ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della
Provincia autonoma di Bolzano, riapprovata il 3 febbraio 2000,
recante "Responsabilita' amministrativa degli amministratori e del
personale della provincia e degli enti provinciali", promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
22 febbraio 2000, depositato in cancelleria il 2 marzo 2000 ed
iscritto al n. 7 del registro ricorsi 2000.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2001 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Roland Riz e
Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso 19-22 febbraio 2000 (r. ric. n. 7 del 2000), il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale della legge della Provincia autonoma di
Bolzano recante "Responsabilita' amministrativa degli amministratori
e del personale della provincia e degli enti provinciali", rinviata
dal Governo e riapprovata, nella seduta del 3 febbraio 2000,
a maggioranza assoluta dal consiglio provinciale, con modifiche - si
osserva nel ricorso - solo parzialmente rispondenti alle motivazioni
del rinvio. Il provvedimento legislativo e' impugnato nella sua
globalita' per il fatto che esso detta una disciplina congiunta della
responsabilita' amministrativa degli amministratori e del personale
della provincia e degli enti provinciali, in materia, cioe',
asseritamente estranea alla competenza legislativa della provincia.
Detta disciplina, per di piu', si porrebbe in contrasto con la
normativa statale vigente in materia e con i suoi principi
fondamentali e generali, interferendo con l'ordinamento della
giurisdizione contabile e violando i principi di ragionevolezza e
buon andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione.
Sono, poi, censurate singole previsioni dell'articolato. In
particolare, il ricorrente impugna l'art. 2, comma 3, della legge,
che contiene una tipizzazione dei casi di colpa grave, tipizzazione
che, ancorche' attenuata, come si rileva nel ricorso, in sede di
riapprovazione attraverso la introduzione della locuzione "in
particolare", che renderebbe tale tipizzazione esemplificativa e non
esaustiva, impingerebbe, tuttavia, nelle attribuzioni giurisdizionali
della Corte dei conti di cui all'art. 103, secondo comma, della
Costituzione.
Oggetto di impugnativa e', altresi', l'art. 3, in materia di
risarcimento dei danni subiti dai terzi e di pagamento delle sanzioni
amministrative, che prevede la diretta assunzione da parte
dell'amministrazione del risarcimento nonche' del pagamento delle
sanzioni amministrative irrogate a carico degli amministratori e del
personale di cui si tratta, sia pure facendo salva l'azione di
rivalsa.
Tale disposizione sarebbe in contrasto con il principio della
responsabilita' solidale e con quello del carattere personale della
responsabilita' amministrativa, la quale sarebbe funzionale al buon
andamento della pubblica amministrazione, essendo finalizzata a
garantire che i comportamenti dei pubblici agenti siano improntati
alla massima diligenza, efficienza ed efficacia.
Il ricorrente censura ancora l'art. 4, che limita il risarcimento
dei danni arrecati al pubblico dipendente, prevedendo la
corresponsione di una somma rapportata al compenso o allo stipendio
"non superiore alla meta' di un'annualita' del compenso o stipendio
complessivo al netto delle trattenute previste per legge, percepito
al tempo in cui l'azione di responsabilita' e' proposta", anziche' al
danno effettivamente cagionato, cosi' violando, si afferma nel
ricorso, i principi fondamentali delle leggi di contabilita' generale
dello Stato, che disciplinano la quantificazione dell'addebito, ed
operando una sorta di "forfetizzazione" preventiva e generalizzata di
quella "riduzione" che l'ordinamento riserva al potere della Corte
dei conti.
Infine, e' impugnato l'art. 7, che estende le disposizioni della
legge di cui si tratta alle persone estranee che esercitano funzioni
istituzionali in seno ad organismi collegiali o partecipano allo
svolgimento di funzioni istituzionali.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si e' costituita la
Provincia autonoma di Bolzano, sollevando anzitutto eccezione di
inammissibilita' del ricorso per quanto riguarda la impugnativa
dell'intero testo legislativo, con riferimento sia alla mancata
censura delle specifiche disposizioni in esso contenute, sia alla
genericita' dei rilievi. Nel merito, sarebbero, comunque, infondate
le censure rivolte alla legge nella sua globalita', costituendo la
stessa espressione della competenza legislativa della provincia in
materia di ordinamento degli uffici provinciali e del relativo
personale, nella quale e' ricompresa la disciplina dello status
giuridico ed economico del personale stesso. Ne' avrebbe pregio il
rilievo relativo al presunto contrasto con l'art. 103, secondo comma,
della Costituzione, non incidendo la disciplina legislativa
provinciale di cui si tratta sulla giurisdizione della Corte dei
conti, avuto riguardo al carattere sostanziale della disciplina
stessa. Del pari infondata sarebbe la censura relativa ad un preteso
contrasto con i principi di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
del resto, affermato in modo apodittico nel ricorso.
Quanto alle censure relative alle singole disposizioni, la
provincia conclude per la infondatezza delle stesse. In particolare
l'art. 2, comma 3, nel definire talune ipotesi di colpa grave,
avrebbe carattere meramente esemplificativo, e, pertanto, non
limiterebbe le valutazioni e la discrezionalita' interpretativa della
Corte dei conti, inoltre sarebbe stata fatta salva l'azione di
rivalsa e il principio di responsabilita' solidale dell'ente pubblico
e del proprio amministratore o dipendente e l'azione disciplinare;
l'art. 4 avrebbe posto un limite alla sola responsabilita'
amministrativa del dipendente nei confronti dell'amministrazione e
non alla responsabilita' civile verso i terzi; la irragionevolezza
sarebbe smentita dalla analoga disciplina dell'art. 8 della legge
13 aprile 1988, n. 117, in ordine alla responsabilita' civile dei
magistrati.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimita' costituzionale sottoposte in
via principale all'esame della Corte con il ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri riguardano:
la legge della Provincia autonoma di Bolzano recante
"Responsabilita' amministrativa degli amministratori e del personale
della provincia e degli enti provinciali", gia' rinviata dal Governo
e riapprovata a maggioranza assoluta dal consiglio provinciale nella
seduta del 3 febbraio 2000, nel suo complesso, sotto il profilo che,
nel fissare una disciplina congiunta della responsabilita'
amministrativa degli amministratori e del personale della provincia e
degli enti provinciali, e nel dettare norme in materia estranea alla
competenza legislativa della provincia stessa, si porrebbe in
contrasto con la normativa statale vigente in materia, e con i
principi fondamentali e generali di essa, interferendo con
l'ordinamento della giurisdizione contabile e violando i principi di
ragionevolezza, buon andamento ed imparzialita' della pubblica
amministrazione;
l'art. 2, comma 3, della predetta legge, che, nel tipizzare i
casi di colpa grave, interferirebbe con le attribuzioni
giurisdizionali della Corte dei conti di cui all'art. 103, secondo
comma, della Costituzione;
l'art. 3 della stessa legge, che, nel prevedere, in materia
di risarcimento dei danni subiti dai terzi e di pagamento delle
sanzioni amministrative, la diretta assunzione da parte
dell'amministrazione del risarcimento, nonche' del pagamento di dette
sanzioni, irrogate a carico degli amministratori e dipendenti della
provincia e degli enti provinciali, sia pure facendo salva l'azione
di rivalsa, si porrebbe in contrasto con il principio della
responsabilita' solidale e con quello del carattere personale della
responsabilita' amministrativa, finalizzata a garantire che i
comportamenti dei pubblici agenti siano improntati alla massima
diligenza, efficienza ed efficacia;
l'art. 4 della predetta legge, nella parte in cui (comma 1),
nel limitare il risarcimento dei danni arrecati dal pubblico
dipendente, prevedendo la corresponsione di una somma rapportata al
compenso o allo stipendio anziche' al danno effettivamente cagionato,
violerebbe nei loro principi fondamentali le leggi di contabilita'
generale dello Stato che disciplinano la quantificazione
dell'addebito, ed opererebbe una sorta di "forfetizzazione"
preventiva e generalizzata di quella "riduzione" che l'ordinamento
riserva al potere della Corte dei conti, interferendo ancora una
volta con le attribuzioni giurisdizionali di questa;
l'art. 7, che estendendo le disposizioni della legge in
questione anche alle persone estranee che esercitano funzioni
istituzionali in seno ad organismi collegiali o partecipano allo
svolgimento di funzioni istituzionali, si esporrebbe alle stesse
censure sopra riferite.
2. - In via preliminare, deve essere esaminata la eccezione di
inammissibilita' (sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano),
relativa all'impugnativa dell'intero testo legislativo, con
riferimento alla mancanza di censure specifiche delle singole
disposizioni e alla genericita' dei rilievi.
L'eccezione e' priva di fondamento per quanto riguarda la censura
della complessiva estraneita' della materia della responsabilita'
amministrativa alla competenza legislativa della provincia. Infatti,
la censura proposta con il ricorso, coinvolgendo la legittimita'
dell'intero testo normativo e contestando in radice il potere
normativo della provincia sulla materia e, quindi, riferendosi a
tutte le norme (a carattere omogeneo, appartenenti a specifico
settore) contenute nella legge denunciata, deve ritenersi
ammissibile.
Invece, i restanti profili generali possono essere presi in
considerazione, in questa sede, solo in quanto ad essi corrispondano
le specifiche contestazioni relative alle singole previsioni
dell'articolato normativo impugnate nel ricorso.
3. - Passando all'esame del contenuto delle censure ritenute
ammissibili, la prima censura (a carattere generale) e' priva di
fondamento.
In realta' la materia della responsabilita' amministrativa (v.
sentenza n. 112 del 1973) rientra nelle competenze della Provincia
autonoma di Bolzano, dovendosi ritenere ricompresa nella previsione
di "ordinamento degli uffici e del personale" (art. 8 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), tenuto conto della ampiezza -
sul piano costituzionale - della nozione di "ordinamento degli
uffici", quale risulta dall'art. 97, secondo comma, della
Costituzione, da interpretarsi in correlazione con l'art. 28 della
stessa Costituzione.
Del resto, la diretta connessione tra determinazione delle sfere
di competenze e delle attribuzioni degli uffici e dei relativi
funzionari o dipendenti addetti e corrispondente responsabilita' ha
portato il legislatore nazionale ad accentuare, soprattutto in epoca
piu' recente, il nesso (vincolante anche per le Regioni come
principio fondamentale e norme di riforma economico-sociale) tra
organizzazione e responsabilita' (d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29,
art. 1; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4; in precedenza,
v. legge 19 maggio 1976, n. 335, art. 32).
Quanto al profilo della disciplina unitaria della responsabilita'
amministrativa degli amministratori e dei dipendenti, deve ritenersi
che rientra nella discrezionalita' del legislatore configurare
unitariamente la responsabilita' ovvero diversificarla (v. sentenza
n. 197 del 2000) in ordine a taluni ambiti o benefici, secondo la
configurazione delle sfere di competenze e dell'ordinamento.
4. - La censura relativa all'art. 2, comma 3, e' fondata in
quanto la norma viene ad alterare il concetto di colpa grave,
riducendo la portata della relativa responsabilita' senza alcun
riferimento al contenuto delle funzioni dei dipendenti ed
amministratori e attribuzioni degli uffici. Infatti, puo' ritenersi
ormai acquisito il principio dell'ordinamento, desumibile anche dalla
collocazione dell'art. 3 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543
(Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei
conti), convertito in legge con modificazioni dall'art. 1, comma 1,
della legge 20 dicembre 1996, n. 639, secondo cui la imputazione
della responsabilita' ha come limite minimo quella della colpa grave
(prevista, in via generale, insieme all'imputazione per dolo).
In realta', non e' conforme ai principi dell'ordinamento, quale
configurato nell'attuale sistema normativo, attenuare ulteriormente,
in via generale, i casi di responsabilita' per colpa grave.
Cio' nella specie si verifica, anche ad ammettere
l'interpretazione che la norma denunciata abbia un valore
esemplificativo, come potrebbe dedursi dalla espressione adoperata (
im Besonderen", "in particolare", con valore di segnatamente o
specialmente), che, tuttavia, non esclude la tassativita' degli
elementi previsti per la imputazione nelle singole ipotesi. Infatti,
in mancanza dei vari elementi limitativi introdotti dalla norma
denunciata, quali la inescusabilita' della negligenza o della
incontrastabilita' del fatto, la facile prevedibilita', la violazione
di elementari regole di comportamento o la gravita' del disinteresse,
la disposizione denunciata preclude, nelle singole ipotesi
considerate, la configurazione di responsabilita' amministrativa per
effetto di esclusione della colpa grave che viene ad assumere
caratteristiche rigidamente piu' ristrette.
5. - Egualmente fondato e' il profilo del ricorso relativo
all'art. 3, limitatamente al comma 3, in quanto questo prevede la
diretta assunzione, da parte degli "enti", del pagamento delle
sanzioni amministrative per le violazioni afferenti la propria
attivita' istituzionale, anche per le ipotesi in cui non sia prevista
una responsabilita' diretta o solidale dell'ente stesso. Infatti,
nell'ambito delle sanzioni amministrative a carico dei dipendenti o
amministratori non esiste una generale estensione della
responsabilita' o solidarieta' degli "enti", a differenza della
solidarieta' per il risarcimento del danno a terzi, di modo che una
tale assunzione di pagamento generalizzato si pone in contrasto con i
principi dell'ordinamento, quando non preesista una previsione di
responsabilita' propria degli "enti" (diretta o solidale).
6. - Risulta fondato anche il motivo relativo all'art. 4, comma
1, in quanto anche il limite patrimoniale della responsabilita'
amministrativa per colpa grave, agganciato alla meta' di una
annualita' (al netto) del compenso o stipendio complessivo, si
risolve in un ulteriore contrasto con i principi dell'ordinamento.
Infatti, nel sistema la attenuazione della responsabilita'
amministrativa, nei singoli casi, e' rimessa al potere riduttivo sul
quantum affidato al giudice, che puo' anche tenere conto delle
capacita' economiche del soggetto responsabile, oltre che del
comportamento, al livello della responsabilita' e del danno
effettivamente cagionato. In contrasto con questi principi
dell'ordinamento ed assolutamente irragionevole e', invece, una
riduzione predeterminata ed automatica della responsabilita'
amministrativa per colpa grave, sotto il profilo quantitativo
patrimoniale, attraverso l'aggancio, come limite massimo, alla meta'
dello stipendio annuo o del compenso (che puo' anche essere esiguo),
senza che possa soccorrere una valutazione sul comportamento
complessivo e sulle funzioni effettivamente svolte, nella produzione
del danno, in occasione della prestazione che ha dato luogo alla
responsabilita'.
7. - Sulla base delle considerazioni gia' esposte, in ordine
all'ambito della competenza legislativa della Provincia autonoma di
Bolzano, che comprende il potere di regolare la responsabilita'
amministrativa, risulta l'infondatezza delle censure proposte
relativamente all'art. 3, sulla diretta assunzione da parte della
provincia o degli enti provinciali del risarcimento dei danni
cagionati a terzi dai rispettivi amministratori e dal rispettivo
personale (comma 1) - con relativa autorizzazione a concedere
anticipazioni e a transigere le vertenze (comma 2), e con previsione
della possibilita' per la provincia, che ne sia richiesta dagli enti
pubblici da essa dipendenti, di provvedere per conto degli stessi
agli adempimenti amministrativi necessari ai fini descritti (comma 4)
- e all'art. 7 della legge provinciale di cui si tratta, sulla
estensione delle predette disposizioni a persone estranee che
esercitano funzioni istituzionali in seno ad organismi collegiali o
partecipano allo svolgimento di funzioni istituzionali. Giova
aggiungere che dette "persone estranee", cosi' come gli
amministratori o i funzionari onorari, sono pur sempre soggetti che
esercitano pubbliche funzioni, come tali ricadenti nell'ambito della
responsabilita' amministrativa. Detta responsabilita' non richiede
necessariamente l'esistenza di un rapporto d'impiego o la qualita' di
dipendente, ma il semplice inserimento nella organizzazione della
pubblica amministrazione con lo svolgimento di funzioni proprie della
stessa amministrazione (argomentando dagli artt. 28 e 97 della
Costituzione).
In realta' l'esercizio di pubbliche funzioni di una pubblica
amministrazione non deve necessariamente avvenire utilizzando
esclusivamente dipendenti legati da rapporto d'impiego, non
coincidendo con l'apparato burocratico degli uffici caratterizzato da
rapporto di lavoro dipendente. Il legislatore puo' prevedere
l'esercizio di dette funzioni da parte di soggetti con un rapporto
sottostante anche meramente onorario o di mero servizio o di obbligo
(v. ordinanza n. 157 del 2001): in questi casi il legislatore (anche
quello regionale o provinciale competente per materia) puo'
assoggettarli alla disciplina sostanziale della responsabilita'
amministrativa propria dei dipendenti.
Per questi motivi