferenza unificata, nonostante la materia rientrasse nel settore
della "beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria edospedaliera".
Infatti, il motivo coinvolge l'intero decreto, tenuto conto anche
dell'invocata previsione normativa dell'art. 133 del d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112, che, integrando "l'art. 59, comma 46, penultima
proposizione" della legge 27 dicembre 1997, n. 449, prescrive che, ai
fini della ripartizione annuale delle risorse finanziarie affluite al
fondo, sia sentita anche "la Conferenza unificata di cui al decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281".
In realta', sia in sede di discussione in udienza, sia dalla
documentazione acquisita dalle parti e' risultato che lo schema del
decreto impugnato e' stato effettivamente sottoposto al preventivo
esame della Conferenza unificata, che, il 30 luglio 1998, con
l'assenso del Governo, ha espresso parere favorevole sul predetto
schema, con allegazione di alcuni emendamenti, che risultano essere
stati concordati in pari data. Ed il parere e' stato espresso
all'unanimita' e senza che risultino dissensi nell'ambito dei due
gruppi delle autonomie che compongono la Conferenza unificata, in
modo che non ricorreva neppure l'esigenza sussidiaria di operativita'
del principio maggioritario nell'ambito di ciascun gruppo, come
previsto dall'art. 9, comma 4, del d.lgs n. 281 del 1997 (v. sentenza
n. 408 del 1998).
Si deve, tuttavia, avvertire fin da adesso che lo schema sul
quale la Conferenza unificata si e' pronunciata non comprendeva
l'attuale art. 4: il contenuto di esso non trova alcun riscontro
nell'originario articolato, ne' risulta collegato a modifiche
concordate in sede di Conferenza.
Ferma quest'ultima riserva, su cui si tornera' tra breve, la
necessita' dell'intervento della Conferenza unificata non puo' essere
posta in discussione, sia perche' espressamente prevista dal testo
allora vigente dell'art. 59, comma 46, della legge 27 dicembre 1997,
n. 449 (con le modifiche introdotte dall'art. 133, comma 4, del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112), sia perche' ricorrono "materie e
compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni
e delle comunita' montane" e "argomenti di interesse comune vuoi
delle regioni, vuoi degli enti locali".
Di conseguenza, deve ritenersi privo di fondamento - per questa
parte - il primo motivo di ricorso,per difetto del presupposto di
fatto, in quanto risulta essere stato preventivamente acquisito il
parere dellaConferenza unificata.
Un discorso separato, invece, merita l'attuale art. 4 del
d.P.C.m. impugnato, per il quale si e' rilevato il difetto assoluto
della richiesta di parere e della sottoposizione all'esame della
Conferenza.
nel contempo, l'atto impugnato, per la parte che qui interessa,
dev'essere considerato come atto amministrativo a contenuto generale,
che trova la sua base normativa nella previsione di ripartizione
annuale delle risorse ed assume per oggetto la predeterminazione dei
criteri di ripartizione e delle relative modalita' attuative.
Deve, infatti, escludersi - sempre per questa parte - il
carattere di atto di indirizzo e di coordinamento del decreto,
poiche' esso riguarda una ripartizione di fondi speciali statali
destinati ad esigenze straordinarie e unitarie sul piano nazionale,
senza incidere direttamente sulle ordinarie competenze e funzioni
regionali nella materia dell'assistenza e dei servizi sociali.
Anche per tale profilo una soluzione differente dovra' invece
proporsi con riferimento all'art. 4 dell'attuale d.P.C.m. impugnato,
che, attraverso la previsione di priorita' tassative, presenta un
contenuto precettivo e vincolante sull'azione regionale e comunale.
3. - Si passa cosi' all'esame delle censure relative all'art. 4
del d.P.C.m. 19 ottobre 1998.
Risulta dalle predette considerazioni la fondatezza - per questa
parte - del primo e quarto motivo di ricorso.
In primo luogo, l'art. 4 non e' stato mai sottoposto all'esame,
per il parere, della Conferenza unificata, non essendovi alcuna
previsione corrispondente nello schema di decreto preso in visione
dalla Conferenza, ne' alcun collegamento con gli emendamenti
suggeriti nel parere. La mancanza della necessaria consultazione
delle regioni attraverso la Conferenza Stato-regioni o Conferenza
unificata (cosi' come prevista dalla vigente normativa sui rapporti
Stato-regioni) ha, invero, l'effetto di viziare quella singola ed
autonoma disposizione non inclusa nel testo su cui il parere e' stato
chiesto ed espresso e che, oltretutto, neppure e' stata inserita per
l'adeguamento alle modifiche suggerite in sede consultiva.
Con cio' non si esclude, in via tassativa, che lo Stato possa
introdurre modifiche aggiuntive ed innovative (a parte quelle di mero
coordinamento formale) ad un testo concordato in sede di Conferenza,
ma si affermal'esigenza - del resto rispondente ad una
interpretazione delle norme procedurali conforme ai piu' elementari
principi di leale collaborazione tra Stato e regioni - che in tali
evenienze si proceda ad una nuova consultazione della Conferenza: il
che non risulta sia avvenuto nella fattispecie con riguardo
all'art. 4 in esame.
In secondo luogo, il carattere aggiuntivo e la natura di nuova
disposizione dell'art. 4 del d.P.C.m. impugnato (rispetto allo schema
originario sottoposto alla Conferenza) risulta evidente dalla
constatazione del relativo contenuto, che stabilisce priorita'
tassative alle quali dovrebbero attenersi le regioni e i comuni, con
valore precettivo e vincolante sull'azione regionale e comunale nella
predisposizione dei progetti da finanziare, senza le garanzie
procedurali e sostanziali del legittimo esercizio della funzione di
indirizzo e coordinamento (v. sentenza n. 169 del 1999).
Pertanto, deve dichiararsi che non spetta allo Stato, e, per
esso, al Presidente del Consiglio dei ministri, di fissare con
d.P.C.m. le priorita' cui devono attenersi le regioni ed i comuni per
la predisposizione dei progetti da presentare per il finanziamento
del fondo nazionale di intervento per la lotta alla droga per gli
esercizi finanziari 1997 e 1998, quando non siano state previamente
consultate le regioni mediante Conferenza unificata e al di fuori
della ipotesi di legittimo esercizio delle funzioni di indirizzo e
coordinamento. Conseguentemente deve essere annullato, nella parte
riguardante le regioni e i comuni, l'art. 4 del d.P.C.m. 19 ottobre
1998, firmato per delega dal Ministro per la solidarieta' sociale,
impugnato con il ricorso in epigrafe.
4. - Gli altri motivi proposti dalla Regione Lombardia sono privi
di fondamento.
In ordine al secondo motivo, superata in punto di fatto
l'asserita mancata audizione delle regioni, deve escludersi che la
scelta delle percentuali di ripartizione sia palesemente
irragionevole.
Da un canto deve tenersi conto che la ripartizione e' contenuta
nei limiti minimi degli stanziamenti previsti dalla legge per le
regioni, che si tratta di finanziamenti di carattere straordinario ed
aggiuntivo dello Stato e che essa non esclude ed anzi presuppone
(date le finalita' dei progetti) che le regioni intervengano in
materia di azione di prevenzione e assistenza per i soggetti a
rischio di droga anche con proprie ulteriori iniziative e mediante
l'utilizzo di fondi del proprio bilancio. D'altro canto, a conferma
della non irragionevolezza della previsione, assume un significato
notevole, sul piano logico-giuridico, la circostanza che la
Conferenza unificata aveva espresso, sul punto e senza alcun
dissenso, parere favorevole; come pure la circostanza che le
competenze regionali sui servizi sociali erano all'epoca in una fase
transitoria di non completa attuazione. Sicche' non e' irragionevole
la differenza rispetto alle successive percentuali di ripartizione.
Del resto, e' evidente il carattere transitorio dei criteri di
ripartizione, limitati agli anni 1997 e 1998, in attesa
dell'attuazione dell'art. 132 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, e
della elaborazione delle nuove norme in materia di lotta alla droga,
che nel complesso avrebbero determinato un ampliamento delle funzioni
regionali e quindi giustificato una modifica delle percentuali di
ripartizione del fondo.
Quanto alla mancata considerazione di progetti di iniziativa
delle aziende sanitarie locali (A.S.L.), e' sufficiente il rilievo
che le A.S.L. non erano all'epoca previste come soggetti legittimati
a presentare direttamente progetti da finanziare sui predetti fondi
statali (si veda il d.P.R. n. 309 del 1990, nell'originario testo), e
che non vi era alcuna preclusione a che tali progetti rientrassero
senz'altro nella quota dei comuni, come interventi comunali in
collaborazione con le A.S.L. territorialmente competenti (cio',
nonostante l'annullamento della previsione prioritaria dell'art. 4,
ultimo comma, del d.P.C.m.). Tale interpretazione rafforza la non
irragionevolezza della scelta operata sulle percentuali da ripartire
alle regioni.
5. - Anche per il terzo motivo e' caduto il profilo attinente
alla mancata consultazione delle regioni.
Per quanto riguarda i dati di riferimento ai fini della
ripartizione, l'art. 2 del d.P.C.m. si richiama a dati nazionali
(ISTAT) solo per la popolazione giovanile residente, mentre non
esiste alcun limite circa la provenienza degli altri elementi base,
alla cui elaborazione certamente possono concorrere le regioni, anche
in merito alla ripartizione regionale dei fondi destinati ai comuni.
Sicche' deve escludersi qualsiasi lesione della sfera regionale e
negarsi conseguentemente fondatezza al motivo proposto dalla Regione
Lombardia.
6. - Egualmente privo di fondamento e' il quinto motivo, in
quanto la previsione dell'art. 6 del d.P.C.m. impugnato, relativa al
concorso delle regioni nella valutazione dei progetti presentati dai
comuni, non rappresenta affatto una devoluzione di istruttoria (con i
relativi oneri e aggravi di spese) alle regioni; cio' in quanto
l'istruttoria e' affidata espressamente ad una apposita commissione
istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri (art. 6,
comma 1), del resto in conformita' al sistema istruttorio (mediante
apposita commissione) previstodall'art. 127, comma 6, del d.P.R. 9
ottobre 1990, n. 309 (nel testo anteriore alla legge 18 febbraio
1999, n. 45) e dall'art. 1, comma 10, della legge 28 marzo 1997,
n. 86.
La partecipazione regionale, mediante preliminare esame dei
progetti dei comuni - pienamente accettata dalle regioni in sede di
Conferenza unificata -, deve leggersi come avente la finalita'
esclusiva di rispetto sia delle prerogative regionali sia del
principio di leale collaborazione nei rapporti Stato-regioni.
Soprattutto tale previsione risponde all'esigenza che ciascuna
regione (nell'ambito della rispettiva competenza territoriale) sia,
quanto meno, partecipe e coinvolta nel procedimento di finanziamento
delle iniziative e dei progetti dei comuni (ed altri enti locali).
Le regioni possono cosi' esprimere anche valutazioni e sono
facoltizzate ad inviare elementi sulla situazione locale, proprio
nelle ipotesi ritenute ammissibili di finanziamento statale
nell'ambito di fondi straordinari ed unitari, quando tali iniziative
e progetti comunque interferiscano con materie di competenza
regionale. Infatti, e' stato riconfermato - ed anzi accentuato - il
ruolo regionale come "centro propulsore e di coordinamento
dell'intero sistema delle autonomie locali" (sentenze n. 408 del 1998
e n. 343 del 1991), anche nella fase transitoria, caratterizzata -
all'epoca del decreto impugnato - dall'attesa del previsto intervento
regionale di definizione del riparto, nel proprio interno, tra
funzioni delle stesse regioni e funzioni rimesse alle autonomie
locali, secondo criteri analoghi a quelli delle legislazione statale
(sentenza n. 408 del 1998).
7. - Infine e' privo di fondamento anche il sesto ed ultimo
motivo di ricorso, riferito all'art. 7 del d.P.C.m. impugnato, in
quanto l'audizione della Conferenza unificata (Stato-citta' ed
autonomie locali e Stato-regioni), per l'approvazione dei progetti
sia regionali sia comunali, rientra nell'ipotesi di materie e compiti
di interesse comune (art. 8, comma 1, del d.lgs. 28 agosto 1997,
n. 281) e corrisponde a quelle stesse esigenze - sopra sottolineate -
di esame unitario nella ripartizione dei fondi, che valgono anche
nella fase finale dell'approvazione dei progetti.
D'altro canto il sistema procedimentale di espressione e
formazione dell'assenso dei partecipanti alla Conferenza unificata,
quale previsto dalla legge di delega e dall'art. 9, comma 4, del
d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, garantisce pienamente l'identita'
delle due Conferenze e delle rappresentanze in esse presenti, nel
quadro di una semplice unificazione funzionale, che mantiene il
sistema di rappresentanza delle istanze regionali, con espressione
distinta della volonta' delle regioni (sentenza n. 408 del 1998).