Ricorso per conflitto della Provincia autonoma di Trento, in
persona del Presidente della giunta provinciale pro-tempore Lorenzo
Dellai, autorizzato con deliberazione della giunta provinciale
n. 1877 del 20 luglio 2001 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 25 luglio 2001 (rep. n. 25319) rogata dal dott.
Tommaso Sussarellu, ufficiale rogante della Provincia stessa (all. 2)
- dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi
Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma, presso lo studio
dell'avv. Manzi, in via Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di condizionare con decreto
dirigenziale l'assegnazione delle risorse alla Provincia autonoma di
Trento a precedenti adempimenti, ne' di prevedere la revoca parziale
di tale assegnazione in difetto di una determinata percentuale di
spesa delle risorse assegnate, e per il conseguente annullamento
dell'art. 2, commi 2 e 4, del decreto del dirigente generale del
Ministero del lavoro 4 maggio 2001, "Obbligo formativo nell'ambito
della programmazione regionale fra regioni e le province autonome di
Bolzano e Trento", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 127 e del 4 giugno 2001, per violazione:
dell'art. 8, nn. 23 e 29, dell'art. 9, nn. 2, 4 e 5, e
dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e delle relative norme
di attuazione, fra cui, in particolare, l'art. 9-bis del d.P.R. 22
marzo 1974, n. 280;
dell'art. 5 legge 30 novembre 1989, n. 386;
del principio di legalita' degli atti di normazione
secondaria e dei provvedimenti amministrativi.
F a t t o
La Provincia autonoma di Trento e' dotata di potesta' legislativa
in materia di addestramento e formazione professionale, di
costituzione e funzionamento di commissioni comunali e provinciali
per l'assistenza e l'orientamento dei lavoratori nel collocamento, di
istruzione elementare e secondaria, di apprendistato, libretti di
lavoro categorie e qualifiche dei lavoratori, di costituzione e
funzionamento di commissioni comunali e provinciali di controllo sul
collocamento, ai sensi delle disposizioni dello statuto citate in
epigrafe.
Nelle medesime materie la provincia e' altresi' dotata delle
correlate potesta' amministrative, in virtu', dell'art. 16 dello
statuto speciale e delle conseguenti norme di attuazione. Inoltre,
l'art. 9-bis d.P.R. 22 marzo 1974, n. 280, "al fine di realizzare
nelle province ... un organico sistema di servizi per l'impiego", ha
delegato alle Province autonome di Trento e Bolzano "l'esercizio
delle funzioni amministrative attribuite all'ufficio regionale e agli
uffici provinciali del lavoro e della massima occupazione di Trento e
Bolzano nonche' alle sezioni circoscrizionali per l'impiego ricadenti
nei rispettivi territori", provvedendo contestualmente a trasferire
alle province autonome gli uffici provinciali del lavoro e le sezioni
circoscrizionali per l'impiego, e sopprimendo l'ufficio regionale del
lavoro.
Nel settore in questione e' intervenuto l'art. 68 della legge 17
maggio 1999, n. 144, il cui comma 1 dispone quanto segue:
"Al fine di potenziare la crescita culturale e professionale dei
giovani, ferme restando le disposizioni vigenti per quanto riguarda
l'adempimento e l'assolvimento dell'obbligo dell'istruzione, e'
progressivamente istituito, a decorrere dall'anno 1999-2000,
l'obbligo di frequenza di attivita' formative fino al compimento del
diciottesimo anno di eta'. Tale obbligo puo' essere assolto in
percorsi anche integrati di istruzione e formazione:
a) nel sistema di istruzione scolastica;
b) nel sistema della formazione professionale di competenza
regionale;
c) nell'esercizio dell'apprendistato".
Il comma 5 prevede poi un regolamento governativo al fine di
stabilire "i tempi e le modalita' di attuazione del presente
articolo" nonche' "i criteri ... di ripartizione delle risorse di cui
al comma 4 tra le diverse iniziative attraverso le quali puo' essere
assolto l'obbligo di cui al comma 1". Ma il medesimo comma 5, poi,
stabilisce che "alle finalita' di cui ai commi 1 e 2 la regione Valle
d'Aosta e le Province autonome di Trento e di Bolzano provvedono, in
relazione alle competenze ad esse attribuite e alle funzioni da esse
esercitate in materia di istruzione, formazione professionale e
apprendistato, secondo quanto disposto dai rispettivi statuti
speciali e dalle relative norme di attuazione", aggiungendo che "per
l'esercizio di tali competenze e funzioni le risorse dei fondi di cui
al comma 4 sono assegnate direttamente alla Regione Valle d'Aosta e
alle Province autonome di Trento e di Bolzano".
Il legislatore era dunque perfettamente consapevole della
specialita' della situazione delle Province autonome di Trento e di
Bolzano, ed ha dettato una disciplina congrua.
Il regolamento previsto dalla legge e' stato emanato con d.P.R.
12 luglio 2000, n. 257.
All'art. 9 esso si occupa delle modalita' di finanziamento, ed in
particolare il comma 2 prevede che determinate risorse individuate
dall'art. 68 legge n. 144 del 1999 (precisamente quelle di cui
all'art. 68, comma 1, lettera a) siano destinate al finanziamento
delle iniziative di cui al comma 1, lettere b) e c), del medesimo
articolo, cioe' all'obbligo formativo al di fuori del sistema
scolastico, e che il Ministero del lavoro e della previdenza sociale,
d'intesa col Ministero della pubblica istruzione provveda "a
ripartire annualmente tali risorse tra le regioni sulla base del
numero di giovani di 15, 16 e 17 anni residenti in ciascuna regione
che non hanno frequentato la scuola nell'anno scolastico precedente".
Sia consentito notare sin d'ora come sia di tutta evidenza che al
Ministero viene cosi' assegnato un puro compito di riparto.
Il decreto dirigenziale qui impugnato costituisce attuazione di
tale norma. Esso con l'art. 1 provvede a ripartire fra le regioni la
somma disponibile, individuando nella tabella A allegata al decreto
l'importo spettante a ciascuna regione e provincia autonoma per le
iniziative di cui all'art. 68, comma 1, lett, b) e c), legge
n. 144/1999.
Esso, pero', non si limita a tale ripartizione, secondo quanto
previsto dal d.P.R. n. 257/2000, ma appone ad essa delle
"condizioni". Infatti, l'art. 2, comma 2, prevede che "le risorse
vengono erogate alle regioni e province autonome di Bolzano e Trento
in seguito alla comunicazione, da parte degli assessorati competenti,
di aver speso almeno il 50%. delle risorse assegnate con il decreto
direttoriale n. 370/SEG/2000 del 13 novembre 2000 del Ministero del
lavoro", mentre il comma 4 aggiunge che, "qualora entro il 31
dicembre 2003 non venga dichiarato speso dagli assessorati competenti
almeno il 70% delle risorse assegnate, il Ministero del lavoro e
della previdenza sociale potra' procedere alla revoca delle quote non
utilizzate".
Ad avviso della Provincia autonoma di Trento i commi 2 e 4
dell'art. 2 del decreto dirigenziale 4 maggio 2001 risultano lesivi
delle sue prerogative costituzionali, per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1. - Lesione dell'autonomia finanziaria, legislativa ed
amministrativa della Provincia autonoma di Trento.
Come esposto in narrativa, attraverso i commi 2 e 4 dell'art. 2
il decreto qui impugnato, anziche' limitarsi ad operare la
ripartizione annuale dei fondi tra le regioni sulla base dei criteri
fissati dall'art. 9, comma 2, d.P.R. n. 257/2000, pone delle
"condizioni" aggiuntive che riguardano da un lato l'effettiva
erogazione delle risorse (richiedendo la effettiva spesa di almeno il
50% di quanto assegnato con altro decreto), dall'altro la loro
"conservazione" alla Provincia autonoma, nel senso che e' prevista la
possibile revoca delle quote non utilizzate se non viene speso entro
il 31 dicembre 2003 il 70% dei fondi assegnati.
Tali condizioni risultano del tutto illegittime in relazione alla
Provincia autonoma di Trento. Infatti l'art. 5, comma 2, legge n. 386
del 1989 (che come e' ben noto costituisce parte integrante della
disciplina statutaria) stabilisce che "i finanziamenti" recati da
qualunque altra disposizione di legge statale, in cui sia previsto il
riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle
province autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle
rispettive province"; ed il comma 3 precisa che, "per l'assegnazione
e l'erogazione dei finanziamenti di cui al comma 2, si prescinde da
qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di
quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di
riparto".
In relazione alla Provincia autonoma di Trento, dunque, e'
escluso che le leggi statali condizionino l'erogazione dei
finanziamenti a qualsiasi adempimento che non attenga alla
individuazione dei parametri o delle quota di riparto.
E' chiaro che la disposizione si riferisce con tali espressioni
agli elementi che permettono di individuare, nell'ambito di un
riparto, quale quota di una somma determinata spetta ad uno dei
destinatari, ed in particolare alla Provincia di Trento. Ed e'
altresi' chiaro che con tali espressioni non si e' inteso consentire
di condizionare l'effettiva attribuzione della somma individuata
attraverso i criteri e parametri prestabiliti ad altre circostanze,
del tutto estrinseche rispetto alla determinazione della quota
spettante alla stregua di tali parametri e criteri.
Di qui l'illegittimita' intrinseca dell'art. 2, comma 2, qui
impugnato.
Naturalmente, analoghe considerazioni vanno svolte anche in
relazione alla "conservazione" dei finanziamenti. Una volta erogate,
le somme entrano a fare parte della finanza della Provincia autonoma
e, secondo la gia' citata disposizione dell'artt. 5, legge n. 386 del
1989, vengono spese secondo normative provinciali. Non spetta dunque
allo Stato porre vincoli temporali, che costituirebbero anch'essi
disciplina della spesa; meno ancora spetta di prevedere poteri
ministeriali discrezionali (secondo la norma impugnata infatti il
Ministero "potra'" procedere alla revoca), che costituiscono un
indebito potere di ingerenza e controllo sulla spesa.
D'altronde, se fosse possibile porre condizioni il cui mancato
rispetto porta alla revoca, del finanziamento sarebbe fin troppo
facile eludere la norma che prevede il vincolo ai soli parametri e
quote di assegnazione, ponendo regole non per l'erogazione ma "subito
dopo", a valle, come condizione per non revocare l'assegnazione.
Il contrasto con l'art. 5, comma 3, legge n. 386/1989 e' dunque
evidente: i commi 2 e 4 dell'art. 2 del decreto qui impugnato
contrastano frontalmente con i principi appena illustrati, in quanto
fanno cio' che, ai sensi di tale disposizione, neppure una legge
potrebbe fare, condizionando l'erogazione e la conservazione dei
fondi a determinati adempimenti della provincia ricorrente.
Cio' comporta non solo, nei termini indicati, una lesione
dell'autonomia finanziaria provinciale, ma anche una lesione
dell'autonomia legislativa e amministrativa, dato che la disciplina
dell'attivita' amministrativa nelle materie sopra indicate e la
stessa attivita' vengono condizionate agli "obiettivi di spesa"
fissati dal d.m. 4 maggio 2001. In pratica, la Provincia non e'
libera di utilizzare i fondi "secondo normative provinciali", come
statuito dall'art. 5, comma 2, legge n. 386/1989, ma deve - per
ottenere i fondi ed evitarne la revoca - rispettare le prescrizioni
contenute nel decreto qui impugnato.
Di qui l'illegittimita' delle impugnate disposizioni nel loro
specifico contenuto.
2. - Violazione del principio di legalita'.
Come gia' accennato, l'art. 9, comma 2, d.P.R. n. 257/2000, al
quale l'art. 68, comma 5, legge n. 144 del 1999 affidava il compito
di definire i criteri di ripartizione delle risorse, assegnava al
Ministero del lavoro il mero compito di "ripartire annualmente tali
risorse tra le regioni sulla base del numero di giovani di 15, 16 e
17 anni residenti in ciascuna regione che non hanno frequentato la
scuola nell'anno scolastico precedente".
Il decreto qui impugnato, dunque, doveva limitarsi a operare la
ripartizione: esso, invece, ha "creato" delle condizioni limitatrici
dell'erogazione delle risorse, senza alcun fondamento normativo del
corrispondente potere.
Sia che tale "creazione" venga considerata frutto di potesta'
amministrativa, sia chi venga considerata (come sembra piu' corretto)
frutto di una innominata potesta' normativa, essa viola il principio
di legalita' che presiede all'esercizio sia della funzione
amministrativa che della funzione normativa secondaria (salvo il
generale potere regolamentare del Governo, d'altronde previsto esso
stesso dalla legge). Il fatto, dunque, che un atto del dirigente
generale del Ministero intervenga in una materia di competenza della
provincia, e comunque disponendo in modo pregiudizievole per la
provincia stessa, in assenza di base normativa costituisce ulteriore
e autonoma ragione di illegittimita' dei commi 2 e 4 dell'art. 2 del
d.m. 4 maggio 2001, con connessa lesione delle prerogative
costituzionali della ricorrente.