ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 10, numero 3
(recte: comma 3), della legge della Regione Lombardia 7 settembre
1992, n. 28 (Norme sulle circoscrizioni comunali), e della legge
della Regione Lombardia 23 novembre 2001, n. 21 (Istituzione del
comune di Baranzate in Provincia di Milano), promosso con ordinanza
del 23 aprile 2002 dal Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia, iscritta al n. 328 del registro ordinanze 2002 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, 1a serie
speciale, dell'anno 2002.
Visti gli atti di costituzione del Comitato "Uniti per
Baranzate", del comune di Bollate e della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 2003 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Mario Viviani per il comune di Bollate, Andrea
Manzi e Andrea Soncini per il Comitato "Uniti per Baranzate", e
Nicolo' Zanon per la Regione Lombardia.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio sui ricorsi riuniti del Comune di
Bollate nonche' di Gianfranco Marino Capitani ed Enrico Confalonieri
per l'annullamento, previa sospensione, del decreto del Prefetto di
Milano in data 1 febbraio 2002, recante la nomina del commissario
prefettizio presso il neo-istituito Comune di Baranzate, e degli atti
connessi e conseguenti, il Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia, con ordinanza del 23 aprile 2002, pervenuta a questa Corte
il 18 giugno 2002, ha sollevato, in riferimento all'art. 133, secondo
comma, della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 10, numero 3 (recte: comma 3), della legge della Regione
Lombardia 7 settembre 1992, n. 28 (Norme sulle circoscrizioni
comunali), e dell'intera legge della Regione Lombardia 23 novembre
2001, n. 21 (Istituzione del Comune di Baranzate in Provincia di
Milano).
La questione sollevata trae origine dalla vicenda dell'erezione
in comune della frazione di Baranzate mediante distacco dal Comune di
Bollate, disposta con la legge della Regione Lombardia n. 21 del
2001, dopo un referendum consultivo, indetto ai sensi dell'art. 10,
comma 3, della legge della Regione Lombardia n. 28 del 1992, in cui
sono stati ammessi al voto, non tutti gli elettori del Comune di
Bollate, ma unicamente i residenti della frazione intenzionata a
distaccarsi.
L'art. 133, secondo comma, della Costituzione statuisce che "la
regione, sentite le popolazioni interessate, puo' con sue leggi
istituire nel proprio territorio nuovi comuni e modificare le loro
circoscrizioni". La Costituzione, per l'istituzione di un nuovo
comune, pone il principio della necessita' di una preventiva
audizione delle "popolazioni interessate".
Il tribunale amministrativo ritiene che il precetto
costituzionale debba essere interpretato in senso ampio, e
precisamente nel senso che alla consultazione referendaria prodromica
all'istituzione di un nuovo comune debbano partecipare tutti i
cittadini del comune da cui avviene il distacco, essendo quest'ultimo
destinato a subire la contrazione della propria popolazione e del
proprio territorio a favore dell'istituendo nuovo comune.
Ad una tale interpretazione del citato art. 133, secondo comma,
della Costituzione sarebbe pervenuta la giurisprudenza
costituzionale. Il remittente invoca le sentenze di questa Corte
n. 433 del 1995 e n. 94 del 2000, secondo cui, in linea generale, le
popolazioni interessate sono tanto quelle che verrebbero a dar vita
ad un nuovo comune cosi' come quelle che rimarrebbero nella parte,
per cosi' dire, "residua" del comune di origine: cio', osserva il
Tribunale amministrativo regionale, in quanto, di regola, entrambe
queste popolazioni hanno un interesse qualificato nei riguardi
dell'evento in oggetto, giacche' in tale evento, da un lato, "ricorre
la situazione di smembramento (sia dal punto di vista della
popolazione sia da quello del territorio) dell'originario unico
comune e, d'altro lato, ricorre la situazione della richiesta
erezione in ente territoriale della frazione comunale e del relativo
aggregato sociale". Secondo la giurisprudenza costituzionale esiste,
bensi', una possibilita' di deroga ad un siffatto principio, ma
limitata a casi eccezionali, in cui non puo' dirsi sussista, in capo
all'intera popolazione dell'originario comune, un interesse
qualificato al distacco della frazione dal comune medesimo. Tali casi
sono stati ricondotti alle seguenti ipotesi: a) che il gruppo il
quale chiede l'autonomia abbia una sua caratterizzazione distintiva,
tale da far ritenere questo gruppo gia' esistente come fatto
sociologicamente distinto e, comunque, collegato con un'area
eccentrica rispetto al capoluogo; b) che la modificazione proposta
abbia limitata entita' con riferimento sia al territorio sia alla
popolazione, rispetto al totale.
Ad avviso del giudice a quo, nel caso al suo esame non
ricorrerebbe alcuna delle ipotesi derogatorie sopra evidenziate;
avendo la regione stabilito, con l'art. 10, comma 3, della legge
regionale n. 28 del 1992, che la consultazione debba riguardare la
sola popolazione della frazione direttamente interessata, le
disposizioni di legge regionale impugnate apparirebbero in contrasto
con la norma costituzionale.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti la
Regione Lombardia, il Comune di Bollate e il Comitato "Uniti per
Baranzate".
2.1. - La Regione Lombardia ha concluso per la non fondatezza
della questione. L'ordinanza di rimessione si limiterebbe a
presentare una lettura del secondo comma dell'art. 133 della
Costituzione basata su un'interpretazione riduttiva di quanto
affermato dalla Corte costituzionale, poiche' nella sentenza n. 94
del 2000 e' stato escluso che l'ambito della consultazione debba
necessariamente e in ogni caso coincidere con la totalita' della
popolazione dei comuni coinvolti nella variazione.
In ogni caso, assume la Regione Lombardia, e' il Consiglio
regionale che, al fine di verificare se una consultazione
generalizzata della popolazione sia o meno imposta, deve compiere,
caso per caso, la valutazione degli elementi di fatto al momento di
indire il referendum consultivo. Nella specie il Consiglio regionale
della Lombardia avrebbe svolto un'attenta istruttoria sulle
circostanze di fatto giustificanti il distacco da Bollate della
frazione di Baranzate, come emergerebbe, in particolare, dai lavori
preparatori della legge regionale istitutiva di quest'ultimo comune.
Dalla sentenza n. 433 del 1995 di questa Corte scaturirebbe
l'idea che cio' che conta non sono le previsioni astratte, ma gli
accertamenti in concreto: indipendentemente da cio' che la legge
generale sul procedimento stabilisce, cio' che rileva, si sostiene,
e' se il Consiglio regionale abbia valutato a quali parti della
popolazione estendere la consultazione referendaria. Pertanto, anche
una previsione legislativa astratta improntata ad una interpretazione
restrittiva del significato della locuzione "popolazioni
interessate", nel senso della consultazione dei soli aventi diritto
al voto residenti nella parte di territorio che chiede di staccarsi,
non sarebbe in se' incostituzionale. Difatti la Corte, nella sentenza
n. 94 del 2000, afferma che possono certamente configurarsi
situazioni in cui l'esistenza di un interesse, rispetto alla
variazione, delle popolazioni residenti in aree diverse da quelle
destinate al trasferimento e' ragionevolmente da escludersi: "ma,
appunto, l'esclusione deve fondarsi allora - tanto piu' quando sia
sancita in astratto, senza riguardo alle singole proposte di
variazione - su elementi sicuramente idonei a farne ritenere
insussistente l'irragionevolezza". Quindi ben potrebbero darsi
previsioni astratte come quelle della legge regionale lombarda che,
pur non conformi alla regola generale ricordata, risultano non
incostituzionali di fatto, nella loro applicazione in concreto.
In conclusione la legge regionale istitutiva del comune di
Baranzate sarebbe esente dal vizio di violazione dell'art. 133,
secondo comma, della Costituzione, perche' avrebbe alle spalle una
valutazione in concreto delle situazioni che la Corte stessa indico'
nella sentenza n. 433 del 1995. Ma, tenuto conto delle modalita'
concrete della sua applicazione, alla dichiarazione di
incostituzionalita' potrebbe sottrarsi la stessa norma regionale
generale sul procedimento, ossia l'art. 10, comma 3, della legge
regionale n. 28 del 1992.
2.2. - Il Comune di Bollate ha concluso per l'accoglimento della
questione, riservando ogni piu' ampia illustrazione a successiva
memoria.
2.3. - Il Comitato "Uniti per Baranzate" ha chiesto che la
questione di legittimita' costituzionale sia dichiarata
inammissibile, improcedibile e comunque infondata, rinviando
anch'esso a separata memoria l'esposizione delle ragioni a sostegno
delle rassegnate conclusioni.
3. - In prossimita' dell'udienza hanno depositato memorie
illustrative la Regione Lombardia, il Comitato "Uniti per Baranzate"
e il Comune di Bollate.
3.1. - La Regione Lombardia ribadisce che dall'art. 133, secondo
comma, della Costituzione non e' possibile derivare un concetto
univoco di "popolazioni interessate" nella ipotesi di istituzione di
nuovi comuni o di modifica delle circoscrizioni di comuni esistenti,
dovendosi escludere che l'ambito della consultazione debba
necessariamente ed in ogni caso coincidere con la totalita' della
popolazione dei comuni coinvolti nella variazione.
Ne deriva che la legge regionale in materia non e' una legge a
contenuto costituzionalmente vincolato quanto alla individuazione
delle popolazioni interessate a partecipare alla consultazione
referendaria, avendo la Corte riconosciuto, con la sentenza n. 94 del
2000, "uno spazio al legislatore regionale, oltre che, eventualmente,
al legislatore statale, in sede di determinazione dei principi
fondamentali".
Secondo la difesa della Regione Lombardia, la revisione del
titolo V della parte seconda della Costituzione avrebbe toccato anche
l'argomento qui in questione, dato che la materia "circoscrizioni
comunali" - ricompresa nell'elenco di materie di competenza
legislativa regionale concorrente nel vecchio testo dell'art. 117
Cost. - non e' piu' citata nel nuovo testo dell'art. 117 Cost. e
dovrebbe percio' appartenere alla legislazione "residuale" o
esclusiva regionale. Cio' dovrebbe eliminare la necessaria
interposizione di una legge statale - contenente i principi
fondamentali della materia - tra la Costituzione e la legge
regionale, con la conseguenza che la corretta
interpretazione/attuazione del dettato costituzionale potrebbe essere
fatta direttamente dalla legge regionale, alla luce dei principi
derivabili dalla giurisprudenza costituzionale.
In questa prospettiva, ad avviso della Regione Lombardia,
l'art. 133, secondo comma, Cost. sarebbe una norma di principio,
suscettibile di essere riempita di contenuti dal legislatore
regionale.
Osserva la regione che, anche secondo la sentenza n. 94 del 2000
di questa Corte, le popolazioni residenti nelle aree territoriali
destinate a passare ad un comune diverso da quello di cui attualmente
fanno parte hanno, nel procedimento che conduce alla variazione
territoriale, una posizione particolarmente qualificata, tanto che la
volonta' da esse espressa deve in ogni caso avere autonoma evidenza
nel procedimento, cosi' che il legislatore regionale ne debba tenere
conto quando adotta la propria finale determinazione. L'autonoma
evidenza della volonta' di quegli elettori potrebbe essere bensi'
salvaguardata da procedure che consentano di conteggiare
separatamente il voto di costoro, ma, in tal modo, si rischierebbe di
scivolare sul terreno di procedure complesse e di difficile
attuazione, che aggraverebbero i procedimenti referendari e ne
renderebbero di ardua lettura e interpretazione i risultati da parte
del legislatore regionale. Mentre l'obbligatorio interpello
dell'intera popolazione del comune d'origine rischierebbe di porre
quantitativamente nel nulla la volonta' dei diretti interessati.
La questione, sostiene la regione, andrebbe allora risolta caso
per caso, con attenzione alle peculiarita' della vicenda concreta
portata all'attenzione del giudice costituzionale.
Ci sarebbe una differenza fra la vicenda del distacco di Boville
da Marino (caso che diede origine alla questione risolta con la
sentenza n. 433 del 1995) e la vicenda dell'erezione a Comune
autonomo di Baranzate, per distacco da Bollate. Una cosa infatti
sarebbe l'erezione a comune autonomo di una frazione (non piccola ma
neppure enorme) di un comune che resta comunque piu' grande, come nel
caso ora all'esame della Corte, altra cosa sarebbe invece l'erezione
a comune autonomo di una larghissima parte del territorio di un
comune preesistente, come avvenne nel caso di Marino. In quel caso,
sarebbe stato assurdo non consultare tutta la popolazione di Marino,
proprio perche' Marino, dopo la scissione di Boville, sarebbe
diventato altro da quel che era.
Proprio l'attenzione alle peculiarita' del caso di Baranzate,
evidenziata dai lavori preparatori della legge regionale n. 21 del
2001, dovrebbe guidare la Corte verso il rigetto della odierna
questione di legittimita' costituzionale. In particolare, nella
memoria si sostiene che il Consiglio regionale lombardo avrebbe
attentamente valutato sia la sentenza n. 433 del 1995, sia le
eccezioni alla regola generale da questa fissate, ritenendo che il
referendum svoltosi si potesse ex post considerare legittimo proprio
in quanto tenutosi tra i soli elettori della frazione che domandava
di erigersi a comune autonomo.
Questa istruttoria non sarebbe stata compiuta dal Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia. L'ordinanza del giudice a
quo, infatti, si limiterebbe ad affermare che, nel caso in esame, non
risulta ricorrere nessuna delle ipotesi derogatorie rispetto al
principio della necessaria consultazione di tutta la popolazione del
comune originario. Ma l'affermazione sarebbe apodittica, senza una
parola di dimostrazione. Tale mancanza finirebbe per determinare una
irrimediabile carenza di motivazione relativamente alla non manifesta
infondatezza della questione sollevata. Il dubbio di
costituzionalita' sarebbe pertanto manifestamente inammissibile.
In via subordinata, la regione chiede che la questione di
costituzionalita' abbia un esito diverso con riguardo alla legge
generale sul procedimento e a quella provvedimentale istitutiva del
Comune di Baranzate.
La questione relativa alla prima legge potrebbe essere accolta,
ma dovrebbe essere rigettata la questione sollevata sulla seconda.
Da una parte, potrebbe essere affermata l'incostituzionalita'
della previsione normativa, generale e astratta, per cui al
referendum consultivo indetto per l'istituzione del nuovo comune
partecipano soltanto gli elettori della frazione che abbia chiesto di
essere eretta in comune autonomo.
Ma, dall'altra parte, questa declaratoria di incostituzionalita'
non necessariamente travolgerebbe anche la legge istitutiva del
Comune di Baranzate, atteso che nella specie il Consiglio regionale
lombardo ha effettivamente verificato di fatto e in concreto - sulla
base delle condizioni che la Corte ha indicato nella sentenza n. 433
del 1995 - che sussisteva un interesse a partecipare alla
consultazione di quella sola parte di popolazione che chiedeva di
erigersi in comune autonomo.
3.2. - Il Comitato "Uniti per Baranzate" fa proprie le ragioni di
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale
illustrate dalla Regione Lombardia.
Il Comitato ritiene inoltre la questione di costituzionalita'
inammissibile per varie ragioni: per inammissibilita' del ricorso che
ha dato avvio al giudizio a quo, avverso l'atto di nomina del
commissario prefettizio, per carenza di interesse e per difetto di
legittimazione attiva del Comune di Bollate; perche' l'impugnazione
dell'atto di indizione dei comizi elettorali sarebbe avvenuta
attraverso la non consentita proposizione di motivi aggiunti,
modificandosi in tal modo il petitum e ampliandosi il thema
decidendum; perche' anche rispetto all'impugnativa di tale ultimo
atto il Comune di Bollate sarebbe privo di legittimazione attiva e di
interesse; perche', infine, sarebbe inammissibile per carenza di
interesse e difetto di legittimazione attiva il ricorso proposto dai
cittadini elettori Capitani e Confalonieri.
Il difetto di motivazione dell'ordinanza di rimessione su queste
questioni pregiudiziali si tradurrebbe in omessa motivazione sulla
rilevanza della questione di costituzionalita'.
Altro motivo di inammissibilita' risiederebbe nel fatto che il
giudice a quo non avrebbe valutato la non manifesta infondatezza
della questione, avendo omesso ogni necessario riferimento al caso
concreto della legge istitutiva del Comune di Baranzate. Il Tribunale
amministrativo regionale, in particolare, non avrebbe preso in
considerazione gli imprescindibili elementi di fatto geografici,
ambientali, sociologici e storici che la giurisprudenza
costituzionale indica ai fini dell'estensione della nozione di
popolazioni interessate, ai sensi dell'art. 133, secondo comma, della
Costituzione, e che il Consiglio regionale aveva invece accuratamente
valutato per escludere l'estensione del referendum anche alla
restante popolazione bollatese.
Secondo la difesa del Comitato, inoltre, la legge regionale n. 28
del 1992 e la legge regionale n. 21 del 2001 andrebbero scrutinate in
modo autonomo, e non potrebbe risolversi la questione in termini di
incostituzionalita' in astratto, quanto alla prima, e di
illegittimita' automaticamente derivata, quanto alla seconda.
Inoltre, la questione di costituzionalita' della legge regionale
n. 28 del 1992 sarebbe rilevante soltanto nel caso in cui,
concretamente, si fosse posta la necessita' costituzionale del
referendum esteso all'intera popolazione del comune originario.
Avulsa dal caso concreto, la questione di costituzionalita' della
legge generale sarebbe irrilevante; e sarebbe parimenti inammissibile
la questione sollevata con riferimento alla legge regionale
provvedimentale, giacche' il giudizio di non manifesta infondatezza
andava esperito e motivato in base alla situazione specifica di
Baranzate rispetto a Bollate.
A dimostrazione dell'assunto che sulla legge provvedimentale
istitutiva del comune la dichiarazione di incostituzionalita' non
potrebbe essere automatica, la difesa del Comitato ricorda che, nel
caso della sentenza n. 433 del 1995, che ha portato alla pronuncia di
incostituzionalita' della legge della Regione Lazio sul procedimento
legislativo e della legge regionale istitutiva del comune di Boville,
la legge istitutiva del comune di Fiumicino emerse quale ipotesi
derogatoria all'estensione del referendum all'intera popolazione del
comune originario, perfettamente legittima ai sensi dell'art. 133
Cost. Pure la legge istitutiva di Fiumicino, invero, era stata
adottata sulla base della medesima legge procedimentale del Lazio "a
monte" della legge istitutiva del Comune di Boville, ma non per
questo era dato parlarsi di incostituzionalita' "derivata",
considerato che le condizioni specifiche di Fiumicino erano
particolari e che la consultazione di parte limitata della
popolazione appariva razionale e costituzionalmente giustificata.
3.3. - Ad avviso del Comune di Bollate, l'art. 10, comma 3, della
legge regionale n. 28 del 1992 viola, di per se', l'art. 133, secondo
comma, della Costituzione perche' sancisce in via generale ed
astratta che soltanto le popolazioni delle frazioni che intendano
erigersi in comune debbano essere sentite, a prescindere da
qualsivoglia indagine in ordine alla portata ed agli effetti del
distacco e, quindi, al concreto interesse dell'intera popolazione del
comune che subisce il distacco medesimo a partecipare alla
consultazione.
La legge regionale precluderebbe ogni diversa valutazione,
obbligando il Consiglio regionale a limitare la consultazione ai soli
cittadini della frazione.
In ogni caso, nella memoria si esclude che in concreto
ricorressero le condizioni in presenza delle quali soltanto puo'
derogarsi al principio generale di estensione del referendum a tutto
il comune e non alla sola frazione. L'istituzione del Comune di
Baranzate significherebbe infatti, per il comune di Bollate, la
perdita di circa un quarto della propria popolazione, cosi' finendo
con l'incidere, in modo rilevante, sulla consistenza demografica
nonche' sull'organizzazione e sull'attivita' del Comune di Bollate.
Ne', d'altra parte, sussisterebbe alcuna caratterizzazione sociale
distintiva della frazione di Baranzate rispetto all'intero comune.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia dubita
della legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 133,
secondo comma, della Costituzione, dell'art. 10, comma 3, della legge
regionale della Lombardia 7 settembre 1992, n. 28 (Norme sulle
circoscrizioni comunali), nonche' della intera legge regionale della
Lombardia 23 novembre 2001, n. 21 (Istituzione del Comune di
Baranzate in Provincia di Milano).
L'art. 10 della legge regionale n. 28 del 1992, nel disciplinare
l'effettuazione del referendum per la consultazione delle popolazioni
interessate ai fini della istituzione di nuovi comuni e di mutamenti
delle circoscrizioni e delle denominazioni comunali, prevede, al
comma 3, che "al referendum indetto per l'istituzione di nuovo comune
o per il mutamento di circoscrizione comunale partecipano soltanto
gli elettori della frazione che abbia chiesto di essere eretta in
comune autonomo, o di quella frazione o borgata o porzione di
territorio che verrebbe trasferita dall'uno all'altro comune".
Secondo il remittente, tale disposizione sarebbe in contrasto con
l'art. 133, secondo comma, della Costituzione, che impone di sentire,
ai fini delle modificazioni territoriali dei comuni, le "popolazioni
interessate", fra le quali dovrebbe ritenersi compresa, alla luce
della giurisprudenza di questa Corte, anche la popolazione residente
nella parte del territorio comunale diversa da quella su cui si
intende costituire il nuovo comune.
Il Tribunale ricorda che si puo' derogare a questo principio in
casi eccezionali in cui non sussiste un interesse qualificato, in
relazione alla progettata variazione territoriale, in capo all'intera
popolazione del comune originario: ma sostiene che nel caso in esame
non ricorrerebbe nessuna di tali ipotesi, e che, prevedendo la norma
generale di cui all'art. 10, comma 3, della legge regionale n. 28 del
1992, che la consultazione sia sempre limitata alla sola popolazione
della frazione che si intende erigere in comune autonomo, tale norma
generale, nonche' la legge istitutiva del Comune di Baranzate,
apparirebbero in contrasto con il disposto costituzionale.
2. - Non possono accogliersi le eccezioni di inammissibilita'
delle questioni, che il Comitato "Uniti per Baranzate" ha sollevato
sull'assunto che il Tribunale remittente avrebbe omesso di tener
conto di eccezioni di carenza di interesse e di difetto di
legittimazione attiva del ricorrente, di inammissibilita' dei motivi
aggiunti, di erroneita' del rito seguito, con cio' incorrendo in un
difetto di motivazione della rilevanza. Si tratta, infatti, di
eccezioni preliminari sollevate nel giudizio a quo, inidonee di per
se', in presenza di una non implausibile motivazione dell'ordinanza
di rimessione in ordine alla rilevanza, e in assenza di ragioni che
rendano evidente la mancanza di rilevanza, a precludere alla Corte
l'esame del merito (cfr., ad esempio, sentenze n. 79 del 1996 e
n. 195 del 1999).
3. - Ulteriori eccezioni di inammissibilita' sono state sollevate
sia dal Comitato "Uniti per Baranzate", sia dalla Regione Lombardia,
sull'assunto che dovrebbero tenersi distinte la legge generale e
quella istitutiva del nuovo comune; che, quanto alla prima, essa non
verrebbe in considerazione - con conseguente irrilevanza, secondo il
Comitato, della questione - in quanto nella specie sarebbero presenti
le particolari condizioni che giustificavano la limitazione del
referendum alla sola popolazione della frazione; che, quanto alla
seconda, il giudice a quo avrebbe omesso di motivare adeguatamente
sulla insussistenza delle predette condizioni, con conseguente
difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza.
Si tratta di eccezioni in cui il profilo dell'ammissibilita' e'
strettamente connesso al merito della controversia, e non puo' essere
giudicato indipendentemente da una valutazione circa il rapporto fra
la legge generale - e i relativi atti applicativi - e la legge
particolare istitutiva del nuovo comune.
4. - Il comune di Baranzate e' stato istituito dalla Regione
Lombardia con la legge impugnata, approvata dal Consiglio il
13 novembre 2001, sulla base di una iniziativa popolare presentata il
21 maggio 1997 (progetto di legge n. 349), seguita dai pareri del
comune di Bollate e della Provincia di Milano (rispettivamente in
data 18 luglio e 24 luglio 1997, entrambi sfavorevoli), dalla
delibera di indizione del referendum adottata dal Consiglio regionale
il 29 settembre 1998 (delibera n. VI/1010), dallo svolgimento dello
stesso referendum, fra i soli elettori della frazione di Baranzate,
in data 21 marzo 1999 (con la partecipazione del 64% degli elettori e
il voto favorevole del 70% dei votanti), da una prima approvazione
della legge intervenuta il 19 gennaio 2000, e dal rinvio di tale
legge ad opera del Governo (che contestava la violazione
dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione) con atto del
18 febbraio 2000, cui il Consiglio in scadenza non diede seguito; a
sua volta il Consiglio insediatosi dopo le elezioni della primavera
del 2000, senza dar seguito al procedimento legislativo svoltosi
nella precedente legislatura, e sfociato nel rinvio governativo,
riprese tuttavia in esame la proposta di iniziativa popolare
presentata nel 1997, ma non diede luogo ad un rinnovo integrale del
procedimento, con nuova indizione di referendum bensi' si limito' ad
approvare la legge oggi qui impugnata.
L'unica consultazione delle popolazioni interessate alla
variazione territoriale, intervenuta in vista della istituzione del
nuovo comune, e' dunque quella svoltasi nel 1999 in forza della
deliberazione 29 settembre 1998 del Consiglio regionale. Ora, in
quella deliberazione l'organo regionale non adotto' alcuna
determinazione, ne' quindi alcuna motivazione, in ordine alla
individuazione delle "popolazioni interessate" da consultare. Il
Consiglio si limito' a "dare atto che, ai sensi del terzo comma
dell'art. 10 della l.r. n. 28/1992, partecipano al referendum
consultivo gli elettori della frazione Baranzate del Comune di
Bollate" (punto 3 del deliberato, cui corrisponde, negli identici
termini, un periodo delle premesse).
Non vi e' dubbio, dunque, che la norma applicata ai fini della
delimitazione della popolazione consultata fu quella, e solo quella,
dell'art. 10, comma 3, della legge regionale n. 28 del 1992, la quale
stabilisce che la consultazione debba in ogni caso riguardare la sola
popolazione della frazione che chiede di essere eretta a comune o che
verrebbe trasferita ad altro comune, sul presupposto che solo questa
sia la "popolazione interessata" alla variazione territoriale; ne',
in quella sede, venne in alcun modo in esame il problema se altre
popolazioni, in specie quella della restante parte del Comune di
Bollate, avesse o non avesse un interesse qualificato tale da imporne
la consultazione.
5. - Quanto si e' osservato e' sufficiente per ritenere che,
nella specie, la questione di legittimita', sotto il profilo
dell'osservanza dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione,
della legge istitutiva del nuovo comune non possa essere risolta
senza valutare, anzitutto, la legittimita' costituzionale della norma
generale contenuta nell'art. 10, comma 3, della legge regionale n. 28
del 1992.
La legge regionale n. 21 del 2001, infatti, e' una tipica legge
provvedimento, adottata sulla base di un procedimento che la legge
generale disciplina accuratamente quanto alla fase che va
dall'iniziativa alla trasmissione dei pareri e dei risultati del
referendum alla commissione consiliare competente per l'ulteriore
corso del provvedimento legislativo (cfr. il titolo III, "Norme
procedurali", articoli 8-11, della legge regionale n. 28 del 1992).
La legge provvedimento, che non innova e tanto meno si sovrappone
alla legge generale, sostituendola pro parte, e' attuativa della
scelta compiuta con quest'ultima, la quale dunque non puo'
considerarsi estranea al presente giudizio.
6. - La questione concernente l'art. 10, comma 3, della legge
regionale n. 28 del 1992 e' fondata.
Questa Corte ha gia' avuto modo di chiarire che spetta alla legge
regionale dare attuazione all'art. 133, secondo comma, della
Costituzione, individuando le popolazioni interessate alla variazione
territoriale; che e' sempre costituzionalmente obbligatoria la
consultazione delle popolazioni residenti nei territori che sono
destinati a passare da un comune preesistente ad uno di nuova
istituzione, ovvero ad un altro comune preesistente; che, anzi, la
volonta' espressa nel referendum da tali popolazioni direttamente
interessate "deve in ogni caso avere autonoma evidenza nel
procedimento, cosi' che il legislatore regionale ne debba tenere
conto quando adotta la propria finale determinazione, componendo
nella propria conclusiva valutazione discrezionale gli interessi
sottesi alle valutazioni, eventualmente contrastanti, emersi nella
consultazione" (onde, si puo' qui aggiungere, non potrebbe
meccanicamente applicarsi all'intera popolazione del comune la
previsione del quorum strutturale per la validita' del referendum di
cui all'art. 17 della legge regionale della Lombardia 28 aprile 1983,
n. 34, recante, tra l'altro, "Nuove norme sul referendum abrogativo
della Regione Lombardia", e i risultati del referendum debbono essere
distintamente raccolti e valutati con riguardo all'ambito della
frazione di cui si chiede il distacco, e con riguardo al restante
ambito comunale); che, in linea di principio, anche le popolazioni
della restante parte del comune che subisce la decurtazione
territoriale possono essere interessate alla variazione, cosi' che il
legislatore regionale, nello stabilire i criteri per individuare
l'ambito della consultazione, non puo' escludere tali ulteriori
popolazioni se non sulla base di elementi idonei a fondare
ragionevolmente una valutazione di insussistenza di un loro interesse
qualificato in rapporto alla variazione territoriale proposta
(sentenza n. 94 del 2000; e cfr. anche sentenza n. 433 del 1995).
La legge regionale impugnata adotta invece una regola che porta
ad escludere a priori dall'ambito della consultazione - come e'
avvenuto nella specie - le popolazioni diverse da quelle residenti
nei territori oggetto della variazione, indipendentemente da
qualsiasi altro criterio di individuazione dell'interesse e da ogni
valutazione in concreto circa la sussistenza di tale interesse. Essa
non puo' dunque ritenersi conforme all'art. 133, secondo comma, della
Costituzione.
7. - Il Comitato "Uniti per Baranzate" e la Regione Lombardia
sostengono che la legge istitutiva del nuovo comune e' stata
comunque, in concreto, rispettosa delle condizioni che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, potrebbero consentire di limitare la
consultazione referendaria alla sola popolazione della frazione che
chiede di erigersi in comune autonomo, vale a dire una preesistente
individualita' della comunita' costituente la frazione stessa e
l'assenza di significativi interessi coinvolti nella variazione,
facenti capo alla restante parte del comune da cui la frazione
intende distaccarsi. La presenza di tali condizioni sarebbe stata
adeguatamente apprezzata dal Consiglio regionale in sede di
approvazione della legge, mentre il Tribunale amministrativo
regionale remittente l'avrebbe solo apoditticamente negata, cosi'
incorrendo in un difetto di motivazione sulla non manifesta
infondatezza, che renderebbe inammissibile la questione.
La tesi non puo' essere accolta. Si e' gia' chiarito che, in
occasione della indizione del referendum, il Consiglio regionale si
e' limitato a dare applicazione alla norma generale vigente
(l'art. 10, comma 3, della legge regionale n. 28 del 1992),
prevedendo la consultazione della sola popolazione della frazione,
senza fare alcun apprezzamento circa l'esistenza o meno di un
interesse qualificato anche in capo alla popolazione della restante
parte del comune, e dunque, coerentemente, senza motivare in merito.
In sede di approvazione della prima legge, poi rinviata dal
Governo, e in seguito in sede di approvazione della legge attuale, il
problema e' stato bensi' evocato, ma senza potere essere oggetto di
specifica deliberazione consiliare, bensi' nel contesto della
discussione di merito circa l'esistenza delle ragioni giustificative
della richiesta di istituzione del comune, e senza che assumesse, ne'
potesse assumere, distinto rilievo una scelta del Consiglio circa
l'ambito della consultazione, d'altronde gia' svoltasi da lungo tempo
e "riutilizzata" dal Consiglio nell'ambito della nuova procedura
legislativa. Mai, dunque, vi e' stata una determinazione in ordine al
referendum, nell'ambito della quale, in particolare, si siano
valutate ragioni che potessero portare ad escludere l'esistenza di
interessi, facenti capo alla restante popolazione del comune, tali da
imporre, in conformita' all'art. 133, secondo comma, della
Costituzione (e in difformita' dalla previsione dell'art. 10 della
legge regionale n. 28 del 1992), di estendere ad essa la
consultazione.
Le condizioni che possono giustificare la limitazione del
referendum alla sola popolazione direttamente interessata alla
variazione territoriale (cfr. sentenze n. 433 del 1995 e n. 94 del
2000) debbono essere definite dal legislatore regionale, cosi' che se
ne possa apprezzare la ragionevolezza, e comunque la loro esistenza
deve essere verificata in concreto dall'organo regionale che delibera
di far luogo al referendum, con decisione motivata suscettibile di
essere controllata in sede giurisdizionale. Non spetta infatti ne' al
Tribunale amministrativo, in sede di sindacato sugli atti di
esecuzione della legge istitutiva del comune, ne' tanto meno a questa
Corte, in sede di sindacato sulla legittimita' costituzionale della
stessa legge istitutiva, verificare in concreto, a posteriori, la
sussistenza di quelle condizioni. Al Tribunale spettera' invece il
controllo giurisdizionale sulla legittimita' delle determinazioni con
cui quelle condizioni sono state verificate in concreto dall'organo
regionale, in sede di determinazione dell'ambito del referendum;
mentre a questa Corte spetta soltanto la verifica della congruita'
costituzionale dei criteri legislativamente stabiliti per tale
determinazione, oltre che la verifica della conformita' del
procedimento legislativo, sfociato nella istituzione del nuovo
comune, ai requisiti costituzionalmente previsti.
8. - Da quanto si e' ora osservato discende non solo
l'impossibilita' di accogliere la prospettazione del Comitato e della
Regione circa l'asserito difetto di motivazione dell'ordinanza, ma
altresi', nel merito, la conclusione che la questione di legittimita'
costituzionale concernente la legge regionale n. 21 del 2001 e'
fondata.
Infatti il relativo procedimento legislativo si e' compiuto sulla
base di una consultazione referendaria che e' stata limitata alla
sola frazione di Baranzate, non gia' in forza di una determinazione
motivata del Consiglio regionale, adottata in conformita' a criteri e
a modalita' legittimamente stabiliti dalla legge regionale, e
sindacabile sotto questo profilo in sede giurisdizionale, bensi' in
pedissequa applicazione di una norma - l'art. 10, comma 3, della
legge regionale n. 28 del 1992 - che limitava a priori l'ambito della
consultazione, e che per questo si e' gia' riconosciuto essere
costituzionalmente illegittima.