ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 35 e 36 della
legge 26 aprile 1974, n. 191 (Prevenzione degli infortuni sul lavoro
nei servizi e negli impianti gestiti dall'Azienda autonoma delle
ferrovie dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 18 maggio
2001 dal Tribunale di Milano nel procedimento penale a carico di
Rizzotti Silvio, iscritta al n. 640 del registro ordinanze 2001 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, 1a serie
speciale, dell'anno 2001.
Visti l'atto di costituzione di Rizzotti Silvio, nonche' gli atti
di intervento della Rete ferroviaria italiana s.p.a. e del Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 aprile 2002 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Uditi gli avvocati Massimo Biffa per Rizzotti Silvio, Marcello
Mole' per la Rete ferroviaria italiana s.p.a. e l'Avvocato dello
Stato Massimo Massella Ducci Teri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto che con ordinanza emessa il 18 maggio 2001 il Tribunale
di Milano - nel corso di un procedimento penale (fase preliminare al
dibattimento) nei confronti del direttore pro tempore dell'ASA Rete
delle ferrovie dello Stato s.p.a. imputato del reato di lesioni
personali cagionate ad un dipendente - ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 35 e 36 della legge 26 aprile
1974, n. 191 (Prevenzione degli infortuni sul lavoro nei servizi e
negli impianti gestiti dall'Azienda autonoma delle ferrovie dello
Stato), nella parte in cui attribuiscono la competenza ad emanare
l'atto di prescrizione di cui all'art. 20 del decreto legislativo
19 dicembre 1994, n. 758 (Modificazioni alla disciplina sanzionatoria
in materia di lavoro), congiuntamente all'Ispettorato del lavoro e ai
funzionari delle ferrovie stesse;
che, in via preliminare, il giudice rimettente osserva che la
citata prescrizione era stata impugnata dalla difesa dell'imputato
dinanzi al Tribunale amministrativo regionale, assumendo la sua
illegittimita', perche' emanata dall'organo di vigilanza dell'Asl;
che il giudice amministrativo aveva accolto la richiesta cautelare di
sospensione, mentre la Corte di cassazione (Cass., I sez. pen.,
14 febbraio 2000, n. 1037) - risolvendo il conflitto di giurisdizione
sollevato in sede penale dal Tribunale a quo - aveva attribuito, di
converso, alla prescrizione la natura di atto di polizia giudiziaria
affermando la giurisdizione del Tribunale ordinario di Milano;
che sulla base di queste premesse il rimettente faceva
discendere la rilevanza della questione, osservando che dalla
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della norma censurata
deriverebbe il riconoscimento della relativa competenza ad emanare
l'atto di prescrizione all'Asl, con consequenziale incidenza sulla
sussistenza della condizione di procedibilita';
che il giudice a quo ha sottolineato la perdurante vigenza
della legge n. 191 del 1974, ritenendo che ne' la legge 17 maggio
1985, n. 210 (Istituzione dell'ente "Ferrovie dello Stato"), di
privatizzazione delle ferrovie dello Stato, ne' le leggi 23 dicembre
1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale) e
6 dicembre 1978, n. 835 (Delega al Governo ad emanare nuove norme in
materia di polizia, sicurezza e regolarita' dell'esercizio delle
ferrovie e di altri servizi di trasporto) avrebbero comportato alcuna
abrogazione espressa o tacita della legge impugnata;
che, nel merito, il giudice rimettente ha ritenuto che il
riconoscimento dei poteri di vigilanza all'Ispettorato del lavoro e
agli organi delle ferrovie determinerebbe una limitazione dei poteri
dei primi nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria,
attribuendo ai secondi il ruolo di controllori e controllati, con
conseguente violazione degli artt. 3, 32, 41, 97, 102, 109 e 112
della Costituzione;
che in relazione all'art. 3 della Costituzione la censura
investe, innanzi tutto, la intrinseca irragionevolezza della
normativa: la specificita' dei problemi della sicurezza non potrebbe
giustificare l'esistenza di "limiti sostanziali ai poteri pubblici di
prevenzione e di repressione delle contravvenzioni, impedendo
all'unico organo di polizia giudiziaria titolato ope legis di poter
intervenire autonomamente e costringendolo ad operare congiuntamente
ai dipendenti dell'ente controllato"; inoltre non potrebbe, in ogni
caso, evocarsi la specificita' del servizio ferroviario per
giustificare gli speciali poteri di vigilanza, poiche' questi
investirebbero anche operazioni semplici (es. vigilanza sui servizi
di ristorazione o di polizia) del tutto identiche a quelle che si
svolgono in qualsiasi altro ambiente di lavoro;
che le norme censurate - sempre in relazione all'art. 3 della
Costituzione - determinerebbero, altresi', secondo il rimettente, una
ingiustificata disparita' di trattamento rispetto ad altre societa'
(quali, ad es., le Ferrovie Nord s.p.a e l'Azienda che gestisce le
linee metropolitane) che esercitano un'attivita' identica in ambito
ferroviario e che non godrebbero, pero', dei "privilegi" concessi
dalla legge n. 191 del 1974;
che, in relazione alla assunta violazione dell'art. 3 della
Costituzione, in combinato disposto con gli artt. 32 e 41 della
Costituzione, il Tribunale ha evidenziato come l'anomala vigilanza
mista, limitando i poteri amministrativi e giudiziari, assicurerebbe
una piu' ridotta prevenzione con una inferiore tutela della salute
dei lavoratori rispetto a quella garantita in altri ambienti di
lavoro;
che, sempre secondo il Tribunale, l'avvenuta privatizzazione
dell'Ente ferrovie, trasformato in s.p.a., imporrebbe, inoltre, di
seguire una logica tipicamente imprenditoriale nelle scelte aziendali
e cio' potrebbe comportare "un freno all'attivita' di vigilanza degli
Ispettori del lavoro sulla base di scelte non propriamente
pubblicistiche";
che, in relazione agli artt. 101, 109 e 112 della
Costituzione, il giudice rimettente ha sottolineato che le previsioni
delle norme censurate potrebbero impedire al pubblico ministero di
esercitare pienamente ed autonomamente i poteri-doveri inerenti
all'esercizio dell'azione penale; il conferimento di una eventuale
delega agli Ispettori del lavoro, in qualita' di polizia giudiziaria,
di emettere la prescrizione di cui agli artt. 19 ss. del decreto
legislativo n. 758 del 1994 incontrerebbe il limite dell'azione
congiunta con i dipendenti delle ferrovie ("che in ipotesi potrebbero
essere gli stessi indagati"), con ripercussione anche sui poteri del
giudice per le indagini preliminari in sede di archiviazione e del
giudice della fase successiva in sede di verifica della sussistenza
di una condizione di procedibilita';
che in relazione all'art. 97 della Costituzione il giudice
rimettente ritiene che la possibilita' concessa alle ferrovie di
vigilare sulle loro stesse attivita' violi il principio di buon
andamento e di imparzialita', cui dovrebbe essere improntata l'azione
dell'organo di vigilanza;
che si e' costituito l'imputato, chiedendo che la questione
sia dichiarata inammissibile o manifestamente infondata sulla base
del seguente ordine di motivi: innanzi tutto, in riferimento
all'assunta violazione degli artt. 101, 109 e 112 della Costituzione,
il giudice rimettente avrebbe omesso di prendere in considerazione il
contenuto del decreto ministeriale 4 febbraio 1980 [Vigilanza
congiunta (ispettori del lavoro e organi ispettivi dell'Azienda
autonoma delle ferrovie dello Stato) sull'applicazione delle norme di
prevenzione degli infortuni negli impianti ferroviari]; da tale
decreto - che integra il disposto dell'art. 35 della legge n. 191 del
1974 - si desumerebbe la mancanza in capo agli organi ispettivi delle
ferrovie dello Stato di qualunque potere di limitazione
dell'attivita' degli Ispettori del lavoro, i quali conserverebbero -
nei casi in cui le circostanze lo richiedano - autonomi poteri di
vigilanza e di intervento, nonche' di denuncia all'autorita'
giudiziaria di eventuali fatti di rilevanza penale; gli organi
ispettivi delle ferrovie, in qualita' di pubblici ufficiali,
sarebbero, inoltre, anch'essi obbligati a denunziare fatti penalmente
rilevanti accertati nell'espletamento delle proprie funzioni,
incorrendo in responsabilita' penale qualora frapponessero ostacoli
nel corso del procedimento ispettivo;
che, per quanto attiene alla dedotta violazione dell'art. 3
della Costituzione, la difesa dell'imputato sottolinea che la
normativa impugnata si giustificherebbe per l'assoluta specificita'
del settore ferroviario, essendo inconferente l'osservazione del
giudice rimettente secondo cui tale normativa si estenderebbe anche
alle attivita' "che semplicemente si svolgono in ambito ferroviario";
cio' in quanto l'infortunio dal quale e' scaturito il procedimento
penale e' sicuramente avvenuto nell'esercizio dell'attivita'
ferroviaria e, anche a voler prescindere da questo dato, la norma da
censurare sarebbe dovuta essere l'art. 1, secondo comma, della legge
n. 104 del 1974 (la quale, tra l'altro, non avrebbe comunque "alcuna
portata estensiva dell'attivita' di vigilanza rispetto a quelle
stesse attivita' proprie dell'esercizio ferroviario o ad esso
strettamente connesse");
che la difesa dell'imputato rileva, inoltre - sempre in
riferimento all'art. 3 della Costituzione - che il regime normativo
censurato non determinerebbe alcuna disparita' di trattamento
rispetto ad altre attivita' implicanti cognizioni tecniche non
rappresentando una normativa di favore e caratterizzandosi, comunque,
per la necessita' di "mantenere la continuita' di una lunga
esperienza e tradizione professionale nel settore dei trasporti";
che, sempre secondo la difesa dell'interveniente privato, le
disposizioni impugnate non limiterebbero in alcun modo la tutela
nell'ambiente di lavoro assicurando, al contrario, un maggiore e piu'
efficace controllo mediante il contributo tecnico fornito dagli
organi ispettivi interni; per quanto riguarda l'art. 97 della
Costituzione, i dubbi di legittimita' costituzionale si fonderebbero
esclusivamente sull'erroneo presupposto che le ferrovie dello Stato
siano munite di uno specifico potere di influenzare in loro favore
l'attivita' degli Ispettori del lavoro; che in ordine alle censure
mosse nei confronti dell'art. 36 della legge n. 191 del 1974,
l'interveniente privato sottolinea che tale norma - riservando
effettivamente alle ferrovie dello Stato il potere di verifica sulla
sicurezza tecnica e personale, affidando al direttore generale il
potere di determinare le modalita' per esercitare tale potere - non
escluderebbe di per se' il controllo esterno degli Ispettori del
lavoro;
che e' intervenuta davanti a questa Corte la Rete ferroviaria
italiana s.p.a. chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o infondata, con riserva di illustrare le relative
ragioni in successivi atti difensivi;
che e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
rilevando, innanzi tutto, che la scelta attuata dalle norme censurate
di attribuire ad un organo composito i poteri di vigilanza sarebbe
giustificata da ragioni tecniche e organizzative del sistema
ferroviario che impongono necessariamente il possesso di conoscenze
specialistiche; che, inoltre, da una analisi complessiva del sistema
- che tenga conto anche delle disposizioni contenute nel decreto
ministeriale del 4 febbraio 1980 - emergerebbe l'inconsistenza dei
timori prospettati dall'ordinanza di rimessione;
che, in particolare, - secondo la difesa dello Stato - si
devono distinguere, diversamente da quanto ritenuto dal giudice a quo
i poteri di vigilanza amministrativa dai compiti di polizia
giudiziaria; solo la prescrizione, si aggiunge, "rientra nell'ambito
della attivita' di polizia giudiziaria ma, al momento della
prescrizione, l'attivita' dell'organo misto di vigilanza si e' gia'
esaurita essendosi conclusa la funzione di accertamento"; il
riconoscimento della esclusiva dipendenza degli Ispettori del lavoro
dall'Autorita' giudiziaria nello svolgimento dei compiti di polizia
giudiziaria sembra ricondurre, conclude l'Avvocatura, la fattispecie
in esame alla disciplina contenuta nell'art. 22 del decreto
legislativo 19 dicembre 1994, n. 758, facendo dubitare della
rilevanza ed ammissibilita' della questione sollevata;
che con un ampia memoria depositata nell'imminenza
dell'udienza pubblica la difesa della Rete ferroviaria italiana s.p.a
insiste perche' la questione di legittimita' costituzionale sollevata
sia dichiarata inammissibile o, in subordine, manifestamente
infondata, sulla base di una serie di argomentazioni.
Considerato che preliminarmente deve essere dichiarata la
inammissibilita' dell'intervento della Rete ferroviaria italiana
s.p.a., che non risulta essere parte nel giudizio a quo davanti al
Tribunale di Milano;
che l'ordinanza che ha sollevato la questione di legittimita'
costituzionale si basa sull'erroneo presupposto che gli artt. 35 e 36
della legge 26 aprile 1974, n. 191 (Prevenzione degli infortuni sul
lavoro nei servizi e negli impianti gestiti dall'Azienda autonoma
delle ferrovie dello Stato), attribuirebbero la competenza ad emanare
l'atto di prescrizione di cui all'art. 20 del decreto legislativo
19 dicembre 1994, n. 758 (Modificazioni alla disciplina sanzionatoria
in materia di lavoro), congiuntamente all'Ispettorato del lavoro e ai
funzionari delle ferrovie dello Stato s.p.a. (ora soggetti diversi);
che la "prescrizione" viene emessa, normalmente senza alcuna
discrezionalita', dall'organo cui sono affidati compiti contestuali
di prevenzione e repressione delle violazioni comportanti conseguenze
rilevanti sul piano penale;
che, detto atto di prescrizione, qualunque sia la natura e la
funzione semplice o composita dello stesso - come ogni provvedimento
emanato nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria, che
costituisca notizia di reato inerente a contravvenzione (nella specie
in materia di lavoro e di prevenzione infortuni) a cui segue la
verifica dell'adempimento con la finalita' di eliminazione della
contravvenzione accertata e di archiviazione (artt. 20 e 24 del
decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758; art. 1, numero 2, della
legge 6 dicembre 1993, n. 499, recante "Delega al Governo per la
riforma dell'apparato sanzionatorio in materia di lavoro"), resta al
di fuori delle speciali norme relative alle verifiche, ai controlli
dello stato di sicurezza degli impianti e alla vigilanza congiunta
sulla applicazione delle norme di prevenzione degli infortuni nei
servizi ed impianti gia' dell'Azienda autonoma delle ferrovie dello
Stato quale contemplata dalla legge 26 aprile 1974, n. 191;
che, sulle predette attivita' di prescrizione e verifica
affidate agli esercenti funzioni di polizia giudiziaria, gli organi
ispettivi delle ex ferrovie dello Stato non hanno alcun potere di
influire o di porre limitazioni all'attivita' degli Ispettori del
lavoro (ed enti cui la legge ha eventualmente affidato i relativi
compiti), essendo essi stessi obbligati a sporgere denuncia qualora
accertino autonomamente violazioni penalmente rilevanti;
che, infatti, la competenza di vigilanza congiunta
sull'applicazione delle norme in materia di infortuni, prevista dalle
predette norme del 1974, attiene alla fase dei controlli e delle
verifiche; ma una volta accertata l'inosservanza costituente
contravvenzione sanzionata penalmente, scatta l'autonoma specifica
procedura preordinata alla estinzione del reato, conseguibile,
all'interno della fase delle indagini preliminari, da parte del
soggetto responsabile attraverso il duplice adempimento sia della
prescrizione, impartita dall'organo preposto alla vigilanza che
esercita funzioni di polizia giudiziaria, sia del pagamento in sede
amministrativa di una speciale oblazione (artt. da 20 a 24 del d.lgs.
19 dicembre 1994, n. 758; ordinanze n. 415 del 1998; n. 121 del
1998);
che il legislatore con dette norme si e' proposto il duplice
obiettivo di favorire l'effettiva osservanza delle disposizioni di
prevenzione e di protezione in tema di sicurezza e di igiene del
lavoro - materia in cui l'interesse alla regolarizzazione delle
violazioni e alla conseguente tutela dei lavoratori e' prevalente
rispetto alla concreta applicazione della sanzione penale - e di
attuare una consistente deflazione processuale, attraverso una
specifica procedura di prescrizione e di verifica di adempimento,
finalizzata all'archiviazione per estinzione del reato, in modo da
evitare l'esercizio dell'azione penale (ordinanze n. 205 del 1999;
n. 415 del 1998);
che, pertanto, la questione sollevata e' manifestamente
infondata sotto i vari profili denunciati, in quanto difetta il
presupposto dell'esercizio congiunto di funzioni con i funzionari
delle ex ferrovie dello Stato.