IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 17776/2000,
proposto da Daniela Zangrilli, Gianfranco Catalano, Maria Paola
Canale, Roberto Fiorito, Oreste Buonomo, Dario Venditti, Francesco
Giacomello, Edoardo Valli, Francesco Russo, Claudio Manna, Claudia Di
Domenico, Cristina De Marchis, Raffaele Mancino, Filippo Milano,
Giulio Sacchetti, Leone D'Aversa, Paola Cozza, Michele Di Girolamo,
Corrado Agrestini, Francesco Pachi', Sergio Casella, Annamaria
Carrozzo, Lucilla Terranova, Cinzia Galasso, Nicola Torlone, Placido
Araco, Andrea Corsi, Anna Neri, Antonio Pacella, Maurizio Balducci,
Saverio Potenza, Marco Gallinella Muzi, Francesco Pisani, Fabrizio
Jacoangeli, Marzia Lazzaro, Ambrogio Di Paolo, rappresentati e difesi
dall'avv. Mario Sanino con domicilio eletto nello studio del
difensore, in Roma, viale Parioli n. 180,
Contro: Universita' degli studi di Roma "Tor Vergata", rapp. e
difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, ex lege dom. in Roma,
Via dei Portoghesi n. 12; e nei confronti di Spina Claudio e Stolfi
Maria, non costituiti in giudizio;
Per l'annullamento della nota rettorale del 20 luglio 2000 prot.
n. 27341/2000 di risposta all'atto di diffida all'inquadramento del
ricorrenti nel ruolo dei ricercatori universitari confermati, e di
ogni altro atto a questo annesso, connesso, presupposto e/o
conseguenziale, anche non conosciuto dai ricorrenti, e per il
conseguente riconoscimento del diritto dei ricorrenti ad essere
inquadrati nel ruolo dei ricercatori universitari confermati.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Universita' degli
studi di Roma "Tor Vergata";
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore, per la pubblica udienza del 10 gennaio 2001,
il consigliere Bruno Mollica;
Uditi, altresi', i difensori delle parti, come da verbale
d'udienza;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:
F a t t o
I ricorrenti espongono di essere tecnici laureati medici e
odontoiatri, funzionari tecnici e collaboratori tecnici in servizio
presso l'Universita' di Roma "Tor Vergata" con funzioni
assistenziali.
Impugnano la nota rettorale 20 luglio 2000 prot. 27341/2000 di
risposta ad atto di diffida all'inquadramento nel ruolo dei
ricercatori universitari confermati; chiedono altresi' il
riconoscimento del diritto ad essere inquadrati nel detto ruolo.
Cio' nell'assunto che la disposizione di cui all'art. 8 comma 10
legge n. 370 del 1999 debba essere intesa come previsione di
inquadramento ex lege dei ricorrenti nel ruolo medesimo; sulla base
dell'evoluzione normativa il personale in questione sarebbe infatti
stato collocato sul medesimo piano giuridico del personale medico
docente, si' da aver titolo al detto inquadramento.
A sostegno dell'impugnativa i ricorrenti deducono: violazione e
falsa applicazione della legge 19 ottobre 1999 n. 370, in particolare
art. 8, comma 10, della legge 19 novembre 1990 n. 341, in particolare
art. 12 del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, del d.P.R. 11 luglio 1980
n. 382, della legge 14 gennaio 1999 n. 4, in particolare art. 1,
comma 10. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e in
particolare per difetto di motivazione e istruttoria, travisamento
dei fatti, ingiustizia manifesta, difetto dei presupposti.
Con memoria difensiva depositata in vista dell'udienza di
discussione della causa, i ricorrenti illustrano ulteriormente la
prospettazione contenuta nell'atto introduttivo, anche con
riferimento al sopravvenuto annullamento straordinario di precedente
decreto dell'Universita' degli studi "La Sapienza" che provvedeva
all'inquadramento dei tecnici laureati di quell'universita' nel ruolo
dei ricercatori, ed al parere reso in merito dalla seconda sezione
del Consiglio di Stato.
Resiste l'intimata universita' ed eccepisce preliminarmente il
difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla
controversia; nel merito, sostiene diffusamente l'infondatezza del
gravame e ne chiede il rigetto.
Alla pubblica udienza del 10 gennaio 2001, sentiti i difensori
delle parti, la causa e' stata ritenuta in decisione.
D i r i t t o
1. - L'impugnativa proposta dagli odierni ricorrenti, tecnici
laureati medici e odontoiatri (nonche' funzionari tecnici e
collaboratori tecnici) in servizio presso l'Universita' degli studi
di Roma "Tor Vergata", e' intesa, da un lato, all'annullamento del
diniego di inquadramento nel ruolo dei ricercatori universitari
confermati; dall'altro, ad ottenere il riconoscimento del diritto ad
essere inquadrati nel detto ruolo.
2. - Va in primo luogo disattesa l'eccezione di difetto di
giurisdizione sollevata dalla resistente universita' degli studi.
Ed invero, nella specie si verte in tema di inquadramento nella
posizione di ricercatore universitario: la controversia attiene
quindi al rapporto d'impiego di tale categoria di personale, ed e'
conseguentemente attratta nella giurisdizione di questo giudice per
effetto della previsione dell'art. 68, comma 4, del d.lgs. 31 marzo
1998 n. 80.
3. - Sulla inammissibilita' del ricorso nella parte in cui e'
diretto all'accertamento del diritto all'inquadramento non sembra
possa esservi ragione di dubbio.
Costituisce infatti orientamento giurisprudenziale consolidato,
da cui non vi e' motivo di discostarsi, che l'istanza di accertamento
di un diritto soggettivo all'inquadramento e' inammissibile in quanto
il relativo provvedimento costituisce attivita' di organizzazione
della pubblica amministrazione, che sostanzia in capo al dipendente
solo posizioni di interesse legittimo che, come tali, esulano da una
pretesa accertativa.
4. - Ammissibile si palesa invece la pretesa annullatoria del
provvedimento di rigetto dell'inquadramento richiesto, nel quadro
della consentita verifica di conformita' ai parametri normativi
dell'operato dell'amministrazione.
5. - Si sostiene nel ricorso, in estrema sintesi, che sulla base
dell'evoluzione normativa, il detto personale (che, per brevita',
viene indicato, d'ora in poi, come "tecnici laureati") sarebbe stato
collocato sul medesimo piano giuridico del personale medico docente,
si' che la disposizione dell'art. 8 comma 10 della legge 19 ottobre
1999 n. 370 - secondo cui il personale di cui all'art. 6, comma 5,
d.lgs. n. 502/1992 e successive modificazioni "e' ricompreso nelle
disposizioni previste dall'art. 16, comma 1, della legge 19 novembre
1990 n. 341, e successive modificazioni" - andrebbe intesa come
previsione di inquadramento ex lege dei ricorrenti nel detto ruolo.
La corretta interpretazione dell'art. 8, comma 10, cit.
presuppone un rapido excursus della portata delle norme che rilevano
nella specie.
La figura del tecnico laureato e' stata configurata dall'art. 35
d.P.R. n. 382/1980, dedicato al personale tecnico delle universita',
con la specifica funzione di coadiuvare i docenti per il
funzionamento dei laboratori; agli stessi veniva assegnata anche la
funzione di diretta responsabilita' delle attrezzature scientifiche e
didattiche in dotazione e la direzione dell'attivita' del personale
tecnico non laureato assegnato al laboratorio.
L'art. 16, primo comma, legge 19 novembre 1990 n. 341 ha poi
stabilito che "nella presente legge, nelle dizioni "ricercatori" o
"ricercatori confermati" si intendono comprese anche quelle di
"assistenti di ruolo ad esaurimento" e di "tecnici laureati in
possesso dei requisiti previsti dall'art. 50 del decreto del
Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, alla data di
entrata in vigore del predetto decreto"; e la "presente legge"
specificava, all'art. 12, che i "ricercatori", ad integrazione di
quanto previsto dagli artt. 30, 31 e 32 del decreto del Presidente
della Repubblica 11 luglio 1980 n. 382 "adempiono ai compiti
didattici in tutti i corsi di studio previsti dalla legge, secondo le
modalita' di cui ai commi 3, 4, 5, 6 e 7 del presente articolo" (id
est: affidamenti e supplenze, anche di corsi e moduli, partecipazione
alle commissioni d'esame, copertura di insegnamenti sdoppiati).
Per effetto di tale norma, quindi, ai tecnici laureati in
possesso dei requisiti ex art. 50 d.P.R. n. 382/1980 all'entrata in
vigore del decreto sono stati attribuiti i precitati compiti di
docenza e, deve ritenersi, avuto riguardo al richiamo ai compiti dei
ricercatori ex art. 30, 31 e 32 d.P.R. cit., contenuto nell'art. 12,
che anche siffatti compiti (compiti didattici integrativi,
esercitazioni, cicli di lezioni interne e attivita' di seminario)
siano ricompresi nel rinvio, costituendo essi funzioni di piu'
limitato spessore rispetto a quelle individuate dall'art. 12 cit., e
quindi un prius logico, prima che giuridico, della disposizione
stessa.
Cio', nelle facolta' di medicina, in aggiunta ai compiti
assistenziali di fatto esercitati da tale personale in relazione alla
carenza, quantomeno all'epoca, di personale medico.
Col successivo art. 6, comma 5, d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502,
come sostituito dall'art. 7 d.lgs. 7 dicembre 1993 n. 517, si e'
stabilito che nelle strutture delle facolta' di medicina e chirurgia
il personale laureato medico e odontoiatra di ruolo, in servizio alla
data del 31 ottobre 1992, delle aree tecnico scientifica e socio
sanitaria, "svolge anche le funzioni assistenziali".
Per effetto dell'art. 6 cit., al personale per cui e' causa, in
servizio al 31 ottobre 1992, sono pertanto attribuite formalmente
anche le funzioni assistenziali.
Nel quadro di questa evoluzione normativa di assimilazione
funzionale dei tecnici laureati ai ricercatori, sembra utile
segnalare, ancora, le disposizioni dell'art. 72, comma 3, d.lgs.
n. 29/1993 - che consente al detto personale l'iscrizione all'ordine
professionale - e dell'art. 1 comma 6 legge n. 662/1996, che estende
al personale medesimo la normativa sulla disciplina dell'attivita'
libero professionale intra ed extra moenia.
In tale complesso normativo si inserisce la precitata
disposizione dell'art. 8, comma 10, legge n. 370/1999 che, nella
prima parte, stabilisce che "al personale di cui all'art. 6, comma 5,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni, si applicano le disposizioni di cui all'art. 12, commi
1, 2, 3, 4, 6 e 7, della legge 19 novembre 1990 n. 341".
Ad un primo esame, la disposizione sembrerebbe, inspiegabilmente,
meramente reiterativa della attribuzione di compiti didattici ai
tecnici laureati, gia' prevista dal ricordato art. 16, comma 1, legge
n. 341/1990 cit. per effetto del rinvio alle disposizioni della
"presente legge" (e, quindi, all'art. 12 della legge medesima, che
disciplina l'attivita' di docenza).
Senonche', una differenza - e non di poco conto - appare
ravvisabile fra le due disposizioni, riferendosi la norma degli
artt. 16 e 12 legge n. 341/1990 ai "tecnici laureati in possesso dei
requisiti previsti dall'art. 50 del decreto del Presidente della
Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, alla data di entrata in vigore del
predetto decreto" e, l'art. 8, comma 10, prima parte, legge
n. 370/1999 cit., "al personale di cui all'art. 6, comma 5, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni", e cioe' ai tecnici laureati "in servizio alla data
del 31 ottobre 1992".
L'art. 8 comma 10, prima parte, legge n. 370/1999 opera quindi
una estensione della attribuzione dei compiti didattici al personale
tecnico laureato non direttamente contemplato dall'art. 16 legge
n. 341/1990 in quanto non in possesso dei requisiti dei tecnici
laureati ex art. 50 d.P.R. n. 382/1980.
Ed invero, questi ultimi, giusta punto 3 dell'art. 50 cit., sono
i tecnici laureati in servizio all'atto dell'entrata in vigore del
d.P.R. n. 382/1980 che entro l'anno accademico 1979-80 abbiano svolto
tre anni di attivita' didattica e scientifica, quest'ultima
comprovata da pubblicazioni udite, documentate da atti della facolta'
risalenti al periodo di svolgimento delle attivita' medesime; mentre
i tecnici laureati contemplati dall'art. 8, comma 10, legge
n. 370/1999 sono, giusta art. 6, comma 5, d.lgs. n. 502/1992, tutti
quelli in servizio nelle strutture della facolta' di medicina alla
data del 31 ottobre 1992.
Ed allora, la disposizione dell'art. 8, comma 10, seconda parte,
laddove stabilisce che "il suddetto personale e' ricompreso nelle
dizioni previste dall'art. 16, comma 1, della legge 19 novembre 1990,
n. 341 e successive modificazioni", non e' reiterativa della
disposizione dell'art. 16 comma 1 legge n. 341/1990, in quanto, se e'
vero che entrambe si limitano ad includere "nelle dizioni"
"ricercatori" e "ricercatori confermati" i tecnici laureati, e' pur
vero che diversi sono i destinatari delle due previsioni normative.
La disposizione dell'art. 8 comma 10 ha quindi una sua autonoma
valenza estensiva alla speciale categoria dei tecnici laureati
contemplata dal d.lgs. n. 502/1992; si' che, mediante il rinvio alle
"dizioni" di cui all'art. 16 legge n. 341/1990 - che, a sua volta,
rinvia, anche, all'art. 12 - il riferimento esclusivo ai compiti
didattici sembra al collegio, pur nella ambigua formulazione della
norma, sufficientemente individuato.
Deve escludersi di conseguenza che l'art. 8, comma 10, seconda
parte cit., costituisca l'ultimo tassello di una evoluzione normativa
di assimilazione di status fra le due figure di personale
universitario per cui e' causa: esso e', semmai, un ulteriore,
presumibilmente conclusivo, momento di equiparazione funzionale fra
le due categorie, e non altro.
Non sembra allora lecita al collegio una configurazione della
norma in termini di previsione di inquadramento ex lege.
Sul piano letterale, cio' deve escludersi per quanto in
precedenza esposto, anche alla stregua del fondamentale canone
ermeneutico dell'art. 12 delle preleggi.
Cio' non senza concordare con l'acuta analisi della seconda
sezione del Consiglio di Stato laddove, nel parere in data 22
novembre 2000, - reso in sede di annullamento straordinario ex legge
n. 400/1998 del decreto del rettore dell'Universita' degli studi "La
Sapienza" di Roma 21 gennaio 2000, concernente l'inquadramento dei
tecnici laureati nel ruolo dei ricercatori - definisce "ermetica" la
disposizione dell'art. 8, comma 10, quale norma che "con i suoi
complicati rinvii statici e la sua portata ambigua e lacunosa, ha
voluto dire e non dire, dare e non dare, riconoscere e non
riconoscere, demandando e rimandando a successivi interventi
interpretativi, affidati necessariamente ad altri soggetti
istituzionali, amministrativi e giurisdizionali, la scelta di opzioni
applicative che, in ogni caso, era ben intuibile e prevedibile che
avrebbero determinato la reazione di una o dell'altra delle categorie
professionali interessate, come in effetti e' puntualmente avvenuto
con l'instaurazione di numerosi giudizi innanzi ai giudici
amministrativi".
Peraltro, pur nella rilevata (dal Consiglio di Stato)
opinabilita' delle contrapposte soluzioni interpretative, il
collegio, al di la' del dato letterale, non puo' esimersi dalla
constatazione che l'ordinamento degli apparati pubblici, la cui
organizzazione riceve tutela anche a livello costituzionale, non puo'
essere svincolato, anche in ragione dell'interesse pubblico sotteso
al buon funzionamento degli stessi, da puntuali prescrizioni che
sanciscano, nelle singole fattispecie, le modalita' di inserimento
negli apparati medesimi: il che avrebbe richiesto una chiara
previsione - nella specie insussistente - di incardinamento nella
struttura universitaria con la qualifica pretesa, restando escluso
che cio' potesse avvenire sulla base di una norma non solo "ermetica"
e di portata "ambigua", ma anche di natura specializzante, ove si
ponga mente all'attribuzione di funzioni docenti a personale che non
e' stato inserito nel pubblico ufficio per l'espletamento di tali
funzioni, giusta art. 35 d.P.R. n. 382/1980.
D'altro canto, a contrastare la tesi abilmente sostenuta dalla
difesa dei ricorrenti concorrono, sul piano della interpretazione
teleologica della norma, ulteriori elementi.
Non si comprenderebbe, invero, ove in ipotesi dovesse aderirsi
alle tesi degli odierni ricorrenti, per quale motivo il legislatore,
con la legge n. 370/1999, avrebbe introdotto un inquadramento
automatico dei tecnici laureati, pur in presenza di altra legge, la
n. 4 del 14 gennaio 1999 con cui, appena pochi mesi prima, e quindi
in un contesto normativo sostanzialmente unitario di disciplina dello
specifico settore universitario, era stato previsto l'inquadramento
del personale tecnico laureato mediante apposita procedura
concorsuale riservata; e, per di piu', senza alcun riferimento -
quantomeno in senso modificativo, sostitutivo o derogatorio - a tale
sistema di accesso alla qualifica ex legge n. 4/1999; e cio', a
tacere delle ricadute sperequative tra appartenenti alla stessa
categoria dei tecnici laureati, e in identica posizione, che si
determinerebbero in ragione di una interpretazione siffatta - che
immotivatamente ed illogicamente beneficierebbe alcuni, destinatari
dell'inquadramento automatico, e penalizzerebbe altri, col ricorso
alla procedura concorsuale, sia pure riservata - con non lievi dubbi
in ordine alla razionalita' delle scelte sotto profili di rango
costituzionale.
Ed ancora, non sembra secondario elemento quello ricavabile dal
testo stesso della disposizione, laddove si prevede che
"dall'attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o
maggiori oneri per il bilancio dello Stato".
Come gia' rilevato da altro collegio giudicante (cfr. Tribunale
amministrativo regionale Bari, I sez., 5 luglio 2000 n. 2759), non e'
ravvisabile omogeneita' tra la retribuzione dei tecnici laureati
rispetto a quella dei ricercatori, atteso che, ai sensi dell'art. 2
comma 1 legge 22 aprile 1987 n. 158, per questi ultimi il trattamento
economico e' pari al 70% della retribuzione prevista per i professori
universitari di ruolo della seconda fascia di pari anzianita'; e non
puo' non concordarsi con la considerazione in proposito espressa dal
precitato giudice, secondo cui sarebbe "del tutto capzioso
distinguere tra bilancio dell'universita' e bilancio dello Stato, per
sostenere che l'inquadramento invocato graverebbe solamente sul
primo, in quanto, come noto, anche nell'attuale prospettiva
autonomistica permane una sostanziale derivazione (specie con
riferimento alle spese per il personale) del finanziamento delle
universita' dal bilancio dello Stato".
Diversamente opinando, il riferimento al "bilancio dello Stato",
nella detta norma, apparirebbe meramente tautologico e di ben
ermetico significato.
Per le suesposte considerazioni, pur a fronte della opinabilita',
in astratto, delle contrapposte interpretazioni del dato normativo,
il collegio ritiene meditatamente che debba essere preferita quella
che ravvisa nella portata della norma un ulteriore, conclusivo
momento di equiordinazione funzionale di due categorie che restano
peraltro distinte sul piano dello stato giuridico, in difetto di una
norma che ne prescriva l'incardinamento in un'unica posizione
formale.
6. - Le conclusioni cui e' pervenuto il collegio comporterebbero
quindi il rigetto dell'impugnativa, siccome infondata (e,
l'inammissibilita', in parte qua, cfr. punto 3, della stessa).
Senonche', a tali conclusioni il collegio e' pervenuto sulla base
della corretta (tale e' ritenuta da questo giudice) interpretazione
di una norma della cui costituzionalita' sembra lecito dubitare.
Ed invero, dalle argomentazioni che precedono emerge la
configurabilita' della piena equiparazione funzionale tra ricercatori
e tecnici laureati per effetto della stratificazione di una serie di
norme di cui l'art. 8, comma 10, legge n. 370/1999 rappresenta il
momento ultimo.
Sembra allora al collegio che a tale equiordinazione funzionale,
nell'ambito della medesima struttura organizzativa, debba
necessariamente corrispondere una identita' di posizione formale e
non gia' una differenziazione di stato giuridico.
Se e' vero che l'art. 8, comma 10, legge n. 370/1999 costituisce
il momento terminale della ricordata evoluzione normativa di
assimilazione (cfr., in tal senso, anche, Cons. Stato, II sez.,
n. 921/2000 cit. e VI sez., 2 novembre 1998 n. 1480), sembra al
collegio che esso, nella parte in cui non ha contestualmente previsto
la correlata collocazione dei tecnici laureati nell'apparato
organizzativo universitario in posizione formale corrispondente alle
funzioni normativamente esercitate, si ponga in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione - inteso come generale canone di coerenza
e ragionevolezza dell'ordinamento (Corte cost. n. 204/1982) - sub
specie di manifesta irragionevolezza della disposizione nel quadro
del sistema normativo in cui la stessa si colloca, anche con
riferimento all'art. 1, comma 10, della legge n. 4/1999, e sotto il
profilo della violazione del principio di uguaglianza a parita' di
presupposti, e quindi per disparita' di trattamento, nonche' col
principio di buon andamento e d'imparzialita' dell'amministrazione ex
art. 97 Cost., apparendo nel contempo "irrazionale e sperequato un
intervento legislativo che scarichi su una categoria compiti ed
obblighi funzionali gia' spettanti ad altra categoria operante
all'interno della medesima struttura, senza riconoscere la
complessiva disciplina di status a quest'ultima riservata" (cfr., in
tal senso, Cons. Stato, II sez., n. 921/2000 cit.); e cio' non senza
considerare la primaria rispondenza alle esigenze funzionali
dell'amministrazione della equiparazione funzionale di cui trattasi
(a tale finalita' risponde del resto anche la pregressa concessione
ai tecnici laureati delle prerogative professionali e l'estensione
del regime della libera professione ex art. 72 d.lgs. n. 29 del 1993
e art. 1 comma 6 legge n. 662/1996).
7. - In punto di rilevanza della questione, basti osservare che
la determinazione di sostanziale rigetto dell'impugnativa, cui
ritiene di dover pervenire il collegio sulla scorta della
interpretazione della norma della cui costituzionalita' si dubita,
rende rilevante ai fini di causa la verifica del giudice delle leggi
sotto il profilo della pronuncia additiva in precedenza indicata,
come tale assolutamente idonea a determinare il soddisfacimento
dell'interesse sostanziale dei ricorrenti.
8. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata d'ufficio la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 8, comma 10, legge 19 ottobre 1999 n. 370 per contrasto con
gli artt. 3 e 97 Cost. sotto i profili enunciati in motivazione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, per la pronuncia sulla
legittimita' costituzionale della suindicata norma.