ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 10 e 25
del regio decreto legge 21 febbraio 1938, n. 246, recante la
"Disciplina degli abbonamenti alle radioaudizioni", convertito dalla
legge 4 giugno 1938, n. 880; e degli artt. 15 e 16 della legge
14 aprile 1975, n. 103, recante "Nuove norme in materia di diffusione
radiofonica e televisiva", "e norme ivi citate", promosso con
ordinanza emessa l'11 maggio 2001 dal Tribunale di Milano, iscritta
al n. 780 del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 40, 1a serie speciale, dell'anno 2001.
Visti gli atti di intervento della RAI-Radiotelevisione Italiana
S.p.a. e del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 2002 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Massimo Luciani e Filippo Satta per la
RAI-Radiotelevisione italiana S.p.a. e l'avvocato dello Stato Ivo M.
Braguglia per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio di opposizione a ingiunzione emessa
dall'Ufficio registro abbonamenti radio (URAR) e TV di Torino per il
mancato pagamento del canone, il Tribunale di Milano, su eccezione
della parte, con ordinanza emessa l'11 maggio e pervenuta il
5 settembre 2001, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3, 9 e 21 della
Costituzione, degli artt. 1, 10 e 25 del regio decreto legge
21 febbraio 1938, n. 246, recante Disciplina degli abbonamenti alle
radioaudizioni", convertito dalla legge 4 giugno 1938, n. 880,
nonche' degli artt. 15 e 16 della legge 14 aprile 1975, n. 103,
recante "Nuove norme in materia di diffusione radiofonica e
televisiva", "e norme ivi citate".
Il remittente muove dal rilievo che l'art. 1 della legge n. 103
del 1975, fissando un principio di grande importanza programmatica,
stabilisce che la diffusione circolare di programmi radiofonici e
televisivi via etere, via filo o via cavo, e con qualsiasi altro
mezzo, costituisce, ai sensi dell'art. 43 Cost., "un servizio
pubblico essenziale ed a carattere di preminente interesse generale,
in quanto volto ad ampliare la partecipazione dei cittadini e
concorrere allo sviluppo sociale e culturale del Paese in conformita'
dei principi sanciti nella Costituzione", e che "l'indipendenza,
l'obbiettivita' e l'apertura alle diverse tendenze politiche, sociali
e culturali, nel rispetto delle liberta' garantite dalla
Costituzione, sono principi fondamentali della disciplina del
servizio pubblico radiotelevisivo". Con tali principi, ad avviso del
giudice a quo, e con gli stessi articoli 2, 3, 9 e 21 Cost.,
sembrerebbero in contrasto, sotto il profilo della ragionevolezza, i
successivi artt. 15 e 16 della stessa legge, che, rispettivamente,
dispongono che il fabbisogno finanziario per la gestione dei detti
servizi "e' coperto con i canoni di abbonamento alle radioaudizioni
ed alla televisione di cui al r.d.l. 21 febbraio 1938, n. 246", e che
"la riscossione dei canoni di abbonamento ordinario alle
radioaudizioni e alla televisione, nonche' la devoluzione dei canoni
stessi restano regolati dalle vigenti disposizioni", mentre "la
misura del canone dovuto dalla concessionaria allo Stato e' stabilita
dalla convenzione" disciplinata dall'art. 46 della stessa legge. Se
infatti la finalita' del servizio pubblico e' di realizzare i detti
diritti fondamentali dei cittadini, costituzionalmente garantiti,
susciterebbe perplessita' l'imposizione di un onere economico per la
realizzazione di cio' che, rientrando nei compiti primari della
Repubblica, rappresenterebbe "per il cittadino un diritto di cui egli
deve usufruire liberamente".
Dopo aver richiamato i termini delle convenzioni, approvate con i
d.P.R. 28 marzo 1994 e 29 ottobre 1997, tra il Ministero delle poste
e telecomunicazioni e la RAI-Radiotelevisione italiana S.p.a. per la
concessione a quest'ultima "in esclusiva sull'intero territorio
nazionale del servizio pubblico di diffusione di programmi
radiofonici e televisivi", concessioni in forza delle quali essa e'
deputata a provvedere "nell'ambito degli indirizzi impartiti dalla
Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei
servizi radiotelevisivi, ad organizzare ed a svolgere il servizio
pubblico in modo da garantire la piu' ampia rappresentanza delle
istanze politiche sociali e culturali presenti a livello nazionale e
locale, nel Paese", l'autorita' remittente osserva che tale funzione
assegnata alla RAI, che di fatto non differirebbe da quella delle
emittenti private, non sarebbe mai assunta come ragione
giustificatrice del canone posto a carico del potenziale utente, e
anzi creerebbe in capo alla RAI una posizione dominante in contrasto
con la legge. Nessuna disposizione di legge darebbe ragione del
motivo per cui, per il solo fatto di possedere un apparecchio
potenzialmente atto a captare le trasmissioni, ed anche qualora la
ricezione risulti di fatto impossibile, il cittadino utente
potenziale dovrebbe corrispondere una tassa alla sola concessionaria
del servizio pubblico, mentre numerose disposizioni giustificano
l'assoggettamento ad una tassa delle societa' emittenti di
trasmissioni radiotelevisive.
Secondo il giudice a quo, il presupposto della tassa pretesa
dall'URAR-TV sarebbe stato individuato dalla giurisprudenza "nel
dominio dell'etere da parte dello Stato, con il conseguente potere di
imposizione fiscale", dominio in forza del quale verrebbero
discrezionalmente assegnate alle emittenti le licenze e le diverse
bande di frequenza. Sotto tale profilo, la detenzione di un
apparecchio atto a captare le trasmissioni via etere non potrebbe
piu' costituire il presupposto per l'imposizione di una tassa
"prevista e dovuta a favore di un solo concessionario in esclusiva
per l'utilizzo dell'etere", anzitutto "perche' una simile esclusiva
di fatto non esiste ed in secondo luogo perche' ... creerebbe oggi
una disparita' evidentissima di trattamento tra chi riceve le
trasmissioni televisive attraverso la normale televisione e chi le
ricevesse (addirittura migliori), attraverso l'utilizzo della scheda
adattata al computer, ovvero chi non le ricevesse affatto (pur avendo
l'apparecchio per vedere films videoregistrati)". Il governo
dell'etere, poi, riguarderebbe le emittenti che pagano, per ottenere
la concessione governativa, una tassa che non sono autorizzati a
riversare sul cittadino, mentre il canone di abbonamento alle
radioaudizioni non e' mai stato giustificato con la finalita' di
recuperare dall'utente il costo del tributo pagato dall'emittente per
ottenere la concessione. In tale ultima ipotesi, sarebbe ravvisabile
la violazione degli artt. 3 e 21 Cost., ove si consideri che con le
trasmissioni via internet l'uso dell'etere e' gratuito, e l'utente,
talvolta, corrisponde un prezzo al provider anzitutto in modo
volontario, e poi per il solo periodo di utilizzazione della
trasmissione.
In un contesto di trasmissioni via etere tecnologicamente
avanzato, quindi, sarebbe irragionevole e darebbe luogo a disparita'
di trattamento l'obbligo per il detentore di un apparecchio
televisivo di corrispondere una tassa ad una societa' di diritto
privato come la RAI, sulla base di una normativa, dettata per un
sistema di monopolio, priva del carattere di generalita' che la norma
di legge deve avere, nell'imporre un determinato precetto a tutti i
soggetti che si trovino nella medesima situazione.
Ad avviso del giudice a quo, la previsione del canone - tassa a
carico del cittadino - aveva un fondamento quando era l'EIAR, poi
RAI, "l'unica concessionaria di un servizio pubblico". Oggi la RAI
avrebbe natura di "semplice concessionaria governativa (al pari delle
altre emittenti) del servizio in questione", in un regime di
"concessioni governative all'utilizzo dell'etere da parte di ogni
emittente che voglia diffondere le proprie trasmissioni", emittenti
che "si trovano nella sua [della RAI] stessa situazione e non hanno
diritto ne' potere per poter imporre un canone". Ne' puo' essere
considerata di preminente interesse pubblico l'attivita' della RAI
per il solo limite alla diffusione di messaggi pubblicitari, perche'
tutte le emittenti soggiacciono alla stessa "regolamentazione
allorche' le trasmissioni riguardino il pubblico interesse", come ad
esempio quanto al "rispetto della par condicio durante la campagne
elettorali".
Il panorama del settore, secondo il giudice a quo, e' quello di
una pluralita' di emittenti che si distinguono tra loro per la sola
matrice locale o nazionale, nell'ambito della quale i programmi
mandati in onda dalla RAI non differiscono da quelli delle altre
emittenti nazionali che per il logo che le contraddistingue
sull'angolo del teleschermo. Non sussisterebbe differenza tra il
"servizio pubblico" della RAI ed il servizio "offerto al pubblico"
dalle altre emittenti. Di conseguenza, non avrebbe razionale
giustificazione una tassa da corrispondere alla sola "emittente
pubblica" sul solo presupposto della detenzione di un apparecchio
"atto a ricevere un servizio "pubblico dal contenuto uguale a quello
offerto dal "servizio privato e indipendentemente dal fatto che [si]
usufruisca sia dell'uno che dell'altro".
La fruizione del "servizio pubblico" delle trasmissioni
radiotelevisive, "finalizzato alla pluralistica obiettivita'
dell'informazione e al soddisfacimento culturale dell'utente" non
puo', osserva infine il giudice a quo, giustificare la soggezione di
quest'ultimo ad una tassa, perche' il carattere "pubblico"
dell'informazione dovrebbe semmai costituire la causa della sua
gratuita', per la funzione riservata alla concessionaria.
2. - La RAI, Radio Televisione Italiana S.p.a., ha depositato un
atto difensivo, chiedendo di dichiarare ammissibile il suo intervento
nel giudizio incidentale, in quanto, pur non essendo essa parte nel
giudizio principale, sarebbe tuttavia titolare di un interesse
giuridicamente qualificato e differenziato, che potrebbe essere
compromesso o soddisfatto dall'esito dell'incidente di legittimita'
costituzionale.
In proposito la RAI ricorda innanzitutto le considerazioni svolte
nella sentenza n. 31 del 2000, che superavano l'interpretazione
letterale del dato normativo, in ordine all'accesso al giudizio di
ammissibilita' del referendum abrogativo di soggetti ulteriori
rispetto ai promotori, ed osserva che anche il giudizio incidentale
di legittimita' costituzionale, pur essendo sovente destinato ad
incidere sulle situazioni soggettive dei singoli, si connota come un
controllo di diritto oggettivo sulla costituzionalita' delle norme
censurate, sicche', anche se nel giudizio possono esservi parti, esso
non concerne le situazioni giuridiche delle parti, ma le norme nella
loro oggettivita'. Richiama poi le decisioni di questa Corte che
hanno "aperto" l'accesso al giudizio incidentale a soggetti diversi
dalle parti nel giudizio principale, nei casi in cui l'interesse che
si vuol far valere sia giuridicamente qualificato, differenziato e
protetto (viene citata, tra le altre decisioni, la sentenza n. 178
del 1996, che ammise l'intervento della Congregazione cristiana dei
Testimoni di Geova nel giudizio relativo alla previsione della
indeducibilita' ai fini IRPEF delle elargizioni liberali da parte dei
fedeli, in quanto, pur essendo estranea al giudizio tributario a quo
"essa e' portatrice di un interesse specificatamente proprio e
qualificato per il fatto di essere destinataria della elargizione
liberale della cui deducibilita' si discute nel giudizio a quo").
Nella specie, infatti, la societa' interveniente assume di essere
titolare di un interesse diretto ed individualizzato - che non
potrebbe far valere in sede diversa - perche' principale destinataria
delle somme ricavate dai versamenti del canone di abbonamento, ai
sensi dell'art. 27, comma 8, della legge 23 dicembre 1999, n. 488
("Il canone di abbonamento alle radioaudizioni circolari e alla
televisione e' attribuito per intero alla concessionaria del servizio
pubblico radiotelevisivo, ad eccezione della quota gia' spettante
all'Accademia di Santa Cecilia"), e di un interesse specificamente
proprio, in quanto l'esito del presente giudizio avrebbe effetti
diretti sui suoi diritti patrimoniali. L'Amministrazione finanziaria,
competente alla riscossione coattiva del canone, provvede a
corrispondere "le quote dei canoni di abbonamento spettanti alla
concessionaria ... sulla base delle previsioni complessive di entrata
del bilancio dello Stato e delle riscossioni effettuate, mediante
acconti trimestrali posticipati e salvo conguaglio alla fine di
ciascun anno finanziario" (art. 31 del d.P.R. 8 febbraio 2001,
recante l'approvazione del contratto di servizio tra il Ministero
delle comunicazioni e la RAI), mentre la RAI si limita a formare gli
elenchi dei soggetti tenuti a corrispondere il canone.
L'interveniente, quindi, pur essendo rimasta estranea al giudizio a
quo vedrebbe gravemente incisa la propria posizione dall'accoglimento
dell'opposizione proposta in detto giudizio, che conseguirebbe
all'accoglimento della presente questione, sicche' - sostiene - deve
far valere le proprie ragioni nel giudizio di legittimita'
costituzionale.
Passando all'esame della questione, la difesa della RAI ne
eccepisce l'inammissibilita' per difetto di motivazione sulla
rilevanza e, nel merito, l'infondatezza.
In ordine alla rilevanza, l'ordinanza di rimessione, oltre che
essere priva di motivazione, non descriverebbe la fattispecie oggetto
del giudizio, ed in particolare non consentirebbe di comprendere se
alla base dell'opposizione all'ingiunzione di pagamento fossero
censure relative alla procedura per sottrarsi all'obbligo, ovvero
alla stessa previsione dell'obbligo di corrispondere il canone. Nella
prospettazione della questione sarebbe, comunque, ambiguo l'oggetto
del dubbio di costituzionalita', se cioe' esso sia la legittimita'
del canone in se' - e quindi gli artt. 1 e 25 del r.d.l. n. 246 del
1938 e gli artt. 15 e 16 della legge n. 103 del 1975 -, ovvero
l'eccessiva onerosita' della procedura da seguire da chi non intende
piu' fruire delle radioaudizioni e continui a detenere l'apparecchio
- art. 10 del r.d.l. n. 246 del 1938.
La questione e', secondo la difesa della RAI, comunque infondata.
Anzitutto, fi' giudice remittente muoverebbe dall'erronea
qualificazione del canone come tassa, e cioe' una sorta di prezzo
pagato dall'utente per la fruizione del servizio, laddove
l'imposizione tributaria sarebbe definibile piuttosto - secondo la
giurisprudenza, anche di questa Corte - come imposta, il cui
presupposto e' il possesso di "uno o piu' apparecchi adattabili alla
ricezione delle radioaudizioni", considerato indice di capacita'
contributiva. Le relative disposizioni potrebbero, semmai,
indubbiarsi di incostituzionalita' quanto alla adeguatezza e alla
ragionevolezza di un siffatto indice di capacita' contributiva
individuato dal legislatore, ma l'ordinanza di rimessione argomenta
invece intorno ad un (inesistente) legame tra esazione del tributo e
destinazione dei proventi del medesimo, pretendendo di far derivare
da tale inesistente nesso l'illegittimita' costituzionale delle
disposizioni impugnate. La destinazione delle somme percepite dallo
Stato in forza del tributo de quo agitur sarebbe questione del tutto
diversa, essendo tenuto il possessore dell'apparecchio per cio' solo
al pagamento dell'imposta, a nulla rilevando che l'oggetto della sua
obbligazione venga destinato (peraltro solo pro quota) dallo Stato
alla RAI per finanziare il servizio pubblico televisivo; in altri
termini, in base alla legislazione vigente, i possessori dei detti
apparecchi sarebbero comunque tenuti al pagamento del canone, anche
qualora, per ipotesi, non vi fosse piu' un concessionario del
servizio pubblico radiotelevisivo (cfr. art. 15, secondo comma, della
legge n. 103 del 1975).
Non vi sarebbe dunque spazio per una dichiarazione di
illegittimita' costituzionale fondata sulla irragionevolezza della
attribuzione alla RAI dei proventi del canone, in quanto le
disposizioni costitutive della obbligazione non assumono a causa
giustificatrice il finanziamento del servizio pubblico
radiotelevisivo, ma la polizia e l'amministrazione dell'etere, su cui
lo Stato e' sovrano (viene richiamata, in proposito, la sentenza di
questa Corte n. 535 del 1988). Nell'ordinanza di rimessione, precisa
la RAI, si sovrapporrebbero i due piani dell'imposizione del tributo
e delle sue ragioni giustificatrici, e della destinazione dei
relativi proventi, mentre le censure, di sapore prettamente politico,
riferite al secondo profilo, area di piena discrezionalita'
amministrativa, verrebbero utilizzate per colpire il primo di essi.
Nel giudizio a quo, in ogni caso, non troverebbero applicazione
le norme sulla ripartizione dei proventi del canone, sicche' la
relativa questione, adombrata in apertura dell'ordinanza - l'asserita
discriminazione dei soggetti tenuti al pagamento del canone in
ragione della corresponsione dei proventi alla sola RAI e non gia' a
tutti i concessionari esercenti attivita' radiotelevisiva -, sarebbe
inammissibile per irrilevanza.
Quanto all'argomento, invero non formulato come profilo di
incostituzionalita', relativo alla disparita' di trattamento rispetto
ai possessori di altro apparecchio, come un elaboratore elettronico
munito di apposita scheda, esso sarebbe privo di fondamento, in
quanto anche tali apparecchi integrano il presupposto
dell'obbligazione tributaria in discorso, a norma dell'art. 1 del
r.d.l. n. 246 del 1938, formulato in modo conforme al canone di
eguaglianza e di non discriminazione.
Nella seconda parte dell'atto, la difesa della RAI replica alle
argomentazioni dell'ordinanza di rimessione intese ad equiparare la
stessa RAI agli altri concessionari radiotelevisivi per destituire di
fondamento il canone, compiendo un ampio excursus sulla storia
giuridica delle radioaudizioni nel nostro Paese, a partire dalla
legge 30 giugno 1910, n. 395, con la quale lo Stato riservo' a se
medesimo l'impiego delle onde hertziane ai fini, tra l'altro, di
radiodiffusione, con facolta' di accordare l'esercizio delle relative
attivita' a soggetti pubblici o privati mediante concessioni o
licenze, e poi dal r.d. 14 dicembre 1924, n. 2191, istitutivo del
servizio, affidato in concessione alla societa' URI, concessione cui
accedeva una convenzione contenente prescrizioni relative al
contenuto dei programmi e agli altri obblighi gravanti sulla
concessionaria: gia' allora il fondamento del servizio pubblico delle
radioaudizioni si rinveniva nel "suo carattere di pubblica utilita'
in relazione agli scopi, cui esso risponde, di ordine educativo,
artistico e culturale che interessino la generalita' dei cittadini".
Con l'entrata in vigore della Costituzione repubblicana, il servizio
pubblico radiotelevisivo avrebbe trovato in essa diretto fondamento,
e quel che prima era frutto di scelta legislativa sarebbe divenuto
"atto necessario", come avvertito da questa Corte gia' dalla sentenza
n. 59 del 1960, e quindi, dopo l'apertura del settore radiotelevisivo
ai soggetti privati (infine con la legge n. 223 del 1990), con la
sentenza n. 826 del 1998.
Nell'atto di intervento vengono precisati, anche con riferimento
alle successive pronunce di questa Corte, i caratteri del sistema
radiotelevisivo disegnato dalla legge n. 223 del 1990, il fondamento
costituzionale dell'attivita' dei concessionari privati e quello
dell'attivita' svolta dal concessionario del servizio pubblico, del
quale viene ricostruito il complessivo regime giuridico, con
analitica disamina del quadro normativo.
Si sottolinea, all'esito di tale esame, come l'attivita' di
servizio pubblico debba essere remunerata dallo Stato concedente, e
come, diversamente da quanto affermato dal remittente, la
destinazione dei proventi del canone a tale finalita' di
remunerazione trovi giustificazione piena e perfettamente conforme
alla Costituzione.
L'infondatezza della questione, prosegue la RAI S.p.a., si
evincerebbe, per altro verso, dalla disciplina del canone, alla luce
della quale e' chiara, da una parte, la sua natura tributaria e la
ragionevolezza della sua imposizione; dall'altra, la netta cesura fra
il momento fiscale e quello di attribuzione patrimoniale alla
societa' concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo.
Vengono quindi esaminati i vari atti normativi che nel corso del
tempo, a partire dal r.d. 8 febbraio 1923, n. 1067, hanno
disciplinato l'esercizio di "stazioni semplicemente riceventi",
prevedendo la corresponsione allo Stato, e in un primo periodo anche
al concessionario, di tasse di licenza, di concessione governativa,
di diritti, e cosi' via, dal sistema di cd. concessione plurima a
quello di concessione esclusiva, sino a che l'obbligazione, con il
r.d.l. n. 2207 del 1927, acquisi la sua definitiva fisionomia di
canone, con il superamento della doppia voce - una per lo Stato ed
una per il concessionario - e l'unificazione della sua misura in lire
72 per anno, canone versato al Ministero delle finanze, che
provvedeva al termine dell'esercizio finanziario "al versamento a
favore del concessionario delle somme ad esso dovute sui proventi
alle tasse e dei contributi, dedotta, anche su questi ultimi, una
quota del 10 per cento che resta devoluta allo Stato" (art. 16).
Si da' quindi conto della successiva normativa avente ad oggetto
il canone per il servizio pubblico radiotelevisivo, quanto a misura,
competenza e procedimento per la sua variazione, destinazione dei
proventi, riscossione.
Infine, in ordine alla censura relativa alla assenta onerosita'
del procedimento da seguire per sottrarsi al pagamento del canone, la
RAI ne eccepisce la inammissibilita', non essendo la norma denunciata
applicabile in un giudizio di opposizione come e' quello principale;
nel merito, osserva come appartenga alla discrezionalita' del
legislatore l'identificazione delle modalita' da seguire per
dimostrare la non assoggettabilita' ad un obbligo tributario, ove si
sia precedentemente manifestato il necessario indice di capacita'
contributiva. Tali modalita', poi, non sono in concreto cosi' onerose
da rendere impossibile per il contribuente detta dimostrazione.
3. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, che ha concluso per l'infondatezza della questione.
Dopo aver premesso che il canone di abbonamento alla televisione
e' - secondo la giurisprudenza di legittimita', ma anche secondo
l'orientamento di questa Corte (sentenza n. 81 del 1963 e poi
sentenza n. 535 del 1988) - un tributo (imposta) il cui presupposto
e' "ancorato all'attitudine o all'adattabilita' di un apparecchio
alla ricezione di qualsiasi emittente radiofonica o televisiva,
italiana o straniera, pubblica o privata", la difesa erariale osserva
che, per quel che attiene alle modalita' di disdetta
dall'abbonamento, previste dall'art. 10 del r.d.l. n. 246 del 1938,
esse sono dirette ad evitare la facile evasione del tributo, e che,
tuttavia, non viene evocato come parametro nell'ordinanza l'art. 53
Cost. Rileva poi che, essendo l'imposizione tributaria svincolata da
qualunque rapporto di corrispettivita', anche rispetto alla fruizione
del servizio pubblico, sarebbe infondato ogni dubbio di
irragionevolezza degli artt. 15 e 16 della legge n. 103 del 1975.
Neppure sarebbero, percio', pertinenti gli argomenti del giudice a
quo che pongono a raffronto la concessionaria del servizio pubblico e
le emittenti private, adombrando una posizione di dominanza assunta
dalla prima, essendo dovuto il canone perche' si e' in grado di
ricevere trasmissioni televisive dell'una e delle altre, nonche'
delle emittenti straniere. La capacita' contributiva sussisterebbe,
secondo l'ordinanza n. 219 del 1989 di questa Corte, anche se zone
d'ombra di fatto impedissero la ricezione.
Considerato che l'individuazione del presupposto dell'imposizione
e' nel possesso dell'apparecchio atto a ricevere, e non nel "dominio
dell'etere" da parte dello Stato, non sarebbero pertinenti i rilievi
del giudice a quo in ordine alla diversita' dei mezzi attraverso i
quali si possono ricevere le trasmissioni televisive, ivi compresa la
via Internet, atteso che l'imposta in discorso deve essere pagata
allo Stato, e non al concessionario del servizio, e che le norme
sospettate di illegittimita' costituzionale presentano carattere di
generalita', essendo applicabili a tutti coloro che detengono un
apparecchio atto a ricevere trasmissioni televisive, da emittenti
pubbliche o private, nazionali o estere.
4. - In prossimita' dell'udienza pubblica ha depositato memoria
la RAI Radiotelevisione italiana S.p.a., insistendo nelle domande
gia' proposte.
Dopo aver illustrato le ragioni a sostegno dell'ammissibilita'
del suo intervento, la RAI si sofferma sui motivi della
inammissibilita' della questione sollevata (carenza di motivazione
sulla rilevanza, mancata compiuta descrizione della fattispecie,
contraddittorieta' e perplessita' dell'ordinanza).
Nel merito, rilevato il tenore confuso dell'atto introduttivo del
presente giudizio, richiama la natura del canone di abbonamento,
concludendo per l'infondatezza della questione.
Inammissibile, poi, sarebbe il dubbio di disparita' di
trattamento fra la concessionaria del servizio pubblico e le altre
emittenti, in quanto non si controverte sulle norme relative alla
ripartizione dei proventi del canone; oltretutto, le situazioni non
sarebbero confrontabili, atteso che solo sulla RAI grava l'obbligo di
assicurare il servizio pubblico, il quale ha funzione di riequilibrio
nel contesto di un sistema fondato sul doppio pilastro del pluralismo
esterno e del pluralismo interno.
Infine, sarebbe inesistente la questione relativa alle modalita'
di disdetta del canone, di cui all'art. 10 del r.d.l. n. 246 del
1938, essendo menzionata la disposizione, non applicabile nel
giudizio a quo, solo nell'incipit dell'ordinanza, cui non segue
alcuna motivazione. Tale questione, in ogni caso, sarebbe infondata,
considerata la non onerosita' delle formalita' prescritte dalla
norma.
5. - Con ordinanza allegata, letta in udienza, l'intervento della
RAI-Radiotelevisione Italiana S.p.a. e' stato dichiarato ammissibile.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Milano solleva questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli articoli 2, 3, 9 e 21 della
Costituzione, degli articoli 1, 10 e 25 del regio decreto legge
21 febbraio 1938, n. 246 (Disciplina degli abbonamenti alle
radioaudizioni), convertito dalla legge 4 giugno 1938, n. 880, "e
successive integrazioni e modificazioni", nonche' degli articoli 15 e
16 della legge 14 aprile 1975, n. 103 (Nuove norme in materia di
diffusione radiofonica e televisiva), "e norme ivi citate".
Il r.d.l. n. 246 del 1938 contiene la disciplina, tuttora in
vigore, del canone di abbonamento alle radioaudizioni e alla
televisione. In particolare, l'art. 1, primo comma, del decreto detta
la norma fondamentale in materia, secondo cui "chiunque detenga uno o
piu' apparecchi atti o adattabili alla ricezione delle radioaudizioni
e' obbligato al pagamento del canone di abbonamento". L'art. 10 detta
le condizioni e le procedure attraverso le quali chi non intenda o
non possa piu' usufruire delle radioaudizioni circolari pur
continuando a detenere l'apparecchio, ovvero intenda cedere
l'apparecchio, puo' ottenere di essere dispensato dal pagamento del
canone. L'art. 25 disciplina la riscossione e il versamento dei
canoni e delle relative sopratasse e pene pecuniarie. Le tre
disposizioni impugnate sono vigenti nel loro testo originario, non
avendo subito alcuna modificazione o integrazione.
A sua volta, l'art. 15 della legge n. 103 del 1975 stabilisce fra
l'altro che "il fabbisogno finanziario per una efficiente ed
economica gestione dei servizi di cui all'articolo 1" - vale a dire
il servizio pubblico di "diffusione circolare di programmi
radiofonici via etere o, su scala nazionale, via filo e di programmi
televisivi via etere, o, su scala nazionale, via cavo e con qualsiasi
altro mezzo" - "e' coperto con i canoni di abbonamento alle
radioaudizioni ed alla televisione di cui al r.d.l. 21 febbraio 1938,
n. 246", nonche' con i proventi della pubblicita' e con altre entrate
(primo comma); e precisa che "il canone di abbonamento e la tassa di
concessione governativa, di cui al n. 125 della tariffa annessa al
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641, sono dovuti anche dai detentori di
apparecchi atti o adattabili alla ricezione di trasmissioni sonore o
televisive via cavo o provenienti dall'estero" (secondo comma), e che
"la misura dei canoni e' determinata secondo le norme dell'articolo 4
del d.lgs.lgt. 19 ottobre 1944, n. 347" (terzo comma: vale a dire dal
Comitato interministeriale dei prezzi, con provvedimento emanato "dai
ministri competenti").
Questo complesso normativo e' ritenuto dal giudice remittente in
contrasto con i citati principi costituzionali, essenzialmente sotto
il profilo che, essendo - a suo giudizio - presupposto
dell'imposizione del canone il cosiddetto "dominio dell'etere" da
parte dello Stato, il quale assegna alle emittenti le bande di
frequenza, non sarebbe oggi piu' giustificabile, e risulterebbe
irragionevole, tale imposizione, collegata al semplice possesso
dell'apparecchio, indipendentemente dalla effettiva fruizione dei
servizi, e a favore del solo concessionario del "servizio pubblico",
cioe' della RAI-Radiotelevisione italiana: cio' sia perche' si
imporrebbe ai cittadini un onere economico per la fruizione di un
diritto la cui realizzazione rientrerebbe per dettato costituzionale
fra i compiti primari della Repubblica, sia perche', caduto il
monopolio statale delle trasmissioni radiotelevisive, il servizio
reso dalla RAI non si differenzierebbe da quello "offerto al
pubblico" dalle emittenti radiotelevisive private. Il sistema vigente
creerebbe poi una disparita' di trattamento fra chi riceve le
trasmissioni televisive attraverso l'apparecchio televisivo e chi le
ricevesse invece con altri mezzi tecnici (scheda adattata al
computer) o non le ricevesse affatto.
2. - La questione non e' fondata.
Il cosiddetto canone di abbonamento alle radioaudizioni e alla
televisione, benche' all'origine apparisse configurato come
corrispettivo dovuto dagli utenti del servizio riservato allo Stato
ed esercitato in regime di concessione, ha da tempo assunto, nella
legislazione, natura di prestazione tributaria, fondata sulla legge,
come questa Corte riconobbe quando dichiaro' non fondati i dubbi di
legittimita' costituzionale prospettati sotto il profilo della
pretesa incompatibilita' della tutela penale, allora apprestata in
relazione all'adempimento del relativo obbligo, con l'asserita natura
contrattuale del rapporto fra l'utente e la concessionaria (sentenza
n. 81 del 1963). E se in un primo tempo sembrava prevalere la
configurazione del canone come "tassa", collegata alla fruizione del
servizio, in seguito lo si e' piuttosto riconosciuto come imposta,
facendo leva sulla previsione legislativa dell'art. 15, secondo
comma, della legge n. 103 del 1975, secondo cui il canone e' dovuto
anche per la detenzione di apparecchi atti alla ricezione di
programmi via cavo o provenienti dall'estero (sentenza n. 535 del
1988).
Sul piano costituzionale, cio' comporta che la legittimita'
dell'imposizione debba misurarsi non piu' in relazione alla
possibilita' effettiva per il singolo utente di usufruire del
servizio pubblico radiotelevisivo, al cui finanziamento il canone e'
destinato, ma sul presupposto della sua riconducibilita' ad una
manifestazione, ragionevolmente individuata, di capacita'
contributiva. Ed e' sotto tale profilo che questa Corte, chiamata a
pronunciarsi in riferimento all'art. 53 della Costituzione, dichiaro'
non fondate le relative questioni, aventi ad oggetto gli articoli 1,
10 e 25 del r.d.l. n. 246 del 1938, ritenendo che l'indice di
capacita' contributiva consistente nella mera detenzione di un
apparecchio radiotelevisivo non potesse considerarsi irragionevole
(ordinanze n. 219 e n. 499 del 1989).
3. - L'odierno remittente, nell'impugnare ancora una volta le
stesse norme, non ripropone pero' questo profilo schiettamente
tributario della questione, ma piuttosto contesta la legittimita'
dell'imposizione ritenendola irragionevole, e in contrasto con i
principi costituzionali in tema di promozione dello sviluppo della
cultura e di liberta' di manifestazione del pensiero, in quanto
destinata quasi per intero al finanziamento della concessionaria del
servizio pubblico radiotelevisivo, la cui attivita' non sarebbe piu'
dato di distinguere da quella degli altri concessionari, privati, di
reti ed emittenti televisive. Se la diffusione di programmi
radiotelevisivi - cosi' ragiona il giudice a quo - costituisce un
servizio pubblico essenziale a carattere di preminente interesse
generale, avente la finalita' di ampliare la partecipazione dei
cittadini e concorrere allo sviluppo sociale e culturale del Paese,
come si esprime l'art. 1 della legge n. 103 del 1975, non si
giustificherebbe l'imposizione di un onere economico a carico degli
utenti, e comunque non si giustificherebbe l'obbligo di corrispondere
il canone a favore della sola concessionaria del servizio pubblico
radiotelevisivo, poiche' questa, oggi, non svolgerebbe una funzione
diversa da quella di tutti gli altri concessionari, una volta venuta
meno l'esclusiva del servizio a favore della RAI medesima.
E' pero' evidente, in primo luogo, come non vi sia alcuna
incompatibilita' fra il carattere di interesse generale del servizio
pubblico radiotelevisivo e l'imposizione di una prestazione
economica, nella specie collegata alla detenzione degli apparecchi
radiotelevisivi, diretta a finanziare detto servizio. Al contrario,
proprio l'interesse generale che sorregge l'erogazione del servizio
pubblico puo' richiedere una forma di finanziamento fondata sul
ricorso allo strumento fiscale. Il canone radiotelevisivo costituisce
in sostanza un'imposta di scopo, destinato come esso e', quasi per
intero (a parte la modesta quota ancora assegnata all'Accademia
nazionale di Santa Cecilia), alla concessionaria del servizio
pubblico radiotelevisivo (art. 27, comma 8, della legge 23 dicembre
1999, n. 488).
4. - La censura mossa nell'ordinanza di rimessione si regge
dunque, in definitiva, essenzialmente sull'assunto secondo cui,
venuto meno il regime di monopolio pubblico delle emissioni
televisive anche a carattere nazionale, sarebbe irragionevole la
imposizione di un canone destinato alla sola concessionaria RAI.
Ma questo assunto muove da un equivoco. Il venir meno del
monopolio statale delle emissioni televisive - dapprima, a seguito di
pronunce di questa Corte, con riguardo alle trasmissioni provenienti
dall'estero (sentenza n. 225 del 1974) e con riguardo alle
trasmissioni in ambito locale (sentenze n. 226 del 1974 e n. 202 del
1976), quindi, per scelta del legislatore, anche con riguardo alle
trasmissioni via etere in ambito nazionale, prima in via transitoria
(d.l. 6 dicembre 1984, n. 807), poi in via definitiva (legge 6 agosto
1990, n. 223) - non ha fatto venir meno l'esistenza e la
giustificazione costituzionale dello specifico "servizio pubblico
radiotelevisivo" esercitato da un apposito concessionario rientrante,
per struttura e modo di formazione degli organi di indirizzo e di
gestione, nella sfera pubblica.
Il remittente cita l'art. 1 della legge n. 103 del 1975, che
definiva la diffusione circolare di programmi televisivi via etere
come un "servizio pubblico essenziale ed a carattere di preminente
interesse generale, in quanto volta ad ampliare la partecipazione dei
cittadini e concorrere allo sviluppo sociale e culturale del Paese in
conformita' ai principi sanciti dalla Costituzione", servizio
riservato per questo allo Stato; e indicava l'indipendenza,
l'obiettivita' e l'apertura alle diverse tendenze politiche, sociali
e culturali, nel rispetto delle liberta' garantite dalla
Costituzione, come "principi fondamentali della disciplina del
servizio pubblico radiotelevisivo". Ma quella legge disciplinava un
sistema che, all'epoca, era ancora di monopolio statale delle
emissioni televisive di ambito nazionale. Oggi si deve fare
riferimento all'art. 1 della legge n. 223 del 1990, che da un lato
conferma il "carattere di preminente interesse generale" della
diffusione di programmi radiofonici o televisivi (comma 1), e
conferma che il pluralismo, l'obiettivita', la completezza e
l'imparzialita' dell'informazione, nonche' l'apertura alle diverse
opinioni e tendenze politiche, sociali, culturali e religiose, nel
rispetto delle liberta' e dei diritti garantiti dalla Costituzione,
rappresentano "i principi fondamentali del sistema radiotelevisivo"
(comma 2); ma dall'altro lato stabilisce che tale sistema "si
realizza con il concorso di soggetti pubblici e privati" (ancora
comma 2).
Fermi dunque i principi comuni che debbono informare il sistema,
la legge del 1990 fa una netta distinzione fra il "servizio pubblico
radiotelevisivo", che e' "affidato mediante concessione ad una
Societa' per azioni" (oggi non piu' a totale partecipazione
pubblica:" art. 2, comma 2), e la radiodiffusione di programmi
radiofonici e televisivi che "puo' essere affidata mediante
concessione" a soggetti privati "diversi dalla concessionaria
pubblica" (art. 2, comma 1, e art. 16, comma 1), realizzando cosi'
quel "concorso di soggetti pubblici e privati" di cui e' parola
nell'art. 1, comma 2, della legge.
L'esistenza di un servizio radiotelevisivo pubblico, cioe'
promosso e organizzato dallo Stato, non piu' a titolo di monopolista
legale della diffusione di programmi televisivi, ma nell'ambito di un
sistema misto pubblicoprivato, si giustifica pero' solo in quanto chi
esercita tale servizio sia tenuto ad operare non come uno qualsiasi
dei soggetti del limitato pluralismo di emittenti, nel rispetto, da
tutti dovuto, dei principi generali del sistema (cfr., in proposito,
la sentenza n. 155 del 2002), bensi' svolgendo una funzione specifica
per il miglior soddisfacimento del diritto dei cittadini
all'informazione e per la diffusione della cultura, col fine di
"ampliare la partecipazione dei cittadini e concorrere allo sviluppo
sociale e culturale del Paese", come si esprime il citato art. 1
della legge n. 103 del 1975. Di qui la necessita' che la concessione
preveda specifici obblighi di servizio pubblico (si vedano, oggi, la
convenzione approvata con il d.P.R. 28 marzo 1994, e il contratto di
servizio per il triennio 2000-2002 approvato con il d.P.R. 8 febbraio
2001) e imponga alla concessionaria l'obbligo di assicurare una
informazione completa, di adeguato livello professionale e
rigorosamente imparziale nel riflettere il dibattito fra i diversi
orientamenti politici che si confrontano nel Paese, nonche' di curare
la specifica funzione di promozione culturale ad essa affidata e
l'apertura dei programmi alle piu' significative realta' culturali.
In questa prospettiva si giustifica l'esistenza di una forma di
finanziamento, sia pure non esclusiva, del servizio pubblico mediante
ricorso all'imposizione tributaria, e nella specie all'imposizione
del canone. L'altra maggiore fonte di finanziamento della diffusione
di programmi radiotelevisivi liberamente accessibili (al di fuori
dunque delle forme di televisione a pagamento) e' infatti la raccolta
pubblicitaria, la quale a sua volta, oltre che dai limiti imposti
dalla legge a tutela degli utenti e degli altri mezzi di
comunicazione, e dalle libere scelte degli operatori del settore e
degli inserzionisti, e' di fatto condizionata dalla quantita' degli
ascolti. Il finanziamento parziale mediante il canone consente, e per
altro verso impone, al soggetto che svolge il servizio pubblico di
adempiere agli obblighi particolari ad esso connessi, sostenendo i
relativi oneri, e, piu' in generale, di adeguare la tipologia e la
qualita' della propria programmazione alle specifiche finalita' di
tale servizio, non piegandole alle sole esigenze quantitative
dell'ascolto e della raccolta pubblicitaria, e non omologando le
proprie scelte di programmazione a quelle proprie dei soggetti
privati che operano nel ristretto e imperfetto "mercato"
radiotelevisivo.
E' questa caratteristica del servizio pubblico radiotelevisivo,
chiaramente ricavabile dal sistema normativo, che offre fondamento di
ragionevolezza alla scelta legislativa di imposizione del canone
destinato a finanziare tale servizio: mentre esulano, evidentemente,
dall'ambito della questione proposta le valutazioni circa
l'adeguatezza in concreto dell'attivita' svolta alla natura dei
compiti affidati al servizio pubblico.
5. - Il giudice a quo, pur ricordando che l'eccezione di
legittimita' costituzionale sollevata dalla parte ricorrente
concerneva inizialmente le modalita' imposte dall'art. 10 del r.d.l.
n. 246 del 1938 al possessore di apparecchio che intenda liberarsi
dall'obbligo di pagare il canone, non sviluppa poi specifiche censure
a questo proSposito.
Egli lamenta bensi' il fatto che l'obbligo colpisca l'utente per
il solo fatto di possedere un apparecchio potenzialmente atto a
ricevere le trasmissioni della concessionaria del servizio pubblico,
"e, per assurdo, anche nel caso che la ricezione risulti, di fatto,
impossibile". Ma il collegamento dell'obbligo di pagare il canone
alla semplice detenzione dell'apparecchio, atto o adattabile alla
ricezione anche solo di trasmissioni via cavo o provenienti
dall'estero (art. 15, secondo comma, della legge n. 103 del 1975: e
cfr., per la sottolineatura del rilievo di questa norma, la sentenza
n. 535 del 1988), indipendentemente dalla possibilita' e dalla
volonta' di fruire dei programmi della concessionaria del servizio
pubblico, discende dalla natura di imposta impressa al canone, che
esclude ogni nesso di necessaria corrispettivita' in concreto fra
obbligo tributario e fruizione effettiva del servizio pubblico. E
dunque anche sotto questo profilo la questione, riferita all'art. 3
della Costituzione, si palesa infondata, per le stesse ragioni gia'
enunciate da questa Corte, sia pure con riguardo ad una questione
allora sollevata in riferimento al solo art. 53 della Costituzione,
nelle citate ordinanze n. 219 e n. 499 del 1989.
Parimenti non e' fondata la censura di disparita' di trattamento
tra chi riceva le trasmissioni televisive attraverso la normale
televisione e chi eventualmente le riceva con altri mezzi, o non le
riceva affatto. Ancora una volta, cio' che viene in rilievo, come
presupposto dell'imposizione, e' la detenzione degli apparecchi (ed
e' questione di mera interpretazione della legge stabilire quali
siano tali apparecchi), non rilevando, ai fini della
costituzionalita' di tale imposizione, la circostanza che l'utente
riceva o meno le trasmissioni del servizio pubblico. E la scelta
legislativa discrezionale di fondare l'imposizione (genericamente)
sulla detenzione di apparecchi atti o adattabili alla ricezione di
trasmissioni radiotelevisive non appare irragionevole.