ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 1, e
5, comma 3, della legge della Regione Veneto 9 agosto 2002, n. 18
(Disposizioni in materia di gestione dei tributi regionali), promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato
l'11 ottobre 2002, depositato in cancelleria il 19 successivo ed
iscritto al n. 75 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 2003 il giudice
relatore Annibale Marini;
Uditi l'avvocato dello Stato Giancarlo Mando' per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi
Manzi per la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 119, secondo comma, e 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 2, comma 1, e 5, comma 3, della legge della Regione Veneto
9 agosto 2002, n. 18 (Disposizioni in materia di gestione dei tributi
regionali).
L'art. 2, comma 1, della legge regionale n. 18 del 2002,
disponendo il «rinvio» al 31 dicembre 2003 del termine del
31 dicembre 2002, previsto per il recupero delle tasse
automobilistiche regionali dovute per l'anno 1999, violerebbe
l'art. 119, secondo comma, Cost., in quanto si porrebbe in contrasto
con il principio fondamentale del sistema tributario, enunciato
nell'art. 3 della legge statale 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni
in materia di statuto dei diritti del contribuente), secondo cui i
termini di prescrizione e decadenza per gli accertamenti di imposta
non possono essere prorogati.
La medesima norma sarebbe, sotto altro aspetto, lesiva della
potesta' legislativa esclusiva dello Stato, prevista dall'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione nella materia
dell'ordinamento civile, comprensiva della disciplina delle cause di
estinzione dei diritti per prescrizione o decadenza.
L'art. 5 della stessa legge, dopo aver dichiarato, al comma 1,
non piu' applicabile, a decorrere dalla data di entrata in vigore
della legge, la tassa di concessione per la ricerca e la raccolta dei
tartufi, dichiara estinti, al comma 3, i crediti relativi alla
medesima tassa ed alle connesse sanzioni, ancora dovuti alla data di
cui sopra.
Quest'ultima disposizione, ad avviso dell'Avvocatura, sarebbe
lesiva dei principi di eguaglianza e ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost., in quanto attribuirebbe un ingiustificato beneficio ai
contribuenti che non abbiano tempestivamente adempiuto l'obbligazione
tributaria.
La medesima norma si porrebbe, altresi', in contrasto con
l'art. 119, secondo comma, Cost., in quanto non rispettosa dei
principi fondamentali risultanti, in materia, dalla legislazione
statale, ed in particolare di quello della «necessarieta' per la
Regione di provvedere alla "realizzazione" dei crediti corrispondenti
al tributo alla stessa attribuito e dalla stessa istituito, nei
confronti di tutti i contribuenti obbligati per legge al verificarsi
del relativo presupposto».
2. - La Regione Veneto si e' costituita in giudizio, concludendo
per il rigetto del ricorso.
La Regione resistente muove dalla premessa che l'ordinamento
delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione), insieme
all'attribuzione allo Stato della potesta' legislativa esclusiva per
la disciplina dei soli tributi erariali (art. 117, secondo comma,
lettera e), ed alle regioni per quanto riguarda tutti gli altri
tributi regionali e locali (art. 117, quarto comma), debba portare a
riconoscere che le regioni sono dotate di una potesta' normativa
d'imposizione primaria e non secondaria.
L'art. 119, secondo comma, Cost., nel disporre che gli enti
locali e le regioni stabiliscono e applicano i tributi propri secondo
i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario, opererebbe un implicito richiamo all'art. 117, terzo
comma, che ricomprende il coordinamento tra le materie oggetto di
legislazione concorrente, nelle quali allo Stato spetta solo la
determinazione dei principi fondamentali. Fermo restando che in
assenza di una legge quadro sul coordinamento del sistema tributario
le regioni potrebbero legiferare, ricavando i principi dalla
disciplina vigente, come del resto affermato dalla stessa Corte nella
sua prima giurisprudenza sul punto (sentenza n. 282 del 2002).
Sulla base di tali premesse, le norme impugnate si
sottrarrebbero, dunque, alle censure di illegittimita' costituzionale
avanzate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Quanto al differimento dei termini per il recupero delle tasse
automobilistiche (art. 2, comma 1), assume, infatti, la Regione che
il principio di cui all'art. 3 della legge n. 212 del 2000 sarebbe
derogabile e privo di valore assoluto e che la disposta proroga
sarebbe giustificata dal fine di evitare il rischio di emettere
cartelle di pagamento errate, a causa della inidoneita' della
documentazione in possesso della Regione stessa ad assicurare una
corretta azione di recupero.
Circa l'estinzione dei crediti relativi alla soppressa tassa di
concessione per la ricerca e la raccolta dei tartufi, osserva la
medesima Regione che la disposizione denunciata, comunque riguardante
un tributo economicamente insignificante, troverebbe la sua
giustificazione nella onerosita' della riscossione a fronte della
esiguita' del gettito e che, d'altro canto, l'impugnativa proposta
dal Governo sembrerebbe voler escludere l'esistenza di qualsiasi
spazio di autonomia in capo alla regione.
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, entrambe le parti
hanno depositato memorie illustrative a sostegno delle conclusioni
rispettivamente assunte.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale, in via principale, degli
artt. 2, comma 1, e 5, comma 3, della legge della Regione Veneto
9 agosto 2002, n. 18 (Disposizioni in materia di gestione dei tributi
regionali), in riferimento agli artt. 3, 117, secondo comma,
lettera l), e 119, secondo comma, della Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, entrambe le norme si porrebbero in
contrasto con i principi fondamentali del sistema tributario posti
dalla legislazione statale. L'art. 2, comma 1 - relativo alla
disciplina della prescrizione del potere di accertamento della tassa
automobilistica - violerebbe, inoltre, la competenza legislativa
esclusiva dello Stato prevista dall'art. 117, secondo comma,
lettera l), nella materia dell'ordinamento civile, mentre l'art. 5,
comma 3, dichiarando estinti i crediti, esistenti alla data di
entrata in vigore della legge, relativi alla tassa di concessione per
la ricerca e la raccolta dei tartufi, sarebbe lesivo dei principi di
eguaglianza e ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., in quanto si
risolverebbe nell'attribuzione di un indebito ed irragionevole
vantaggio a favore dei contribuenti inadempienti all'obbligo di
pagamento del tributo.
2. - La questione relativa all'art. 2, comma 1, della legge della
Regione Veneto n. 18 del 2002 e' fondata.
Riguardo alla natura del tributo di cui si tratta, va ricordato
che la tassa automobilistica, disciplinata dal decreto del Presidente
della Repubblica 5 febbraio 1953, n. 39 (Testo unico delle leggi
sulle tasse automobilistiche), e successive modificazioni, e' stata
«attribuita» per intero alle regioni a statuto ordinario
dall'art. 23, comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 504 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma
dell'articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), assumendo
contestualmente la denominazione di tassa automobilistica regionale
(mantenuta nonostante l'intervenuto mutamento della sua natura
giuridica), e che l'art. 17, comma 10, della successiva legge
27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica), ha altresi' demandato alle regioni «la riscossione,
l'accertamento, il recupero, i rimborsi, l'applicazione delle
sanzioni ed il contenzioso amministrativo relativo» alla suddetta
tassa.
Lo stesso art. 17 della legge n. 449 del 1997 determina, al
comma 16, il criterio di tassazione degli autoveicoli a motore - in
base alla potenza effettiva anziche', come in passato, ai cavalli
fiscali - e stabilisce, ai fini dell'applicazione di tale
disposizione, che le nuove tariffe delle tasse automobilistiche sono
fissate «con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il
Ministro dei trasporti e della navigazione, [...] per tutte le
regioni, comprese quelle a statuto speciale, in uguale misura»,
confermando, a decorrere dall'anno 1999, il potere - attribuito alle
regioni dall'art. 24, comma 1, del decreto legislativo n. 504 del
1992 - di determinare con propria legge gli importi della tassa per
gli anni successivi, «nella misura compresa tra il 90 ed il 110 per
cento degli stessi importi vigenti nell'anno precedente».
In definitiva, alle regioni a statuto ordinario e' stato
attribuito dal legislatore statale il gettito della tassa, unitamente
all'attivita' amministrativa connessa alla sua riscossione, nonche'
un limitato potere di variazione dell'importo originariamente
stabilito con decreto ministeriale, restando invece ferma la
disciplina statale per ogni altro aspetto sostanziale della tassa
stessa.
La tassa automobilistica non puo', dunque, allo stato, ritenersi
«tributo proprio della regione», nel senso in cui oggi tale
espressione e' adoperata dall'art. 119, secondo comma, Cost., essendo
indubbio il riferimento della norma costituzionale ai soli tributi
istituiti dalle regioni con propria legge, nel rispetto dei principi
del coordinamento con il sistema tributario statale.
Ne discende che la disciplina sostanziale dell'imposta non e'
divenuta - come la stessa Avvocatura sembra erroneamente ritenere -
oggetto di legislazione concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, ma rientra tuttora nella esclusiva
competenza dello Stato in materia di tributi erariali, secondo quanto
previsto dall'art. 117, secondo comma, lettera e).
La norma impugnata, modificando la disciplina dei termini per
l'accertamento del tributo, in senso oltretutto lesivo del legittimo
affidamento dei cittadini nel rapporto con l'amministrazione
finanziaria, viola tale esclusiva competenza statale e va, percio',
dichiarata costituzionalmente illegittima.
3. - Non e' invece fondata la questione relativa all'art. 5,
comma 3, della medesima legge regionale n. 18 del 2002.
Va premesso che la tassa di concessione di cui si tratta deve
considerarsi «tributo proprio della regione» - nel senso sopra
chiarito - essendo stata istituita dall'art. 12, comma 1, della legge
regionale 28 giugno 1988, n. 30 (Disciplina della raccolta,
coltivazione e commercializzazione dei tartufi), in base
all'autorizzazione contenuta nell'art. 17 della legge 16 dicembre
1985, n. 752 (Normativa quadro in materia di raccolta, coltivazione e
commercio dei tartufi freschi o conservati destinati al consumo).
Nell'esercizio della propria competenza legislativa la Regione ha,
poi, abolito il tributo in considerazione - come si ricava dai lavori
preparatori - «dell'esiguita' dell'introito derivante (dal tributo
stesso) rapportato ai costi di gestione amministrativa».
Risulta, ancora, dai lavori preparatori che la disposizione
censurata - finalizzata a «risolvere definitivamente» il contenzioso
relativo al tributo - trova la sua giustificazione in identiche
ragioni di antieconomicita' della riscossione, rafforzate da una
previsione sostanzialmente non favorevole riguardo all'esito di quel
contenzioso insorto «tra amministrazione e contribuenti anche in
relazione all'interpretazione dell'art. 51 della legge regionale
9 febbraio 2001, n. 5», che aveva ricollegato l'obbligo di pagamento
della tassa annuale alla effettiva raccolta dei tartufi piuttosto che
alla mera titolarita' della relativa concessione.
Se tale e', dunque, la ratio della norma impugnata, nessuna
lesione puo' derivarne all'art. 3 Cost., ne' sotto il profilo della
ragionevolezza, essendo certo non manifestamente irragionevole che la
regione rinunci a coltivare un contenzioso per la stessa
economicamente dannoso e comunque dagli esiti prevedibilmente
sfavorevoli all'ente impositore, ne' sotto il profilo del principio
di eguaglianza, non potendo considerarsi omogenee le situazioni dei
contribuenti che abbiano spontaneamente riconosciuto l'esistenza
dell'obbligo tributario rispetto a quelle di coloro che invece lo
abbiano contestato, sulla base di una norma che sembra porre a carico
dell'ente concedente un onere probatorio particolarmente gravoso
(quale e' quello di dimostrare l'effettivo svolgimento, nell'anno, di
attivita' di ricerca e raccolta di tartufi).
Deve infine escludersi che risulti in concreto violato un
principio generale del sistema tributario, quale sarebbe - secondo la
prospettazione del ricorrente - quello della irrinunciabilita' al
credito tributario. Il senso della norma impugnata, per quanto si e'
sin qui osservato, non e' infatti quello di una generalizzata
rinuncia a crediti gia' maturati, dovendo, invece, ritenersi limitato
alla cessazione, per le ragioni gia' viste, di un contenzioso, in
atto o potenziale, relativo ad un tributo ormai soppresso, salvi
restando gli effetti non solo dei pagamenti gia' eseguiti, ma anche
di eventuali accertamenti divenuti definitivi in quanto non opposti.