ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 28, comma 2,
dell'art. 56, commi 1 e 3; del paragrafo 1.1. dell'Allegato 5,
tabelle 3, 3/A e 5, in connessione con l'art. 59, comma 6, del
decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152 (Disposizioni sulla tutela
delle acque dall'inquinamento e recepimento della direttiva
91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e
della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque
dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti
agricole), promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento,
notificato il 28 giugno 1999, depositato in cancelleria il 7 luglio
1999 ed iscritto al n. 23 del registro ricorsi 1999 e nel giudizio di
legittimita' costituzionale degli artt. 9, 12, 22 e 23, del paragrafo
1.1, dell'Allegato 5, tabelle 3, 3/A e 5, del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 258 (Disposizioni correttive e integrative del
decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152, in materia di tutela
delle acque dall'inquinamento, a norma dell'art. 1, comma 4, della
legge 24 aprile 1998, n. 128), promosso con ricorso della Provincia
autonoma di Trento, notificato il 18 ottobre 2000, depositato in
cancelleria il successivo 26 ottobre ed iscritto al n. 16 del
registro ricorsi 2000.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri.
Udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2001 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Uditi l'Avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l'Avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Trento, con un primo ricorso
notificato il 28 giugno 1999 e depositato il 7 luglio successivo, ha
impugnato il decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152, recante
"Disposizioni sulla tutela delle acque dall'inquinamento e
recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento
delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla
protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati
provenienti da fonti agricole", specificamente gli artt. 56, commi 1
e 3; 28, comma 2; paragrafo 1.1 dell'Allegato 5, tabelle 3, 3/A e 5,
in connessione con l'art. 59, comma 6.
Le censure sono rivolte, in particolare, avverso le disposizioni
dell'art. 56, commi 1 e 3, che conferirebbero in via diretta alle
amministrazioni comunali funzioni che, invece, spetterebbero, a norma
dello Statuto di autonomia, alla Provincia stessa, la quale,
nell'ambito della propria discrezionalita' legislativa, potrebbe,
essa stessa, assegnare ai comuni.
Precisa la Provincia ricorrente che la contestazione e' formulata
in via ipotetica, giacche' non e' esclusa una interpretazione
diversa, compatibile con le prerogative della provincia autonoma.
Sotto un ulteriore profilo, le censure investono i valori
tabellari che i depuratori pubblici sono tenuti a rispettare in
relazione agli inquinamenti industriali previsti dal paragrafo 1.1 e
dalle tabelle 3, 3/A e 5 dell'Allegato 5 e delle connesse
disposizioni dell'art. 28, comma 2, e dell'art. 59, comma 6.
Premette, ancora, la Provincia ricorrente, che la propria
legislazione attua fedelmente le direttive comunitarie, poiche' e'
stato realizzato un sistema di depurazione efficace ed effettivo,
secondo parametri di elevata qualita' a fronte di una legislazione
statale contraddittoria ed irrealizzabile e, soprattutto,
incompatibile con i parametri di accettabilita' raggiunti dai presidi
depurativi pubblici.
La Provincia, inoltre, si sofferma su alcune problematiche
tecniche proprie di un sistema di depurazione in relazione alla
legislazione statale ed in relazione alla specifica situazione della
stessa Provincia di Trento; sottolinea, a questo proposito, che gli
impianti di depurazione pubblici sarebbero idonei a trattare
inquinanti propri degli scarichi civili, mentre non sono adeguati per
il trattamento degli inquinanti provenienti dagli scarichi
industriali. Ne conseguirebbe che la riduzione degli inquinanti
industriali andrebbe ottenuta "immediatamente a valle" del sistema
industriale ed e' cio' che la normativa comunitaria assicura, in
particolare l'art. 11 della direttiva 91/271/CEE, che richiede un
pretrattamento degli scarichi industriali che confluiscono nelle reti
fognarie ed in impianti di trattamento delle acque reflue urbane
(art. 2 della predetta direttiva in connessione con l'allegato I/B e
la tab. 1).
La normativa della Provincia si conformerebbe a tale sistema,
prescrivendo che lo scarico produttivo sia obbligatoriamente
pretrattato prima della sua confluenza nella rete fognaria pubblica
(in particolare l'art. 16, comma 1, numero 2, del testo unico delle
leggi provinciali in materia di tutela dell'ambiente dagli
inquinamenti, approvato con decreto del Presidente della Giunta
provinciale 26 gennaio 1987, n. 1).
Sostanzialmente la ricorrente assume che i sistemi di depurazione
generale sarebbero tenuti al rispetto dei limiti prefissati soltanto
in relazione alle sostanze che essi sono vocati a trattare, mentre i
limiti relativi alle sostanze specifiche di origine industriale
varrebbero per i "relativi scarichi".
Osserva la ricorrente che, di contro, la legislazione statale
farebbe carico al sistema di depurazione generale anche della
depurazione delle sostanze di origine industriale, mentre il sistema
di depurazione generale, per sua natura, non sarebbe idoneo a
trattare tali sostanze, in quanto non in grado di ridurre i metalli e
le altre sostanze pericolose tipicamente industriali.
Sembrerebbe - sempre secondo la ricorrente - deporre in tal senso
anche la sanzione penale di cui all'art. 59, comma 6, del decreto
legislativo 11 maggio 1999, n. 152, che stabilisce le stesse sanzioni
previste per i responsabili di scarichi industriali di cui al comma 5
anche per il "gestore di impianti di depurazione che, per dolo o per
grave negligenza, nell'effettuazione dello scarico superi i valori
limite relativi ai metalli ed alle altre sostanze costituenti tipici
inquinanti industriali".
La direttiva comunitaria, come la normativa della Provincia
autonoma di Trento, non suggerirebbero, infatti, tale sistema,
giacche' il depuratore generale non e' concepito per la riduzione dei
metalli e delle altre sostanze pericolose tipicamente industriali.
Ne conseguirebbe la irragionevolezza e la contraddizione con la
normativa comunitaria e con i principi della legge delega 24 aprile
1998, n. 128, in particolare dell'art. 17, della previsione contenuta
nell'Allegato 5 ed implicita nella fattispecie penale di cui al comma
6 dell'art. 59.
Precisa la ricorrente che non si discute del principio secondo
cui in sede di attuazione nazionale delle direttive in materia
ambientale sia possibile imporre limiti piu' restrittivi rispetto a
quelli posti in sede comunitaria; nella specie, si intenderebbe porre
a carico del sistema di depurazione generale limiti che andrebbero
riferiti soltanto "a carico dei sistemi di disinquinamento degli
impianti industriali"; limiti che dovrebbero essere assicurati dal
sistema di vigilanza, relativo a tali ultimi impianti, diretto ad
evitare che detti inquinanti entrino nel sistema fognario generale.
Sottolinea piu' volte, la ricorrente, l'incongruita' e la
impossibilita', sotto il profilo tecnico, di "regolare"
l'inquinamento derivante dai metalli e da altre sostanze pericolose
di origine industriale mediante limiti fissati per i depuratori
generali.
Inoltre la Provincia rileva che, in attuazione del quadro
normativo, che si e' definito prima in sede statutaria, poi
attraverso le norme di attuazione nella legislazione provinciale, il
sistema depurativo e' stato caratterizzato da una forte
centralizzazione, mentre il sistema degli acquedotti e delle
fognature ha subito un forte decentramento gestionale. Il
funzionamento di tale sistema "misto" e' stato garantito da forme di
coordinamento interistituzionale.
In tale quadro normativo, il gestore dell'impianto di depurazione
non sarebbe titolare ne' delle funzioni autorizzatorie che, invece,
spettano ai comuni, ne' delle funzioni di controllo degli scarichi di
reflui industriali di fognatura, che competono al servizio di
protezione ambiente (art. 37 del testo unico, art. 2 del d.P.G.p.
12 luglio 1993, n. 12). Egli avrebbe solo il compito di assicurare la
piena funzionalita' ed efficacia dell'impianto, con l'osservanza
delle "regole di conduzione tecnica" dello stesso.
Di contro, il complesso della normativa statale di cui al decreto
legislativo n. 152 del 1999, nell'individuare la responsabilita' del
"gestore dell'impianto" implicherebbe una organizzazione della
gestione dei reflui incompatibile con il modello in atto nella
Provincia di Trento. Ne deriverebbe, pertanto, secondo la
prospettazione della Provincia ricorrente, la lesione delle
competenze legislative provinciali primarie in materia di acquedotti
e lavori pubblici di interesse provinciale, in materia di
organizzazione dei servizi pubblici di cui all'art. 8, numeri 17 e 19
dello statuto, in materia di acque pubbliche e di igiene e sanita'
nonche' di tutela dell'ambiente dagli inquinanti di cui all'art. 9,
numeri 9 e 10 dello statuto, ed, infine, delle funzioni
amministrative in genere e delle speciali funzioni in materia di
programmazione dell'utilizzo delle acque e di difesa
dall'inquinamento previste dall'art. 14 dello statuto e dall'art. 5
del d.P.R. n. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di
urbanistica ed opere pubbliche).
2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,
che ha concluso per la inammissibilita', nonche' per la infondatezza
del ricorso.
In particolare, l'Autorita' resistente sottolinea la totale
compatibilita' con la specificita' dell'autonomia speciale della
Provincia ricorrente delle disposizioni del decreto legislativo
impugnato.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato osserva che la
eliminazione degli inquinanti derivanti dalle sostanze presenti negli
scarichi industriali e' effettuata prima che essi confluiscano nel
depuratore generale; peraltro, la compatibilita' di questi scarichi
con la capacita' del depuratore generale e' prevista dall'art. 33
sotto la responsabilita' del gestore dell'impianto stesso.
3. - Nell'imminenza della data fissata per la pubblica udienza,
la difesa della Provincia autonoma di Trento ha depositato una
memoria, con la quale insiste per l'accoglimento del ricorso,
confutando le argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato, rinviando
alla memoria depositata per il ricorso n. 16 del 2000 e sottolineando
che le norme impugnate sono state sostituite con norme
sostanzialmente corrispondenti dal decreto legislativo n. 258 del
2000, anche esso impugnato dalla Provincia con successivo ricorso
fissato per la stessa udienza.
4. - La Provincia autonoma di Trento, con ulteriore ricorso
notificato il 18 ottobre 2000 e depositato il successivo 26 ottobre,
ha impugnato il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 258, recante
"Disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo
11 maggio 1999, n. 152, in materia di tutela delle acque
dall'inquinamento", a norma dell'art. 1, comma 4, della legge
24 aprile 1998, n. 128, in particolare, l'art. 22, nella parte in cui
contiene il nuovo testo del comma 1 e inserisce il comma 1-bis
dell'art. 56 del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152;
l'art. 9, nella parte in cui contiene il nuovo testo modificato
dell'art. 28, comma 2, del decreto legislativo n. 152 del 1999,
l'art. 12 che contiene il nuovo testo del comma 4 dell'art. 31 del
d.lgs. n. 152 del 1999; il paragrafo 1.1, tabelle 3, 3/A e 5
dell'Allegato 5, che sostituisce il corrispondente allegato al d.lgs.
n. 152 del 1999, in connessione con quanto disposto dall'art. 23 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 258, nella parte in cui
contiene il testo modificato del comma 6 dell'art. 59 del d.lgs.
n. 152 del 1999.
Premette la ricorrente che oggetto del presente ricorso sono le
disposizioni che correggono ed integrano il precedente decreto
legislativo n. 152 del 1999, per cui esso deve ritenersi collegato
alla precedente impugnazione; sottolinea l'attualita' delle censure
rivolte con il precedente ricorso, in quanto anche le nuove norme
appaiono lesive dell'autonomia provinciale.
Ripropone, in proposito, le medesime censure formulate con il
ricorso promosso avverso il decreto legislativo n. 152 del 1999 (R.
ric. n. 23 del 1999).
Oggetto di autonoma impugnazione e', invece, l'art. 22 del d.lgs.
n. 258 del 2000, che aggiunge all'art. 56 del d.lgs. n. 152 del 1999
disposizioni non presenti nel precedente testo (comma 1-bis
dell'art. 56).
Tale norma sembrerebbe istituire - secondo la Provincia autonoma
- una generale competenza del Corpo forestale dello Stato sulla
vigilanza in materia di tutela delle acque dall'inquinamento e di
danno ambientale, ponendosi, in tal modo, in contrasto con l'art. 4
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra
atti legislativi statali e provinciali nonche' la potesta' statale di
indirizzo e coordinamento), che esclude funzioni di vigilanza, di
polizia amministrativa, di accertamento di violazioni amministrative
da parte dello Stato per le materie di competenza propria della
Regione o delle Province autonome.
La censura e' formulata in via ipotetica, poiche' assume la
ricorrente, essa verrebbe meno, qualora la disposizione si ritenesse
non applicabile nella Provincia di Trento, in forza delle clausole di
salvaguardia di cui all'art. 1, ultimo comma, e all'art. 3, comma 8,
del d.lgs. n. 152 del 1999.
5. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per la infondatezza del ricorso.
In particolare, l'Autorita' resistente pone in rilievo il
carattere di indirizzo politico in materia di tutela delle acque
esplicitato dall'art. 1 del d.lgs. n. 152 del 1999, che e' stato
considerato come obiettivo da perseguire, in linea con quello
comunitario, per un nuovo approccio al problema del mantenimento e
miglioramento dell'ambiente acquatico.
Tale norma non e' stata censurata dalla Provincia, per cui,
osserva la resistente, il suo contenuto precettivo deve ritenersi
conforme ai criteri della delega legislativa.
In particolare, l'intervento del legislatore delegato si estende
al trattamento degli scarichi (artt.27-35 e artt. 45-52), che vengono
distinti per destinazione e per tipo di scarico, la cui nozione e'
introdotta dal d.lgs. n. 152 del 1999, che, insieme ai principi
guida, costituisce per la sua natura riformatrice, espressione di
principi fondamentali della legislazione statale ai sensi
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, ai quali le Regioni a
statuto speciale, cosi' come la Provincia ad autonomia differenziata,
devono adeguare la propria legislazione.
Osserva l'Avvocatura che la materia "ambiente" non e' tra le
materie attribuite alla competenza regionale o provinciale; tuttavia
alla regione, sono state attribuite, in materia ambientale con legge
ordinaria, numerose competenze sia legislative sia amministrative (da
ultimo, art. 2 della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Viene rilevato, comunque, che proprio sulla base di un modello di
cooperazione e di integrazione, che consente di bilanciare i diversi
valori afferenti alle esigenze di protezione ambientale, dovrebbe
essere configurato l'intreccio tra i poteri statali e quelli
regionali.
L'Avvocatura generale dello Stato rileva ancora che il ricorso
tende a censurare la scelta discrezionale del legislatore delegato
senza apportare deduzioni in ordine alla violazione della legge
delega, sotto il profilo del mancato rispetto delle competenze
costituzionalmente riconosciute alla Provincia autonoma, mentre, a
sostegno della censura di merito, si sofferma sulla problematica
tecnica del sistema di depurazione: la contestazione si
concretizzerebbe in una censura di illegittimita' delle norme
comunitarie.
Sotto entrambi i profili viene eccepita la inammissibilita', sia
perche' non e' ammissibile il ricorso di costituzionalita' per motivi
di merito sia perche' dell'eventuale violazione dell'art. 10 del
trattato C.E.E. puo' conoscere solo la Corte di giustizia sul ricorso
della Commissione o di altro Stato, la cui violazione, comunque, non
investirebbe alcun parametro costituzionale.
Ed il vizio di impostazione delle argomentazioni risulterebbe
evidente - secondo l'Avvocatura - se si consideri che in base alla
normativa comunitaria lo scarico industriale in sistemi fognari
sarebbe preventivamente subordinato ad autorizzazioni specifiche e ad
altrettanta specifica regolamentazione, cosi' come e' avvenuto con la
nozione di "scarico" e con la indicazione dei limiti di
accettabilita' del refluo fissati con riferimento allo scarico non
"nel" depuratore, ma "dal" depuratore.
Viene eccepita una ulteriore inammissibilita' in ordine alla
censura rivolta all'art. 56, commi 1 e 3, formulata in via ipotetica,
in quanto chiaramente volta a sottoporre un quesito meramente
interpretativo.
Infine, e' dedotta la non fondatezza della censura relativa alla
contestata attribuzione di responsabilita' penale a carico del
gestore del depuratore generale, in quanto, da un lato, la questione
sfugge alla sindacabilita' del giudice costituzionale; dall'altro,
attiene alla valutazione di merito accertare se il verificarsi
dell'evento vietato possa essere ricondotto a cause di
giustificazione o di esclusione della colpevolezza.
6. - Nell'imminenza della data fissata per la pubblica udienza,
la difesa della Provincia autonoma di Trento ha depositato una
memoria, con cui contesta le argomentazioni dedotte dall'Avvocatura
generale dello Stato, sottolineando, in particolare, la
contraddittorieta' della tesi che richiama, da un lato, la clausola
di salvaguardia di cui all'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 152 del
1999 e afferma, dall'altro, che le norme di cui si discute
costituiscono espressione di principi fondamentali della legislazione
statale ai sensi dell'art. 117, primo comma, della Costituzione e,
come tali, vincolanti per la Provincia ricorrente, senza tenere,
peraltro, conto che l'autonomia speciale di cui gode la Provincia e'
regolata dagli artt. 8 e 9 dello statuto e dalle relative norme di
attuazione. In particolare, l'art. 5 del d.P.R. n. 381 del 1974, come
modificato dall'art. 2 del decreto legislativo 11 novembre 1999,
n. 463 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere idrauliche
e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico,
produzione e distribuzione di energia elettrica), ha trasferito alla
Provincia autonoma anche le funzioni in materia di utilizzazione
delle acque pubbliche.
Contesta, inoltre, le eccezioni di inammissibilita' formulate
dall'autorita' resistente, in quanto le norme vengono censurate per
la loro intrinseca irragionevolezza, che si tradurrebbe in una
lesione delle competenze regionali; la eventuale illegittimita'
comunitaria troverebbe fondamento nella "copertura costituzionale" di
cui all'art. 11 della Costituzione; ed infine, la censura relativa
all'art. 56, comma 1, ancorche' formulata in relazione ad una
possibile interpretazione, deve ritenersi ammissibile in un giudizio
di legittimita' costituzionale in via principale, a differenza del
giudizio in via incidentale.
Anche in relazione all'impugnazione dell'art. 59, comma 6, la
questione va posta in termini di razionalita' e di legittimita'
costituzionale della norma stessa.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimita' costituzionale, sottoposte in
via principale all'esame della Corte con un primo ricorso (r. ric.
n. 23 del 1999), riguardano l'art. 56, commi 1 e 3, l'art. 28, comma
2, il paragrafo 1.1. dell'Allegato 5 in collegamento con le tabelle
3, 3/A e 5, in connessione con l'art. 59, comma 6, del decreto
legislativo 11 maggio 1999, n. 152 (Disposizioni sulla tutela delle
acque dall'inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE
concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della
direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque
dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti
agricole).
Il ricorso denuncia la violazione dell'art. 8, numeri 5, 6, 14,
16, 17, 18, 19, 21 e 24; dell'art. 9, numeri 9 e 10; dell'art. 14 e
16 dello statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonche'
delle relative norme di attuazione, in particolare degli artt. 5 e 8
del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche) e dell'art. 15, comma 2, del d.P.R. 19 novembre
1987, n. 526 (Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige ed alle
Province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616), della direttiva CEE n. 91/271; dei principi
stabiliti dalla legge delega 24 aprile 1998, n. 128 (Disposizioni
particolari di adempimento diretto, criteri speciali di delega
legislativa e per l'emanazione di regolamento) ed, infine,
dell'art. 97 della Costituzione.
Con un secondo ricorso (r. ric. n 16 del 2000) viene sottoposta
all'esame della Corte la questione di legittimita' costituzionale del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 258, recante disposizioni
correttive ed integrative del decreto legislativo 11 maggio 1999,
n. 152 in materia di tutela delle acque dall'inquinamento, a norma
dell'art. 1, comma 4, della legge 24 aprile 1998, n. 128, in
particolare l'art. 22, nella parte in cui contiene il nuovo testo del
comma 1 ed inserisce il comma 1-bis dell'art. 56; l'art. 9, nella
parte in cui contiene il nuovo testo modificato dell'art. 28, comma
2; l'art. 12, che contiene il nuovo testo del comma 4 dell'art. 31,
il paragrafo 1.1., tabella 3, 3/A e 5, dell'Allegato 5, in
connessione con quanto disposto dall'art. 23, nella parte in cui
contiene il testo modificato del comma 6 dell'art. 59 del d.lgs.
n. 152 del 1999.
Il secondo ricorso denuncia la violazione dell'art. 8, numeri 5,
6, 14, 16, 17, 18, 19, 21, e 24; dell'art. 9, n. 9 e n. 10;
dell'art. 14 e dell'art. 16 dello statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonche' delle
relative norme di attuazione, in particolare degli artt. 5 e 8 del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche), dell'art. 15, comma 2, del d.P.R. 19 novembre
1987, n. 526, nonche' degli artt. 2 e 4 del decreto legislativo
n. 266 del 1992; della direttiva comunitaria di riferimento
91/271/CEE e dei principi stabiliti dall'art. 17 della legge delega
24 aprile 1998, n. 128; ed, infine, degli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
2. - Deve essere disposta la riunione dei giudizi, stante la
connessione dei due ricorsi dal punto di vista sia soggettivo, sia
oggettivo per la parziale identita' delle questioni e lo stretto
legame tra le norme impugnate, aventi quelle del secondo ricorso
carattere correttivo ed integrativo ed anzi, rispetto alla parte
investita dal primo ricorso, con effetti quasi integralmente
sostitutivi.
Con riferimento, pertanto, alla avvenuta sostituzione del comma 2
dell'art. 28, del comma 1 dell'art. 56, del comma 6 dell'art. 59,
dell'Allegato 5 e relative tabelle del d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152,
a seguito, rispettivamente, dell'art. 9, comma 2, dell'art. 22, comma
1, dell'art. 23 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 258, deve essere
dichiarata la inammissibilita', per questa parte, del ricorso
iscritto al r. ric. n. 23 del 1999, mentre le relative questioni sono
state riproposte dalla Provincia e vengono esaminate in sede di
decisione del secondo ricorso avverso il d.lgs. n. 258 del 2000.
3. - Preliminarmente deve essere affrontata l'eccezione
(sollevata dalla difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri) di
inammissibilita' di alcune censure, proposte in via alternativa ad
una soluzione dei profili prospettati attraverso una interpretazione
rispettosa dell'autonomia della Provincia.
Ai fini della infondatezza della eccezione vale il richiamo alla
sentenza n. 244 del 1997, secondo cui - trattandosi del ricorso in
via principale (o di azione) soggetto a termini di decadenza,
configurato in un ambito di processo indiscutibilmente "di parti" a
garanzia di posizioni soggettive costituzionalmente tutelate
dell'ente ricorrente - e' sufficiente per l'ammissibilita' del
ricorso, sotto il profilo del contenuto della impugnazione, che vi
sia richiesta di illegittimita' costituzionale di una norma di legge,
con indicazione del vizio denunciato, anche se questo e' prospettato
in via alternativa a diversa tesi interpretativa. Con cio' non si
disconosce il principio che anche il giudizio di legittimita'
costituzionale proposto in via principale non puo' essere azionato
con la sola finalita' di definire un mero contrasto sulla
interpretazione della norma. La differenza, a questo riguardo, del
ricorso in via principale, rispetto al giudizio in via incidentale,
e' stata posta nella circostanza che, in quest'ultimo tipo di
giudizio costituzionale, la risoluzione del dubbio interpretativo in
ordine alla norma denunciata e' lasciata alla preliminare valutazione
del giudice rimettente, sia ai fini della richiesta motivazione sulla
rilevanza della questione di legittimita' costituzionale nel giudizio
a quo sia in relazione all'obbligo dello stesso giudice di
interpretazione adeguatrice, ove possibile, alla Costituzione
(sentenza n. 244 del 1997).
4. - Pregiudizialmente all'esame delle censure proposte occorre
puntualizzare la portata della disposizione contenuta nel d.lgs.
11 maggio 1999, n. 152, art. 1, comma 3, per quanto riguarda le
Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, la quale prevede che le stesse "adeguano la propria
legislazione al presente decreto secondo quanto previsto dai
rispettivi statuti e dalle relative norme di attuazione".
E' indubbio che la formula adottata, specie se raffrontata con la
diversa dizione usata per le "Regioni a statuto ordinario",
costituisce affermazione di salvezza per le Regioni a statuto
speciale e Province autonome di Trento e Bolzano della loro sfera di
attribuzioni garantite costituzionalmente, pur mantenendosi un
obbligo di adeguamento ai principi fondamentali della tutela delle
acque dall'inquinamento contenuti nello stesso d.lgs. n. 152 del 1999
(e nel successivo decreto integrativo n. 258 del 2000).
Del resto il combinato disposto dell'art. 37 della legge
22 febbraio 1994, n. 146, e dell'art. 17 della legge 24 aprile 1998,
n. 128, costituenti la fonte del potere legislativo delegato, e gli
obiettivi delle direttive CEE da recepire e del decreto legislativo
mostrano evidente l'intendimento di coinvolgere anche le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome, di modo che non puo' essere
accolta la tesi che le norme "non si applichino" alla stessa
Provincia autonoma, fermo rimanendo il pieno rispetto delle
prerogative della medesima Provincia.
Alla luce di tale interpretazione deve ritenersi che il
coinvolgimento delle amministrazioni comunali e del Corpo forestale,
di cui agli impugnati art. 56, comma 3, del d.lgs. 11 maggio 1999,
n. 152, e art. 22 del d.lgs. n. 258 del 2000 - contenente il nuovo
testo del comma 1 e l'inserimento del comma 1-bis dell'art. 56 del
d.lgs. n. 152 del 1999 -, avviene nell'ambito della Regione
Trentino-Alto Adige entro i limiti delle previsioni legislative delle
Province autonome (con particolare riguardo al sistema dei rapporti
tra Provincia e comuni e del Corpo forestale della Provincia autonoma
di Trento), di modo che deve escludersi, in radice, ogni possibilita'
di lesione della sfera di attribuzioni provinciali.
Piu' specificamente per il Corpo forestale deve escludersi che il
citato art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 258 del 2000, con inserimento
del comma 1-bis dell'art. 56 del d.lgs. n. 152 del 1999, possa
comportare una modifica al sistema di autonomo Corpo forestale
provinciale (della Provincia di Trento: art. 8, numero 21, dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, d.P.R. n. 670 del 1972)
e alla riserva (regionale o provinciale) delle funzioni - diverse da
quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e relative
norme di attuazione - di vigilanza e di polizia amministrativa,
nonche' di accertamento delle relative violazioni amministrative
nelle materie di competenza propria della Regione o delle provincie
autonome.
Di conseguenza il Corpo forestale della Provincia autonoma
continua ad esercitare, nella Provincia stessa, le funzioni, inerenti
alla vigilanza e polizia amministrativa e agli accertamenti degli
illeciti in violazione di norme a tutela delle acque da inquinamento
e del relativo danno ambientale, anche se queste sono attribuite al
Corpo forestale dello Stato per le parti del territorio nazionale in
cui opera lo stesso Corpo forestale dello Stato.
5. - In ordine all'impugnato art. 9, comma 2, sostitutivo
dell'art. 28, del d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152, deve essere
sottolineato che i criteri generali della disciplina degli scarichi
assicurano indistintamente alle regioni, nell'esercizio della loro
autonomia, un ampio campo di manovra nel definire i valori-limite di
emissione, diversi da quelli dell'allegato 5, sia in concentrazione
massima ammissibile, sia in quantita' massima per unita' di tempo in
ordine ad ogni sostanza inquinante e per gruppi di famiglie affini.
Si noti vi e' la preclusione - salvo ristrette e circoscritte
eccezioni predeterminate dal legislatore nazionale - di stabilire
limiti meno restrittivi per determinate sostanze e per gli scarichi
in acque superficiali, in rete fognaria e sul suolo (sostanze
individuate nell'allegato 5, per i rischi correlativi a tipologie
contemplate per la loro pericolosita' per l'ambiente).
Ne' puo' avere rilevanza, ai fini della legittimita'
costituzionale del decreto legislativo impugnato, la asserita
circostanza che la Provincia si era gia' data una normativa per la
protezione delle acque, per quanto rientrava nella sua sfera di
responsabilita'.
Infatti, e' evidente la necessita' imprescindibile di assicurare
sia il soddisfacimento di esigenze in materia di inquinamento, da
qualificarsi come unitarie e di primaria importanza nazionale per la
rilevanza dell'ambiente, sia il conseguimento e l'adeguamento degli
obiettivi doverosamente comuni e coordinati anche per i riflessi
sulle regioni a valle o limitrofe, sia infine l'assolvimento degli
obblighi comunitari generali per tutto il territorio dello Stato, in
ordine ai quali lo Stato ha una sua specifica responsabilita'.
D'altro canto la Provincia autonoma - anche se dotata di
normativa propria su una materia coinvolta da direttiva comunitaria e
da disposizioni statali di recepimento della direttiva (nella materia
ambientale) e di completamento unitario degli spazi lasciati alle
determinazioni nazionali - e' sempre tenuta ad una valutazione della
completa corrispondenza della propria legislazione ai predetti atti.
Di conseguenza la suindicata interpretazione dell'obbligo di
adeguamento e del suo ambito nei confronti delle Province autonome
riceve una ulteriore conferma.
6. - In ordine al coinvolgimento nelle sanzioni penali del
gestore di impianti di trattamento di acque reflue urbane in caso di
superamento, in sede di emissione dei detti impianti, dei valori
limiti relativi alle acque reflue industriali, deve osservarsi che la
scelta delle sanzioni penali rientra nella discrezionalita' del
legislatore nazionale, che di per se' non interferisce sulle
competenze costituzionalmente garantite alle Regioni e Province
autonome, prive di competenza nell'ordinamento penale.
Tuttavia, nella specie considerata, sussiste un interesse
tutelato della Provincia in ordine alla verifica della lesione della
propria organizzazione secondo le norme regionali (rientrante nella
propria sfera di competenza), asseritamente incompatibile con il
sistema delle responsabilita' fissato dalle disposizioni impugnate.
Non puo' ravvisarsi una manifesta irragionevolezza o palese
arbitrarieta', ne' tantomeno un contrasto con il principio di buon
andamento dell'Amministrazione nella circostanza che il legislatore
nazionale, nell'ottica di un approccio globale al problema della
tutela delle acque dall'inquinamento e di una esigenza primaria di
migliorare l'ambiente acquatico, anche in conseguenza di scarichi di
acque reflue di ogni genere e nell'intento di coinvolgere tutti i
soggetti, anche istituzionali, che operano nell'intero settore, abbia
previsto una responsabilita' correlata a specifici doveri di
vigilanza, anche a carico del gestore di impianti di depurazione
generale (nella Provincia autonoma di Trento in base al sistema misto
esistente secondo la normativa provinciale).
Per questa particolare responsabilita' del gestore (prevista dal
combinato disposto dei commi 5 e 6 dell'art. 59 del d.lgs. n. 152 del
1999, anche nel testo modificato dall'art. 23 del d.lgs. n. 258 del
2000), e' stata soppressa la limitazione ad ipotesi di dolo e grave
negligenza (contemplata, invece, nell'originario testo normativo);
cio' non esclude, tuttavia, che siano applicabili gli ordinari
criteri di competenza della responsabilita' penale a titolo di dolo o
di colpa.
Nell'ambito della Provincia autonoma di Trento, in base alla
normativa provinciale, vige un sistema misto, con ripartizioni di
compiti tra la Provincia (che non ha diretta ingerenza sulla
depurazione delle sostanze di origine industriale ed e' invece
responsabile della depurazione generale caratterizzata da forte
centralizzazione) ed altri soggetti, tra cui in modo particolare i
comuni (titolari di funzioni autorizzatorie) e il Servizio di
protezione ambiente titolare delle funzioni di controllo degli
scarichi reflui industriali di fognatura.
A completare il sistema di tutela, il gestore della depurazione
generale e' investito della responsabilita' per le acque reflue che
affluiscono al depuratore generale, indipendentemente dai controlli
effettuati dagli altri soggetti a monte dell'impianto. Egli deve
porre in essere le opportune iniziative per monitorare l'immissione,
nell'impianto affidato alla sua gestione, di acque reflue non
compatibili con il trattamento previsto nel depuratore generale in
relazione a sostanze inquinanti o per eccesso di concentrazione.
In altri termini non puo' dirsi manifestamente irragionevole o
palesemente arbitraria una previsione adottata dal legislatore
nazionale di responsabilita' del gestore dell'impianto di depurazione
(ancorche' provinciale) attinente proprio alla gestione della
depurazione generale, quando per colposa o dolosa omissione di
monitoraggio e di iniziative di tutela del proprio impianto o per
difetto della lavorazione di depurazione o per altre cause, sempre se
a lui addebitabili, si verifichi che l'acqua reflua in uscita dal suo
impianto comporti, per il superamento dei limiti, rischi
all'ambiente.