ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 11, commi 1,
primo ed ultimo periodo, 2, 3, 4, 7, 10 e 14, ultimo periodo, della
legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato), dell'art. 7, comma 1,
lettera aa), punto 2, della legge 1° agosto 2002, n. 166
(Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti) e degli
artt. 4, comma 1, lettera g), e 10, comma 3, lettera e), del decreto
legislativo 17 maggio 1999, n. 153 (Disciplina civilistica e fiscale
degli enti conferenti di cui all'articolo 11, comma 1, del decreto
legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle
operazioni di ristrutturazione bancaria, a norma dell'articolo 1
della legge 23 dicembre 1998, n. 461), promossi dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio con 10 ordinanze dell'8 febbraio
2003, rispettivamente iscritte ai nn. 119, 120, 121, 122, 123, 124,
125, 126, 127 e 128 del registro ordinanze 2003 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, 1ª serie speciale,
dell'anno 2003.
Visti gli atti di costituzione della Compagnia di San Paolo, di
Ristuccia Sergio, dell'ADUSBEF, della Fondazione Monte dei Paschi di
Siena, della Fondazione Cassa di Risparmio di Roma, della Fondazione
Cassa di Risparmio di Udine e Pordenone, della Fondazione Cassa di
Risparmio di Venezia, della Fondazione Cassa di Risparmio di Pistoia
e Pescia, dell'Ente Cassa di Risparmio di Firenze, della Fondazione
Cassa di Risparmio di Reggio Emilia Pietro Manodori, della Fondazione
Cassa di Risparmio in Bologna, della Fondazione Cassa di Risparmio di
La Spezia, della Fondazione Cassa di Risparmio di Alessandria, della
Fondazione Cassa di Risparmio di Spoleto, della Fondazione Cassa di
Risparmio di Orvieto e della Associazione fra le Casse di Risparmio
Italiane (ACRI) ed altre nonche' gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 2003 il giudice relatore
Annibale Marini;
Uditi gli avvocati Angelo Clarizia e Antonio Carullo per la
Fondazione Cassa di Risparmio di Roma, Angelo Benessia, Natalino Irti
e Mario Sanino per la Compagnia di San Paolo, Sergio Ristuccia per se
medesimo, Massimo Cerniglia per l'ADUSBEF, Pietro Rescigno e Luisa
Torchia per la Fondazione Monte dei Paschi di Siena, Francesco
Carbonetti per la Fondazione Cassa di Risparmio di Venezia e per la
Fondazione Cassa di Risparmio di Pistoia e Pescia, Giuseppe
Morbidelli per l'Ente Cassa di Risparmio di Firenze, per la
Fondazione Cassa di Risparmio di Reggio Emilia Pietro Manodori, per
la Fondazione Cassa di Risparmio in Bologna e per la Fondazione Cassa
di Risparmio di La Spezia, Giovanni Gabrielli, Andrea Guarino, Paolo
Vitucci, Giuseppe Morbidelli, Pietro Schlesinger e Beniamino Caravita
di Toritto per l'Associazione fra le Casse di Risparmio Italiane
(ACRI) e gli avvocati dello Stato Franco Favara e Giacomo Aiello per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con nove
ordinanze di contenuto in parte analogo, depositate l'8 febbraio
2003, ha sollevato diverse questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 11 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato) e
dell'art. 7, comma 1, lettera aa), punto 2, della legge 1° agosto
2002, n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti).
Otto dei giudizi a quibus hanno ad oggetto la domanda di
annullamento del decreto ministeriale 2 agosto 2002, n. 217
(Regolamento ai sensi dell'articolo 11, comma 14, della legge
28 dicembre 2001, n. 448, in materia di disciplina delle fondazioni
bancarie), e della nota prot. n. 14572 inviata il 23 ottobre 2002 dal
Ministero dell'economia e delle finanze (Documento programmatico
previsionale), mentre uno ha ad oggetto la domanda di annullamento
della circolare 28 marzo 2002 del Direttore Generale del Tesoro,
recante «Ordinaria amministrazione».
Le questioni sollevate dal Tribunale amministrativo rimettente
possono essere cosi' sinteticamente enunciate.
A) Una prima questione di legittimita' costituzionale, comune
a tutte le ordinanze di rimessione, riguarda l'art. 11, commi 1,
primo periodo, 2 e 3, della legge n. 448 del 2001 e l'art. 7,
comma 1, lettera aa), punto 2, della legge n. 166 del 2002 (che
modifica l'art. 37-bis della legge 11 febbraio 1994, n. 109), in
riferimento agli artt. 2, 3, 18, 41, 117 e 118, quarto comma, della
Costituzione.
I commi 1 e 2 del citato art. 11, modificando l'art. 1, comma 1,
del decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153 (Disciplina
civilistica e fiscale degli enti conferenti di cui all'articolo 11,
comma 1, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e
disciplina fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria, a
norma dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 1998, n. 461),
contengono una elencazione di «settori ammessi», suddivisi in quattro
categorie, ed introducono una nuova nozione di «settori rilevanti»,
consistenti in quelli scelti - tra gli ammessi - ogni tre anni dalle
singole fondazioni in numero non superiore a tre. Il comma 3 dello
stesso art. 11, sostituendo l'art. 2, comma 2, del decreto
legislativo n. 153 del 1999, prevede che le fondazioni indirizzino la
loro attivita' esclusivamente nei «settori ammessi» e operino, in via
prevalente, nei «settori rilevanti». L'art. 7 della legge n. 166 del
2002, modificando l'art. 37-bis della legge n. 109 del 1994, aggiunge
ai «settori ammessi» individuati dall'art. 11, comma 1, della legge
n. 448 del 2001, quello costituito dalla realizzazione di lavori
pubblici o di pubblica utilita'.
Ritiene il rimettente che le modifiche cosi' apportate al decreto
legislativo n. 153 del 1999 siano incompatibili con la «piena»
autonomia, statutaria e gestionale, riconosciuta alle fondazioni
bancarie dall'art. 2, comma 1, del medesimo decreto legislativo; cio'
in quanto, da un lato, precludono alle stesse fondazioni la
possibilita' di operare anche in settori di attivita', liberamente
scelti, diversi da quelli indicati dal legislatore, dall'altro,
impongono ad esse di individuare i settori rilevanti, tra quelli
indicati dal legislatore, in numero non superiore a tre, pur non
ravvisandosi alcun interesse collettivo che giustifichi tale
limitazione numerica. Se a cio' si aggiunge l'obbligo, imposto ancora
alle fondazioni bancarie dal comma 3, di assicurare «singolarmente e
nel loro insieme, l'equilibrata destinazione delle risorse» e di dare
preferenza «ai settori a maggiore rilevanza sociale», risulterebbe
chiaro - ad avviso ancora del rimettente - l'intento del legislatore
di creare un'interdipendenza fra i soggetti in parola e di attribuire
ad essi una funzione servente dell'organizzazione pubblica, tanto
piu' che alcuni dei settori ammessi - e segnatamente la prevenzione
della criminalita' e sicurezza pubblica, l'edilizia popolare locale e
la sicurezza alimentare e agricoltura di qualita' - rientrerebbero
nell'ambito dei compiti tipicamente appartenenti ai pubblici poteri.
Le norme impugnate si porrebbero, in tal modo, in contrasto
innanzitutto con l'art. 3 Cost., sotto il profilo del difetto di
ragionevolezza, sia per la loro incompatibilita' con la norma di
principio contenuta nel citato art. 2, comma 1, del decreto
legislativo n. 153 del 1999, sia per lo stravolgimento che da esse
deriverebbe alla stessa nozione ed al nucleo essenziale
dell'autonomia privata. Sarebbero, sotto altro aspetto, lesive del
diritto di associazione dei cittadini e dei diritti dell'uomo nelle
formazioni sociali ammesse dall'ordinamento, rispettivamente
garantiti dagli artt. 18 e 2 Cost., nonche' dell'autonomia privata
tutelata dall'art. 41 della Costituzione.
Le medesime norme contrasterebbero, poi, con l'art. 118, quarto
comma, Cost., comportando una pervasivita' dei pubblici poteri
incompatibile con il principio di sussidiarieta' sancito da tale
norma, nonche' con l'art. 117 Cost., in quanto alcuni dei settori
indicati dall'art. 11, comma 1, della legge n. 448 del 2001
rientrerebbero tra le materie assegnate alla potesta' legislativa
concorrente o esclusiva delle Regioni.
B) Una seconda questione - sollevata nei giudizi iscritti ai
nn. 119, 123, 124, 125, 126 e 127 del registro ordinanze 2003 -
riguarda l'art. 11, comma 1, ultimo periodo, della citata legge
n. 448 del 2001, in riferimento agli artt. 70 e 117 della
Costituzione.
La norma impugnata attribuisce all'Autorita' di vigilanza il
potere di modificare i settori ammessi con regolamento da emanare ai
sensi dell'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei ministri).
Ritiene il rimettente che tale previsione contrasti con l'art. 70
Cost. - che riserva al Parlamento l'attivita' legislativa -
comportando una delegificazione ad opera di una fonte secondaria
diversa dai regolamenti cosiddetti di delegificazione, espressamente
contemplati dall'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988.
L'attribuzione di un siffatto potere regolamentare all'autorita'
ministeriale potrebbe, d'altro canto, porsi in contrasto anche con
l'art. 117 Cost. per le medesime ragioni esaminate con riguardo alla
questione di legittimita' costituzionale esaminata sub A).
C) Con le ordinanze iscritte ai nn. 120, 121, 122, 125, 126 e
127 del registro ordinanze 2003 viene sollevata, sotto un duplice
profilo, in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 22, 41, 117 e 118,
quarto comma, Cost., questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 11, comma 4, della legge n. 448 del 2001, che sostituisce
l'art. 4, comma 1, lettera c), del decreto legislativo n. 153 del
1999.
La norma impugnata contrasterebbe, innanzitutto, con gli evocati
parametri costituzionali - ancora una volta per la non consentita
compressione dell'autonomia, statutaria e gestionale, delle
fondazioni bancarie - nella parte in cui prevede, per le fondazioni
cosiddette istituzionali, una «prevalente» rappresentanza,
nell'ambito dell'organo di indirizzo, degli enti diversi dallo Stato
di cui all'art. 114 Cost., essendo evidente - secondo il rimettente -
come tale previsione sia suscettibile di influenzare in maniera
decisiva l'operativita' della fondazione.
L'ultimo periodo della medesima norma, esonerando i
rappresentanti dei suddetti enti dalla regola ivi dettata in tema di
conflitto di interessi, violerebbe poi l'art. 3 Cost. sia sotto il
profilo della intrinseca irrazionalita' della disposizione, sia per
l'ingiustificata disparita' di trattamento rispetto agli altri
componenti dell'organo collegiale.
D) Con le ordinanze iscritte ai nn. 120, 121, 124, 125 e 127
del registro ordinanze 2003 viene sollevata, in riferimento agli
artt. 2, 18 e 22 Cost., questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 11, comma 7, della legge n. 448 del 2001, che ha sostituito
il comma 3 dell'art. 4 del decreto legislativo n. 153 del 1999.
Il rimettente da' preliminarmente atto che il comma 3 dell'art. 4
del decreto legislativo n. 153 del 1999 e' stato nuovamente
sostituito dall'art. 80, comma 20, lettera a), della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato), ma la questione resterebbe
ciononostante rilevante in quanto la disposizione legislativa, poi
abrogata, e' stata comunque trasfusa nella norma regolamentare
impugnata nei giudizi a quibus.
Le censure riguardano la norma impugnata nella parte in cui
stabilisce un regime di incompatibilita' tra le funzioni di
indirizzo, amministrazione, direzione o controllo presso le
fondazioni e le analoghe funzioni svolte non solo presso la banca
conferitaria - il che, ad avviso del rimettente, sarebbe del tutto
ragionevole - ma anche presso altre societa' operanti nel settore
bancario, finanziario o assicurativo.
Ritiene, infatti, il Tribunale amministrativo, da un lato, che la
finalita' perseguita dalla cosiddetta riforma Ciampi fosse solo
quella di recidere i legami tra la fondazione bancaria e la banca
conferitaria, cosicche' l'ampliamento delle ipotesi di
incompatibilita' risulterebbe privo di giustificazione; dall'altro,
che l'intento di evitare interferenze pregiudizievoli avrebbe potuto,
comunque, essere perseguito applicando le ordinarie regole in tema di
conflitto di interessi.
La disposizione censurata si porrebbe, quindi, in contrasto con
gli artt. 2 e 22 Cost., per l'asserita eccessiva compressione della
capacita' delle persone, nonche' con l'art. 18 Cost., per la lesione
che apporterebbe all'autonomia delle persone giuridiche private di
cui si tratta.
E) Con le ordinanze iscritte ai nn. 121, 124, 125, 126 e 127
del registro ordinanze 2003 viene sollevata, in riferimento agli
artt. 2, 3, 18 e 41 Cost., questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 11, comma 10, della legge n. 448 del 2001, che aggiunge il
comma 5-bis all'art. 6 del decreto legislativo n. 153 del 1999.
Dispone la norma impugnata, in relazione ai divieti di
partecipazioni di controllo di cui all'art. 6 del citato decreto
legislativo n. 153 del 1999, che «una societa' bancaria o capogruppo
bancario si considera controllata da una fondazione anche quando il
controllo e' riconducibile, direttamente o indirettamente, a piu'
fondazioni, in qualunque modo o comunque sia esso determinato».
La disposizione sarebbe - ad avviso del rimettente -
irragionevole e lesiva dell'autonomia, statutaria e gestionale, di
persone giuridiche di diritto privato, in quanto farebbe discendere
l'applicazione degli anzidetti divieti dalla sussistenza di una mera
situazione di fatto, determinata dalla appartenenza al settore delle
fondazioni bancarie, anche a prescindere dalla prova di un accordo
fra i soggetti coinvolti e dalla verifica della intrinseca idoneita'
del mezzo utilizzato per il raggiungimento dello scopo che il
legislatore intende scongiurare.
F) L'ultima questione di legittimita' costituzionale viene
sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 41, 117 e 118, quarto
comma, Cost., nelle ordinanze iscritte ai nn. 120, 121, 122, 123, 124
e 127 del registro ordinanze 2003, riguardo all'art. 11, comma 14,
ultimo periodo, della legge n. 448 del 2001, che, in relazione alla
fase di adeguamento degli statuti delle fondazioni alle disposizioni
contenute nel nuovo testo legislativo, prevede, tra l'altro, la
decadenza degli organi delle fondazioni in carica alla data di
entrata in vigore del regolamento attuativo ed il divieto, fino alla
loro ricostituzione, di compiere atti eccedenti l'ordinaria
amministrazione.
Secondo il rimettente l'illegittimita' di tale norma sarebbe in
buona sostanza consequenziale alla asserita incostituzionalita'
dell'assetto delineato dall'intero art. 11.
1.1. - Si sono costituite nei diversi giudizi, con distinte
memorie, le seguenti parti private: la Fondazione Cassa di Risparmio
di Venezia (Reg. ord. n. 120 del 2003), la Compagnia di San Paolo e
l'avv. Sergio Ristuccia, nella qualita' di membro del Consiglio
generale della Compagnia di San Paolo (Reg. ord. n. 121 del 2003),
l'Associazione fra le Casse di Risparmio Italiane (ACRI), unitamente
a numero 62 fondazioni, e l'Ente Cassa di Risparmio di Firenze (Reg.
ord. n. 122 del 2003), la Fondazione Cassa di Risparmio di Roma (Reg.
ord. nn. 122 e 125 del 2003), l'ADUSBEF - Associazione utenti e
consumatori (Reg. ord. n. 123 del 2003), la Fondazione Monte dei
Paschi di Siena (Reg. ord. n. 124 del 2003), l'Associazione fra le
Casse di Risparmio Italiane (ACRI), unitamente a numero 78 fondazioni
(Reg. ord. n. 127 del 2003), tutte concludendo per l'accoglimento
delle questioni di legittimita' costituzionale sollevate nei relativi
giudizi dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sulla base
di argomentazioni, diffusamente sviluppate, volte principalmente a
dimostrare l'incompatibilita' della disciplina denunciata con la
ormai acquisita natura privatistica delle fondazioni bancarie.
Quali ulteriori profili di irragionevolezza delle norme
denunciate, oltre a quelli gia' prospettati dal rimettente, alcune
delle parti costituite evidenziano la mancata distinzione - quanto al
regime delle incompatibilita' personali - tra le fondazioni che
ancora mantengono il possesso di partecipazioni di controllo nella
banca conferitaria e le fondazioni che tali partecipazioni hanno
dismesso, nonche' la considerazione che un regime di incompatibilita'
quale quello delineato dalle norme impugnate di fatto precluderebbe
alle stesse fondazioni di avvalersi dell'apporto di personalita'
dotate di specifica qualificazione professionale, proprio in quanto
appartenenti al mondo bancario o finanziario.
La sola Fondazione Cassa di Risparmio di Venezia sollecita in via
principale, relativamente al comma 14 dell'art. 11 della legge 448
del 2001, una pronuncia interpretativa mediante la quale si chiarisca
che la decadenza degli organi attuali delle fondazioni consegue
soltanto alla concreta necessita' di apportare modifiche allo
statuto, in tema di composizione degli organi.
1.2. - E' intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per la declaratoria di
inammissibilita' o infondatezza delle questioni.
Preliminarmente, l'Avvocatura eccepisce la inammissibilita' di
tutte le questioni, per il difetto di legittimazione attiva delle
fondazioni e dell'ACRI rispetto alle controversie introdotte dinanzi
al giudice amministrativo; legittimazione che il rimettente avrebbe
apoditticamente affermato senza adeguata motivazione.
Ancora in via preliminare, la parte pubblica deduce
l'inammissibilita', per difetto di rilevanza, della questione
riguardante l'art. 11, comma 1, ultimo periodo, della legge n. 448
del 2001 - secondo cui i «settori ammessi» possono essere modificati
dall'Autorita' di vigilanza con regolamento emanato ai sensi
dell'art. 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988 - non essendo
sinora intervenuta alcuna modifica regolamentare dei suddetti
settori.
Ulteriore eccezione di inammissibilita', per difetto di
rilevanza, viene sollevata riguardo alla questione relativa
all'art. 11, comma 7, della legge n. 448 del 2001, trattandosi di
norma completamente sostituita dall'art. 80, comma 20, lettera a),
della legge n. 289 del 2002.
Del pari inammissibile sarebbe, poi, la questione relativa
all'art. 11, comma 10, della legge n. 448 del 2001 in quanto fondata
su un erroneo presupposto interpretativo: la norma - diversamente da
quanto il rimettente assume - non disporrebbe, infatti, alcuna
presunzione di controllo, ma presupporrebbe che il controllo
congiunto da parte di piu' fondazioni sia in concreto accertato.
Anche la questione riguardante l'art. 11, comma 14, della legge
n. 448 del 2001 sarebbe, infine, inammissibile per l'omessa
prospettazione di specifiche ragioni di illegittimita'
costituzionale.
Nel merito, l'Avvocatura muove dalla premessa che la natura
pubblicistica delle Casse di risparmio e dei Monti di Pieta' sarebbe
stata, in passato, pacifica e che solo con la legge n. 461 del 1998
il legislatore avrebbe, per la prima volta, attribuito loro la
personalita' giuridica di diritto privato. Nessuna preclusione di
carattere costituzionale sussisterebbe, pertanto, ad una
riconsiderazione, da parte dello stesso legislatore, del regime
giuridico delle fondazioni bancarie, il cui patrimonio non sarebbe
del resto riconducibile ad un «fondatore» privato, ma deriverebbe
esclusivamente, a seguito di trasformazione, da quello dei
preesistenti enti pubblici.
Da tali considerazioni discenderebbe l'infondatezza delle
questioni sollevate, in quanto basate tutte su una petizione di
principio: che, cioe', l'art. 2, comma 1, del decreto legislativo
n. 153 del 1999 - attributivo della piena autonomia gestionale e
statutaria delle fondazioni bancarie - sia norma «piu' forte» delle
disposizioni legislative sopravvenute, sottoposte allo scrutinio
della Corte, con le quali il legislatore ha, nella sua
discrezionalita', individuato un nuovo punto di equilibrio tra
autonomia delle fondazioni ed esigenze di responsabilizzazione nei
confronti delle collettivita' locali di appartenenza.
Quanto ai singoli parametri costituzionali evocati, osserva
innanzitutto l'Avvocatura che l'art. 118, quarto comma, Cost. non
pone un limite preclusivo ai legislatori ordinari, statale e
regionali, ma si limita ad indicare loro un orientamento, «con
linguaggio a ridotta cogenza», cosicche' in nessun caso il parametro
in questione potrebbe essere utilizzato ai fini della declaratoria di
illegittimita' invocata dal rimettente. Lo scopo della norma
costituzionale, d'altro canto, non sarebbe certo - ad avviso
dell'Avvocatura - quello di introdurre un ulteriore ordine di
autonomie, costituzionalmente garantito, «in aggiunta alle autonomie
governate dalla sovranita' popolare ed alle autonomie dei privati».
Del pari, non pertinente sarebbe il riferimento al parametro di
cui all'art. 18 della Costituzione.
Il diritto di associazione sarebbe, infatti, del tutto estraneo
alla materia controversa, sia perche' la garanzia costituzionale
offerta dal citato art. 18 non parrebbe estendersi fino a
ricomprendere il diritto di costituire fondazioni o altre persone
giuridiche, sia perche', in ogni caso, le odierne fondazioni bancarie
sono state costituite dalla legge e non da cittadini-fondatori.
Le fondazioni cosiddette di origine associativa, attualmente, si
caratterizzerebbero del resto solo per la presenza dell'assemblea dei
soci, senza altre differenze sostanziali rispetto alle fondazioni
cosiddette istituzionali, prevalendo in entrambi i casi l'elemento
istituzionale e cioe' la presenza di un fondo di dotazione a
composizione non associativa.
Assume, poi, l'Avvocatura l'estraneita' dell'art. 41 Cost. alla
materia di cui si tratta, in quanto il parametro evocato non
tutelerebbe qualsiasi manifestazione di autonomia privata, ma
soltanto l'iniziativa economica e cioe' l'attivita' imprenditoriale,
per definizione non riferibile alle fondazioni, espressamente
qualificate dalla legge come enti non commerciali.
Frutto di equivoco sarebbe, altresi', il riferimento al parametro
di cui all'art. 117 della Costituzione.
Le disposizioni censurate riguardano infatti - ad avviso
dell'Avvocatura - il regime delle fondazioni e non la disciplina dei
settori nei quali esse possono operare, che e' evidentemente
lasciata, nelle materie di loro competenza, alle Regioni. La
disciplina delle fondazioni si collocherebbe, dunque, nell'ambito
dell'ordinamento civile, attribuito alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
Dovrebbe, d'altra parte, senz'altro escludersi che le norme
denunciate rientrino nella materia delle «casse di risparmio, casse
rurali, aziende di credito a carattere regionale», compresa, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., tra quelle di legislazione
concorrente. Cio' sia perche' le fondazioni bancarie sarebbero
entita' ormai nettamente separate dalle casse di risparmio
conferitarie, sia perche' le aziende di credito, di cui le fondazioni
sono divenute socie, avrebbero ormai tutte dimensione ultraregionale.
Non pertinente alla materia sarebbe anche il parametro di cui
all'art. 22 Cost., evocato relativamente ai commi 4, ultimo periodo,
e 7 dell'art. 11 della legge n. 448 del 2001. E cio' in quanto le
norme impugnate - ad avviso ancora dell'Avvocatura - non
riguarderebbero la capacita' delle persone ed in ogni caso le regole
che le norme medesime dettano al fine di prevenire conflitti di
interesse non sarebbero all'evidenza determinate da «motivi
politici».
Quanto, infine, al parametro di cui all'art. 3 Cost., evocato
sotto il profilo della ragionevolezza, l'Avvocatura sottolinea che
l'art. 2, comma 1, del decreto legislativo n. 153 del 1999 - che il
rimettente di fatto eleva al rango di norma di principio, rispetto
alla quale andrebbe valutata la coerenza delle norme censurate - va
letto unitamente all'art. 5 del decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63
(Disposizioni finanziarie e fiscali urgenti in materia di
riscossione, razionalizzazione del sistema di formazione del costo
dei prodotti farmaceutici, adempimenti ed adeguamenti comunitari,
cartolarizzazioni, valorizzazione del patrimonio e finanziamento
delle infrastrutture), come modificato dalla legge di conversione 15
giugno 2002, n. 112, che tra l'altro prevede che «le norme del codice
civile si applicano alle fondazioni bancarie solo in via residuale ed
in quanto compatibili». Ed alla luce di tale disposizione il
prospettato difetto di ragionevolezza perderebbe qualsiasi
consistenza.
2. - Il medesimo Tribunale amministrativo, con altra ordinanza,
anch'essa depositata l'8 febbraio 2003 (Reg. ord. n. 128 del 2003),
ha nuovamente sollevato - a seguito dell'ordinanza di questa Corte
n. 432 del 2002, di restituzione atti per jus superveniens - la
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 4, comma 1,
lettera g), e 10, comma 3, lettera e), del decreto legislativo n. 153
del 1999, in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 41 e 76 della
Costituzione.
Il giudice rimettente - dinanzi al quale e' proposta domanda di
annullamento dell'Atto di indirizzo del Ministro del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica del 22 maggio 2001 e dei
successivi atti applicativi - ripercorrendo l'iter argomentativo
seguito nella precedente ordinanza di rimessione, ribadisce che gli
atti impugnati sono stati emessi dal Ministro nell'ambito dei poteri
attribuitigli dall'ordinamento, in particolare dagli artt. 4,
comma 1, lettera g), e 10, comma 3, lettera e), del decreto
legislativo n. 153 del 1999, ma ritiene che tali norme si pongano in
contrasto con i parametri costituzionali evocati.
Il giudice a quo muove, anche in tal caso, dall'esame
dell'art. 2, lettera l), della legge delega 23 dicembre 1998, n. 461
(Delega al Governo per il riordino della disciplina civilistica e
fiscale degli enti conferenti, di cui all'articolo 11, comma 1, del
decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e della disciplina
fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria), secondo cui
le fondazioni bancarie, con l'approvazione delle modifiche statutarie
necessarie per l'adeguamento alle disposizioni dettate dai previsti
decreti legislativi, «diventano persone giuridiche private con piena
autonomia statutaria e gestionale» ed assume che la ratio di tale
disposizione sia quella di «privilegiare l'appartenenza, quanto meno
morale, del patrimonio accumulato nel corso di decenni dalle banche
pubbliche alla collettivita' dei depositanti risparmiatori e dei
beneficiari del credito».
Osserva, poi, il rimettente che lo stesso art. 2 della legge
n. 461 del 1998 fissa i principi e criteri direttivi cui il
legislatore delegato deve attenersi nel disciplinare gli scopi,
l'organizzazione interna e le forme di controllo sulle fondazioni
bancarie, con il risultato di prevedere un regime peculiare, che si
discosta da quello codicistico ed e' percio' «speciale», ma non
quanto alla natura di tali soggetti - quasi fossero una sorta di
tertium genus tra le persone giuridiche pubbliche e quelle private -
ma semplicemente quanto alla disciplina cui essi sono sottoposti.
Tale prospettiva non sarebbe cambiata - ad avviso del rimettente
- neppure con il sopravvenuto art. 5 del decreto-legge 15 aprile
2002, n. 63, come modificato dalla legge di conversione 15
giugno 2002, n. 112, che anzi, dal punto di vista testuale, conferma
la natura privatistica del regime delle fondazioni bancarie,
definendo tale regime come «speciale rispetto a quello delle altre
fondazioni» solamente quanto alla disciplina prevista dalla normativa
vigente in ragione delle finalita' assegnate a dette fondazioni.
La ratio della norma sarebbe stata del resto solo quella di
chiarire - in relazione alla decisione della Commissione CE
dell'11 dicembre 2001, con la quale era stata giudicata incompatibile
con la disciplina comunitaria la previsione, di cui alla legge n. 461
del 1998 ed al decreto legislativo n. 153 del 1999, di un regime
fiscale agevolato per le ristrutturazioni e per le fusioni tra banche
- che l'analogo regime introdotto per le fondazioni bancarie non era
suscettibile di produrre effetti turbativi del mercato non essendo
tali fondazioni destinate a svolgere attivita' di impresa.
Positivamente concluso, in tali termini, il riesame della
rilevanza della questione cui era stato chiamato dalla ordinanza di
questa Corte n. 432 del 2002, il rimettente ribadisce che, alla
stregua del panorama normativo esaminato, «il riconoscimento della
"piena autonomia statutaria e gestionale" delle fondazioni bancarie
assume il valore di un principio guida sia per l'interpretazione che
per la valutazione di legittimita', sub specie della compatibilita'
con esso, delle disposizioni successivamente enunciate dal decreto
legislativo n. 153 del 1999, pur dopo le modificazioni introdotte
dall'art. 11 della legge n. 448 del 2001».
Fatta tale premessa, osserva che l'art. 2 della legge n. 461 del
1998 assegna la materia della composizione degli organi, delle cause
di incompatibilita' e dei requisiti di onorabilita' all'esclusiva
disciplina statutaria, con l'unica eccezione specificamente
contemplata alla lettera h).
Il decreto legislativo n. 153 del 1999 riafferma solennemente,
all'art. 2, la piena autonomia statutaria delle fondazioni, ma nel
successivo art. 3 (recte: art. 4, lettera g), nell'elencare i
principi ai quali gli statuti devono conformarsi nel definire
l'assetto organizzativo delle fondazioni, quanto ai requisiti di
onorabilita' ed alle ipotesi di incompatibilita', pur riproducendo
sostanzialmente la dizione contenuta nella legge di delega, aggiunge
l'inciso «nel rispetto degli indirizzi generali fissati ai sensi
dell'articolo 10, comma 3, lettera e)».
Proprio in tale previsione si sostanzierebbe, secondo il giudice
a quo, la violazione dell'art. 76 Cost. per contrasto con l'art. 2
della legge delega.
Siffatto potere di indirizzo non troverebbe, infatti, alcun
riscontro nelle norme della legge delega ne' potrebbe ricavarsi, per
implicito, dai compiti di controllo riservati all'Autorita'
amministrativa, in quanto i poteri dell'Autorita' di vigilanza,
espressamente e tassativamente elencati all'art. 2, lettera i), della
legge delega, sono comunque preordinati a verificare «il rispetto
della legge e dello statuto, la sana e prudente gestione, la
redditivita' del patrimonio e l'effettiva tutela degli interessi
contemplati negli statuti»; cosicche' gli unici parametri normativi
cui l'Autorita' puo' fare riferimento nell'eseguire il riscontro
affidatole dall'ordinamento sarebbero, appunto, costituiti dalla
legge e dallo statuto, con implicita esclusione del potere di
introdurre, con proprio atto, ulteriori prescrizioni vincolanti per i
soggetti sottoposti al controllo, operanti su un piano
dichiaratamente privatistico.
Una indiretta conferma di tali conclusioni verrebbe dall'art. 11,
comma 14, della successiva legge 28 dicembre 2001, n. 448, che
attribuisce all'Autorita' di vigilanza il potere di emanare
disposizioni attuative delle - sole - norme introdotte dallo stesso
articolo, cosi' implicitamente escludendo l'esistenza di un generale
potere normativo della stessa Autorita'.
Ma, anche a prescindere da tale argomento, sarebbe in ogni caso
sufficiente rilevare - secondo il giudice a quo - che il potere di
controllo di per se' non comporta, quale corollario, l'attribuzione
anche di un potere di indirizzo, trattandosi di concetti
ontologicamente diversi.
L'evidente discrasia tra il riconoscimento della piena autonomia
statutaria delle fondazioni, contenuto nella legge di delega, e la
configurazione del potere di indirizzo di cui alle norme impugnate,
oltre a rappresentare una violazione dell'art. 76 Cost.,
costituirebbe, sotto altro aspetto, elemento di interna
contraddizione della disciplina delle fondazioni bancarie,
censurabile in riferimento al canone di ragionevolezza di cui
all'art. 3 della Costituzione.
Ulteriori profili di illegittimita' costituzionale sarebbero,
poi, rinvenibili - ad avviso sempre del rimettente - in relazione ai
parametri di cui agli artt. 2, 18 e 41 della Costituzione.
L'introduzione di un tale condizionamento esterno di natura
autoritativa si porrebbe, infatti, in contrasto con la tutela
dell'autonomia privata, che l'art. 41 Cost. garantisce prevedendo
forme di controllo e coordinamento a soli fini sociali.
Risulterebbero, inoltre, lesi gli artt. 2 e 18 Cost. che tutelano il
diritto di associazione dei cittadini ed i diritti dell'uomo nelle
formazioni sociali ammesse dall'ordinamento.
2.1. - Si sono costituite in giudizio, con distinte ed ampie
memorie, la Fondazione Cassa di Risparmio di Roma, la Fondazione
Cassa di Risparmio di Udine e Pordenone, la Fondazione Cassa di
Risparmio di Pistoia e Pescia, la Fondazione Cassa di Risparmio di
Venezia, l'Ente Cassa di Risparmio di Firenze, la Fondazione Cassa di
Risparmio di La Spezia, la Fondazione Cassa di Risparmio di Reggio
Emilia Pietro Manodori, la Fondazione Cassa di Risparmio in Bologna,
la Fondazione Cassa di Risparmio di Alessandria, la Fondazione Cassa
di Risparmio di Orvieto, la Fondazione Cassa di Risparmio di Spoleto
e l'Associazione fra le Casse di Risparmio Italiane (ACRI),
quest'ultima unitamente ad altre 41 fondazioni, tutte concludendo per
la declaratoria di illegittimita' costituzionale delle norme
impugnate.
Si insiste in particolare, negli atti di costituzione, anche alla
stregua di argomenti di carattere storico, sulla natura
ontologicamente privatistica delle fondazioni bancarie, in specie di
quelle di origine associativa, che si assume non smentita dalla norma
interpretativa recata dalla legge n. 112 del 2002, ed a tale
proposito vengono richiamati tanto il parere del Consiglio di Stato
n. 1354/2002, reso sullo schema del regolamento ai sensi
dell'art. 11, comma 14, della legge n. 448 del 2001, quanto la
relazione accompagnatoria al disegno di legge delega del 1998.
Sostengono, in buona sostanza, le parti private che la legge
delega avrebbe attribuito all'autorita' governativa un potere di
vigilanza e non anche di indirizzo e che, in ogni caso, il potere
dell'autorita' governativa non potrebbe giammai esplicarsi al di
fuori dei limiti consentiti dal suddetto carattere privatistico, pur
speciale, delle fondazioni bancarie.
2.2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la declaratoria di inammissibilita' o
infondatezza della questione.
La questione concernente l'art. 4, comma 1, lettera g), del
decreto legislativo n. 153 del 1999 sarebbe - ad avviso
dell'Avvocatura - inammissibile in quanto detta disposizione sarebbe
stata confermata ed integrata dall'art. 11, comma 6, della legge
n. 448 del 2001, non impugnato dal rimettente ne' con l'ordinanza di
cui si tratta, ne' con le altre di cui si e' gia' riferito.
Nel merito, la questione sarebbe comunque infondata alla stregua
delle considerazioni svolte nelle memorie depositate negli altri
giudizi.
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica tanto le numerose parti
private quanto l'Avvocatura dello Stato hanno depositato, nei diversi
giudizi, ampie memorie illustrative insistendo, con dovizia di
argomentazioni, nelle conclusioni gia' assunte.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con nove
ordinanze depositate, in altrettanti giudizi, l'8 febbraio 2003, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 22, 41, 70, 117 e 118,
quarto comma, della Costituzione e sotto i profili analiticamente
esposti in narrativa, diverse questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 11 della legge 28 dicembre 2001, n. 448
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato), e dell'art. 7, comma 1, lettera aa), punto 2, della
legge 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di
infrastrutture e trasporti).
Le norme impugnate modificano, in piu' punti, la disciplina delle
fondazioni di origine bancaria (comunemente, anche se impropriamente,
denominate fondazioni bancarie) dettata dal decreto legislativo
17 maggio 1999, n. 153 (Disciplina civilistica e fiscale degli enti
conferenti di cui all'articolo 11, comma 1, del decreto legislativo
20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle operazioni di
ristrutturazione bancaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 dicembre 1998, n. 461), in particolare quanto alla individuazione
dei «settori ammessi», alla nuova nozione di «settori rilevanti»,
alla composizione dell'organo di indirizzo, al regime delle
incompatibilita', alla disciplina della ipotesi di controllo
congiunto di societa' bancaria o capogruppo bancario da parte di piu'
fondazioni, alla decadenza degli attuali organi gestori delle
fondazioni e, fino alla ricostituzione dei nuovi organi, alla
limitazione dell'attivita' delle fondazioni alla ordinaria
amministrazione.
Il medesimo Tribunale amministrativo, con altra ordinanza,
depositata sempre l'8 febbraio 2003, ha inoltre riproposto - a
seguito di una nuova positiva valutazione della rilevanza - in
riferimento agli artt. 2, 3, 18, 41 e 76 Cost., questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 4, comma 1, lettera g), e 10,
comma 3, lettera e), del decreto legislativo n. 153 del 1999, che
attribuiscono all'Autorita' di vigilanza sulle cosiddette fondazioni
bancarie il potere di emanare «atti di indirizzo di carattere
generale», aventi efficacia precettiva.
2. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni identiche o analoghe
o, comunque, attinenti alla stessa materia, vanno riuniti per essere
unitariamente decisi.
3. - Deve, preliminarmente, respingersi l'eccezione di
inammissibilita' sollevata, in termini generali, dall'Avvocatura
dello Stato sotto il profilo dell'assenza - nelle ordinanze di
rimessione - di qualsivoglia motivazione sulla legittimazione delle
fondazioni, dell'ACRI e dell'ADUSBEF a ricorrere al giudice
amministrativo.
Contrariamente a quanto affermato dalla difesa della parte
pubblica, una motivazione, pur sintetica, della legittimazione
(attiva) dei menzionati soggetti e' contenuta nelle ordinanze di
rimessione, nelle quali si afferma che l'atto impugnato nei giudizi a
quibus risulta astrattamente lesivo degli interessi delle fondazioni
e, al tempo stesso, degli interessi dell'ACRI e dell'ADUSBEF, in
quanto enti esponenziali, rispettivamente, delle fondazioni e dei
consumatori ed utenti fruitori dell'attivita' istituzionale delle
fondazioni.
E tanto basta per escludere che questa Corte possa pervenire ad
una declaratoria di inammissibilita' sovrapponendo il proprio
giudizio a quello del giudice del merito, «rimanendo ovviamente
impregiudicata ogni ulteriore valutazione, da compiersi nel giudizio
a quo, riguardo all'esattezza delle conclusioni cui il rimettente e'
pervenuto sul punto» (sentenza n. 156 del 2001).
4. - Va premesso che questa Corte (con sentenza, in pari data,
n. 300) si e' gia' pronunciata, ripercorsa l'origine delle fondazioni
di origine bancaria, sulla loro natura giuridica di soggetti privati
appartenenti all'ordinamento civile (art. 117, comma secondo,
lettera l), della Costituzione).
Passando all'esame delle singole questioni, deve dichiararsi
l'infondatezza di quelle relative agli artt. 11, comma 1, primo
periodo, della legge n. 448 del 2001 e 7, comma 1, lettera aa), punto
2, della legge n. 166 del 2002, che ha modificato l'art. 37-bis della
legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori
pubblici), sollevate in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 41, 117 e
118, quarto comma, della Costituzione.
Le norme impugnate, modificando il decreto legislativo n. 153 del
1999, contengono, la prima, una elencazione dei «settori ammessi»,
suddivisi in quattro categorie, la seconda, l'individuazione di un
ulteriore «settore ammesso», costituito dalla «realizzazione di
lavori pubblici o di pubblica utilita».
Al riguardo deve rilevarsi che le singole previsioni legislative
dei settori ammessi sono, sostanzialmente, riproduttive, per la loro
ampiezza e varieta', di tutte le possibili attivita' proprie e
caratteristiche delle fondazioni e non possono, quindi, sotto tale
aspetto, ritenersi lesive della autonomia, gestionale e statutaria,
di tali enti, i quali, come del resto ogni persona giuridica di
diritto privato, devono essere caratterizzati da «uno scopo» che ne
impronta l'attivita' (v. artt. 16 e 27 del codice civile).
Per le ragioni appena esposte, e' altresi' infondato il dubbio di
costituzionalita' sollevato in relazione agli artt. 2 e 18 della
Costituzione.
Del pari infondata, alla stregua delle medesime considerazioni,
e' l'evocazione del parametro di cui all'art. 41 della Costituzione.
Infatti, anche a voler ritenere la norma costituzionale invocata
comprensiva di quegli enti, come le fondazioni, per definizione privi
di scopo di lucro (v. art. 2 del decreto legislativo n. 153 del
1999), e' sufficiente osservare che le disposizioni censurate - che
attengono, per quanto si e' gia' osservato, alla necessaria
individuazione dello «scopo» della persona giuridica - non sono in
alcun modo limitative della liberta' di autodeterminazione delle
stesse fondazioni, nel concreto svolgimento della loro attivita'.
Quanto alle altre censure di incostituzionalita', e' evidente
che, al di la' delle parole usate dal legislatore, deve, comunque,
escludersi il riconoscimento alle fondazioni di pubbliche funzioni
(cfr. la gia' citata sentenza n. 300 del 2003).
Con la conseguente necessita' di una interpretazione adeguatrice
delle locuzioni descrittive di determinati settori quali, ad esempio,
quello della «prevenzione della criminalita' e sicurezza pubblica» o
quello della «sicurezza alimentare e agricoltura di qualita»,
locuzioni, tutte, che possono e devono essere interpretate in un
senso logicamente compatibile con il carattere non pubblicistico
della attivita' delle fondazioni e, quindi, come riferentisi solo a
quelle attivita', socialmente rilevanti, diverse, pur se
complementari e integrative, da quelle demandate ai pubblici poteri.
Resta, in tal modo, superato il dubbio di violazione del
principio di sussidiarieta' di cui all'art. 118, quarto comma, Cost.
che, anzi, risulta del tutto compatibile, oltre che con la natura
privata delle fondazioni, con il riconoscimento che le stesse
svolgono compiti di interesse generale.
Le disposizioni censurate riguardano, poi, solo il regime
giuridico delle fondazioni e non la disciplina dei settori nei quali
esse operano concretamente, che e' evidentemente lasciata, nelle
materie di loro competenza, alle Regioni.
Sicche', deve escludersi che, cosi' interpretate, le norme
impugnate possano comportare una qualsivoglia lesione della potesta'
legislativa, concorrente o esclusiva, delle Regioni e, quindi,
dell'art. 117 della Costituzione (cfr., ancora, la sentenza n. 300
del 2003).
5. - Passando all'esame della questione riguardante l'art. 11,
comma 1, ultimo periodo della legge n. 448 del 2001 - secondo cui i
«settori ammessi» possono essere modificati dall'Autorita' di
vigilanza con regolamento da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 3,
della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attivita' di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri) -
va, anzitutto, respinta l'eccezione, avanzata dall'Avvocatura, di
inammissibilita' per difetto di rilevanza.
Se e' pacifico, infatti, che - come precisato dalla parte
pubblica - non e' sinora intervenuta alcuna modifica regolamentare
dei suddetti settori, non appare, neppure, contestabile che la
disposizione impugnata incida su un aspetto qualificante della
disciplina e possa, quindi, risultare lesiva dell'interesse delle
fondazioni e, in quanto tale, rilevante nei giudizi a quibus.
Nel merito, la questione e' fondata.
La norma impugnata, accordando all'Autorita' di vigilanza, il
potere di modificare, con regolamento, la legge in qualsiasi
direzione, per di piu' senza indicazione di criteri, compatibili con
la natura privata delle fondazioni e con la loro autonomia
statutaria, idonei a circoscriverne la discrezionalita', viola i
parametri costituzionali evocati dal rimettente.
6. - L'art. 11 della legge n. 448 del 2001, oltre alla previsione
dei «settori ammessi», contiene, al comma 2, una modifica della
nozione di «settori rilevanti», consistenti in quelli - tra gli
ammessi - scelti ogni tre anni dalle singole fondazioni in numero non
superiore a tre.
Anche siffatta disposizione risulterebbe, sempre ad avviso del
giudice rimettente, lesiva degli stessi parametri evocati a proposito
dei «settori ammessi», a causa, si afferma, dell'inesistenza di un
interesse generale che possa in qualche modo giustificare tale
limitazione numerica.
La censura e' infondata.
La ragione giustificativa della norma, diversamente da quanto
ritiene il giudice a quo, e' quella di evitare l'eccessiva
dispersione dell'attivita' delle fondazioni e, quindi, il rischio che
gli ingenti mezzi finanziari di cui le stesse dispongono siano
utilizzati secondo sollecitazioni contingenti, indipendentemente da
una qualsivoglia programmazione pluriennale.
Ove, poi, si consideri che la concreta scelta dei «settori
rilevanti» non e' effettuata autoritativamente, ma e' rimessa alla
libera determinazione delle fondazioni e si tenga, altresi', nel
debito conto la possibilita' per le stesse - riconosciuta
indirettamente dal successivo comma 2 dell'art. 2 del decreto
legislativo n. 153 del 1999, a tenore del quale le fondazioni operano
nei «settori rilevanti» «in via [solo] prevalente» - di svolgere
attivita' anche in settori diversi da quelli «rilevanti», puo'
escludersi, indipendentemente da un esame analitico dei singoli
parametri evocati dal rimettente, qualsiasi menomazione
dell'autonomia statutaria e gestionale delle fondazioni incompatibile
con la loro natura di persone giuridiche private.
7. - Per le considerazioni esposte va dichiarata infondata anche
la questione relativa al comma 3 dell' art. 11 della legge n. 448 del
2001, sia nella parte in cui dispone che le fondazioni indirizzano la
propria attivita' esclusivamente nei «settori ammessi» e operano in
via prevalente nei «settori rilevanti», sia nella parte in cui, in
coerenza con la natura delle fondazioni risultante dall'art. 2 del
decreto legislativo n. 153 del 1999, introduce quale criterio
preferenziale nella scelta dei settori quello della rilevanza sociale
dei settori stessi.
Una lettura della norma costituzionalmente adeguata porta,
altresi', ad escludere la fondatezza della questione riferita
all'inciso secondo cui le fondazioni assicurano «singolarmente e nel
loro insieme l'equilibrata destinazione delle risorse».
Se ci si fermasse al tenore letterale, potrebbe effettivamente
sorgere il dubbio che la disposizione impugnata sia destinata, come
opina il rimettente, a «creare una interdipendenza fra i soggetti in
parola (e cioe' le fondazioni), convogliando e coordinando in una
prospettiva unitaria le potenzialita' espresse da ciascuno di essi».
Con evidente ed illegittimo pregiudizio dell'autonomia gestionale
(oltre che statutaria) delle fondazioni, in quanto risulterebbero
vincolate, nella loro azione, ad un disegno unitario incompatibile
con la loro soggettivita' essenzialmente individuale.
Questa Corte ritiene, tuttavia, che la norma impugnata sia
suscettibile di una diversa lettura e che, pertanto, nella specie
debba farsi applicazione del principio piu' volte enunciato dalla
giurisprudenza costituzionale secondo cui «le leggi non si dichiarano
costituzionalmente illegittime perche' e' possibile darne
interpretazioni incostituzionali (e qualche giudice ritenga di
darne), ma perche' e' impossibile darne interpretazioni
costituzionali» (ex multis, sentenza n. 356 del 1996).
La disposizione, oggetto del dubbio di costituzionalita', deve,
infatti, essere correttamente interpretata nei termini di una mera
indicazione di carattere generale, priva, in quanto tale, di valore
vincolante, rivolta alle fondazioni senza comportare alcuna impropria
ed illegittima eterodeterminazione riguardo all'uso delle risorse di
cui dispongono tali enti.
La destinazione ed il concreto impiego dei rilevanti mezzi
finanziari di pertinenza delle fondazioni devono restare affidati
alla autodeterminazione delle stesse, salva anche a tal proposito
l'ammissibilita' di forme di coordinamento compatibili con la natura
di persone private delle fondazioni.
8. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 11,
comma 4, della legge n. 448 del 2001, che sostituisce l'art. 4,
comma 1, lettera c), del decreto legislativo n. 153 del 1999, e'
fondata.
Va premesso che secondo il rimettente la norma precitata
risulterebbe lesiva degli artt. 2, 3, 18, 41, 117 e 118, quarto
comma, Cost., per la non consentita compressione dell'autonomia
statutaria e gestionale delle fondazioni, nella parte in cui, al
primo periodo, prevede, per le fondazioni cosiddette istituzionali,
una prevalente rappresentanza, nell'ambito dell'organo di indirizzo,
degli enti diversi dallo Stato di cui all'art. 114 Cost.,
«pubblicizzando», in tal modo, l'attivita' delle fondazioni e,
quindi, influenzandone in maniera decisiva l'operativita'.
Ora, prescindendo da una disamina dei singoli parametri evocati,
puo' affermarsi come, nonostante la varia tipologia delle fondazioni
di origine bancaria, sia storicamente indiscutibile un loro
collegamento con le realta' locali, quale riflesso del radicamento
territoriale degli enti bancari e delle casse di risparmio da cui
traggono origine.
Sicche', puo' dirsi che una significativa presenza nell'organo di
indirizzo di soggetti espressi dagli enti territoriali, secondo le
determinazioni dei diversi statuti, risponda di per se' ad una scelta
non irragionevole del legislatore non censurabile sul piano della
legittimita' costituzionale.
A diversa ed opposta conclusione si deve, invece, pervenire
quando, come dispone la norma impugnata, la prevalenza della
composizione dell'organo di indirizzo e' riservata ai soli enti
territoriali.
A tal proposito, infatti, la censura di irragionevolezza della
norma risulta fondata, in quanto non puo' non apparire
contraddittorio limitare la ipotizzata presenza degli enti
rappresentativi delle diverse realta' locali agli enti territoriali
senza ricomprendervi quelle diverse realta' locali, pubbliche e
private, radicate sul territorio ed espressive, per tradizione
storica, connessa anche all'origine delle singole fondazioni, di
interessi meritevoli di essere «rappresentati» nell'organo di
indirizzo.
Una precisazione e', a questo punto, necessaria e riguarda l'uso,
all'evidenza atecnico, del termine «rappresentanza», adoperato dal
legislatore (anche nel decreto legislativo n. 153 del 1999) per
indicare il rapporto che intercorre tra gli enti, riguardati dalla
norma, ed i soggetti dagli stessi designati quali componenti
dell'organo di indirizzo.
Quel che si radica in capo a tali enti, e', infatti, un potere di
designazione dei componenti dell'organo di indirizzo, potere che si
esaurisce con il suo esercizio e che non comporta alcun vincolo di
mandato a carico dei soggetti nominati, i quali agiscono, e devono
agire, in assoluta e totale indipendenza dall'ente che li ha
nominati.
Con la conseguenza che, anche sotto tale aspetto, viene superato
il rischio, paventato dal rimettente, di trasformare le fondazioni in
enti collaterali e serventi, o strumentali, di quelli territoriali.
Conclusivamente, la norma impugnata va dichiarata
incostituzionale nella parte in cui prevede nell'ambito dell'organo
di indirizzo una prevalente e qualificata rappresentanza degli enti,
diversi dallo Stato, di cui all'art. 114 Cost., anziche' di enti,
pubblici o privati, comunque espressivi delle realta' locali.
Con assorbimento di ogni altro profilo di censura.
9. - Deve, invece, affermarsi l'infondatezza, nei sensi di cui in
motivazione, della questione avente ad oggetto l'ultimo periodo del
comma 4 dell'art. 11 della legge n. 448 del 2001, che detta una
regola non del tutto chiara in tema di conflitto di interessi, regola
che si tratta, pertanto, di intendere in modo conforme alla
Costituzione.
La norma, al di la' delle sue espressioni letterali, va
interpretata - in ossequio al canone di ragionevolezza - nel senso
che le fondazioni non possono svolgere la loro attivita' a vantaggio
diretto dei componenti degli organi delle fondazioni, ne' di coloro
che li hanno nominati, a garanzia dell'imparzialita' e della
correttezza dell'azione delle fondazioni stesse.
Mentre devono ritenersi consentiti gli interventi delle
fondazioni intesi a soddisfare quegli interessi, generali o
collettivi, espressi dagli enti ai quali e' statutariamente
attribuito il potere di designare i componenti dell'organo di
indirizzo.
Se tale e' la portata della norma, e' evidente la sua generale
riferibilita' a tutti i soggetti designanti e designati nella
composizione dell'organo di indirizzo, interpretandosi la locuzione
«salvo quanto previsto al periodo precedente» nel senso, del tutto
generico, confermativo della vigenza della (disciplina contenuta
nella) prima parte della norma che, come si e' visto, fa riferimento
alla composizione dell'organo di indirizzo, anziche' in quello -
ipotizzato dal rimettente - limitativo della sfera di applicabilita'
della successiva disciplina in tema di conflitto di interessi.
Intesa in tal modo, la norma si sottrae alle censure di
incostituzionalita' mosse dallo stesso giudice rimettente.
10. - Con le ordinanze iscritte ai nn. 120, 121, 124, 125 e 127
del registro ordinanze 2003, viene sollevata questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma 7, della legge n. 448
del 2001, che ha sostituito l'art. 4, comma 3, del decreto
legislativo n. 153 del 1999.
Va in proposito respinta l'eccezione di inammissibilita' avanzata
dall'Avvocatura dello Stato sotto il profilo che la norma impugnata
sarebbe stata completamente sostituita dall'art. 80, comma 20, della
legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato), e che, pertanto, farebbe
difetto, nella specie, la rilevanza della questione.
In contrario, e' possibile osservare che, come del resto e'
emerso nel corso della pubblica udienza, la sostituzione della norma
impugnata non ha impedito la produzione medio tempore dei suoi
effetti e non comporta, quindi, l'eccepita irrilevanza della
questione nei giudizi a quibus.
Nel merito, la questione e' infondata nei sensi di seguito
specificati.
Le censure investono la norma impugnata per la estrema ed
irragionevole latitudine del regime di incompatibilita' che essa
fisserebbe tra le funzioni di indirizzo, amministrazione, direzione o
controllo presso le fondazioni e le analoghe funzioni svolte non solo
presso la societa' bancaria conferitaria, ma anche, genericamente,
presso altre societa' operanti nel settore bancario, finanziario o
assicurativo.
Cio' che verrebbe, del tutto ingiustificatamente, a comprimere la
capacita' delle persone di cui si tratta ed a ledere, al tempo
stesso, la liberta' delle fondazioni di stabilire la composizione dei
propri organi. Con conseguente violazione degli artt. 2, 18 e 22
della Costituzione.
E' possibile, tuttavia, osservare che anche tale norma e'
suscettibile di una lettura diversa, conforme a Costituzione,
incentrata sulla ratio perseguita dal legislatore.
In proposito, non puo' dubitarsi che lo scopo esclusivo della
norma sia quello di recidere i legami tra la banca conferitaria e le
fondazioni.
Ed e' evidente che una finalita' siffatta sarebbe vanificata ove
l'incompatibilita' fosse limitata alla sola societa' bancaria
conferitaria senza ricomprendere quelle societa', operanti nel
settore bancario, finanziario o assicurativo, in rapporto di
partecipazione azionaria o di controllo con la banca conferitaria.
S'intende, allora, come il riferimento alle «altre societa'
operanti nel settore bancario, finanziario e assicurativo» debba
essere inteso nel senso, restrittivo, di societa' in (necessario)
rapporto di partecipazione azionaria o di controllo con la banca
conferitaria.
Va, dunque, attribuito alla norma impugnata un significato in
linea con quanto dispone sul punto l'art. 20 della successiva legge
n. 289 del 2002 che, pur non qualificato come tale, puo' valere come
criterio interpretativo della disciplina previgente.
Restano, in tal modo, superati i dubbi di costituzionalita'
prospettati dal giudice rimettente e fondati su una interpretazione
puramente letterale del dettato normativo.
11. - Con le ordinanze iscritte ai nn. 121, 124, 125, 126 e 127
del registro ordinanze 2003 viene sollevata, in riferimento agli
artt. 2, 3, 18 e 41 Cost., questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 11, comma 10, della legge n. 448 del 2001 che disciplina il
fenomeno del controllo, da parte di una fondazione, di una societa'
bancaria o di un gruppo bancario, disponendo che «una societa'
bancaria o capogruppo bancario si considera controllata da una
fondazione anche quando il controllo e' riconducibile, direttamente o
indirettamente, a piu' fondazioni, in qualunque modo o comunque sia
esso determinato».
La norma viene censurata in quanto, ad avviso del rimettente,
sancirebbe una irragionevole presunzione di controllo nel caso in cui
la somma delle partecipazioni bancarie di piu' fondazioni sia pari
alla quota di controllo, a prescindere dall'effettiva esistenza di
accordi o di patti di sindacato tra le stesse fondazioni.
Va, in primo luogo, disattesa l'eccezione di inammissibilita'
della questione in quanto basata, secondo l'Avvocatura, su un erroneo
presupposto interpretativo, essendo quest'ultimo un profilo attinente
al merito, e quindi alla fondatezza o all'infondatezza, e non gia'
all'ammissibilita' della questione.
Passando, quindi, all'esame del merito, la questione va
dichiarata infondata nei termini appresso specificati.
Mentre e' evidente l'inconferenza, nel profilo in esame, dei
parametri di cui agli artt. 2, 18 e 41 Cost., quel che si tratta di
accertare e' l'asserita irragionevolezza della norma e, quindi, la
violazione, sotto tale aspetto, dell'art. 3 della Costituzione.
Va, in proposito, esclusa, contrariamente a quanto sostenuto dal
rimettente, la configurazione di una presunzione assoluta di
controllo, limitandosi la norma impugnata ad estendere la nozione di
controllo, ai fini di cui all'art. 6 del decreto legislativo n. 153
del 1999, anche all'ipotesi in cui esso sia esercitato,
congiuntamente, da una pluralita' di fondazioni che siano comunque
tra loro legate da appositi accordi finalizzati al controllo bancario
e che devono essere, in quanto tali, oggetto di specifica prova.
S'intende, allora, come presupposto della norma sia l'esistenza
di un effettivo controllo congiunto da parte di piu' fondazioni.
Senza, ripetesi, che possa dedursi dal semplice possesso di
partecipazioni nella stessa azienda bancaria da parte di piu'
fondazioni la ricorrenza in capo a queste ultime di un controllo
congiunto, occorrendo fare, invece, riferimento alla nozione di
controllo accolta dall'ordinamento vigente.
Sicche', puo' dirsi che la portata della norma sia solo quella di
ricomprendere nella nozione di controllo l'esistenza di accordi di
sindacato tra piu' fondazioni.
12. - La disciplina contenuta nel comma 14 del piu' volte citato
art. 11 della legge n. 448 del 2001 viene, infine, censurata nella
parte in cui prevede, all'ultimo periodo, la decadenza degli attuali
organi delle fondazioni che devono adeguare i loro statuti alle
disposizioni del richiamato articolo e, fino alla loro
ricostituzione, la possibilita' per quelli in prorogatio di svolgere
esclusivamente attivita' di ordinaria amministrazione.
La questione e' ritenuta inammissibile dall'Avvocatura per omessa
prospettazione di specifiche ragioni di incostituzionalita'.
L'eccezione va disattesa in quanto l'ordinanza si limita,
correttamente, ad affermare che «la definizione della questione di
costituzionalita' e' strettamente legata alla soluzione di quelle
precedentemente formulate» ed in particolare di quelle riguardanti la
composizione degli organi di indirizzo richiamando, per mere esigenze
di sintesi espositiva, i rilievi svolti sulla costituzionalita'
dell'assetto complessivo delle fondazioni delineato dalla legge de
qua e, quindi, anche i parametri su cui siffatti rilievi si fondano.
Passando, quindi, al merito della questione se ne deve, tuttavia,
dichiarare l'infondatezza nei termini che seguono.
La norma impugnata, come lo stesso rimettente del resto
riconosce, costituisce il non irragionevole riflesso delle eventuali
modifiche statutarie relative, appunto, alla composizione dell'organo
di indirizzo.
S'intende, allora, come il presupposto della norma sia costituito
dalla necessita' di operare le ipotizzate modifiche statutarie
relative alla composizione degli organi delle fondazioni e come,
pertanto, la decadenza censurata non sia riferibile alle fondazioni
cosiddette associative, nelle quali resta in ogni caso immutata la
composizione dell'organo di indirizzo, ed a quelle istituzionali, per
le quali l'attuale composizione degli organi risulti conforme alla
nuova disciplina introdotta dall'art. 11, comma 4, della legge n. 448
del 2001, nella formulazione datane dalla presente sentenza.
Per le altre fondazioni, nelle quali fosse necessario introdurre
una nuova composizione dell'organo di indirizzo, la decadenza degli
attuali organi non appare, come si e' detto, costituzionalmente
censurabile, essendo la conseguenza non irragionevole delle modifiche
che dovessero intervenire nella struttura delle fondazioni in
ossequio alla legge in esame, cosi' come non appare incostituzionale,
trattandosi di un profilo rientrante nella discrezionalita' del
legislatore, la limitazione, disposta dalla stessa norma, fino alla
ricostituzione degli organi, della attivita' delle fondazioni alla
ordinaria amministrazione.
13. - L'ultima questione di legittimita' costituzionale,
sollevata con l'ordinanza iscritta al n. 128 del registro ordinanze
2003, e' quella riguardante gli artt. 4, comma 1, lettera g), e 10,
comma 3, lettera e), del decreto legislativo n. 153 del 1999, in
riferimento agli artt. 2, 3, 18, 41 e 76 della Costituzione.
Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilita'
della questione relativamente all'art. 4, comma 1, lettera g), del
decreto legislativo n. 153 del 1999 avanzata dall'Avvocatura in base
all'assunto che detta disposizione sarebbe stata confermata ed
integrata dall'art. 11, comma 6, della legge n. 448 del 2001, non
impugnato dal rimettente ne' con l'ordinanza di cui si tratta ne' con
le altre.
In contrario, puo' rilevarsi come del tutto correttamente il
rimettente abbia impugnato l'art. 4, comma 1, lettera g), del decreto
legislativo n. 153 del 1999, che permane in vigore con la modifica
apportata dal comma 6 dell'art. 11 della legge n. 448 del 2001,
senza, peraltro, che la modifica stessa incida, in alcun modo, sulla
questione di costituzionalita'.
Risulta, infatti, inequivocamente, dall'ordinanza di rimessione
che la censura del rimettente investe esclusivamente la legittimita'
del potere di indirizzo riconosciuto dalla norma impugnata
all'Autorita' di vigilanza ed e' evidente l'assoluta irrilevanza a
tale riguardo della modifica apportata alla norma impugnata dalla
legge n. 448 del 2001.
Nel merito la questione e' fondata.
In proposito, occorre muovere dall'assunto che l'art. 2 della
legge delega 23 dicembre 1998, n. 461 (Delega al Governo per il
riordino della disciplina civilistica e fiscale degli enti
conferenti, di cui all'articolo 11, comma 1, del decreto legislativo
20 novembre 1990, n. 356, e della disciplina fiscale delle operazioni
di ristrutturazione bancaria), assegna la materia delle cause di
incompatibilita' e dei requisiti di onorabilita' degli organi delle
fondazioni alla disciplina statutaria con l'unica eccezione
contemplata alla lettera h).
L'art. 4, comma 1, lettera g), del decreto legislativo n. 153 del
1999, nell'elencare i principi ai quali gli statuti devono
conformarsi nel definire l'assetto organizzativo delle fondazioni,
pur riproducendo sostanzialmente, quanto ai requisiti di onorabilita'
e alle ipotesi di incompatibilita', la dizione contenuta nella legge
delega, aggiunge l'inciso «nel rispetto degli indirizzi generali
fissati ai sensi dell'articolo 10, comma 3, lettera e)» violando, in
tal modo, l'art. 2 della legge delega e, quindi, l'art. 76 della
Costituzione.
In proposito, e' sufficiente considerare che il potere di
indirizzo e' essenzialmente diverso da quello di controllo di cui e'
titolare l'Autorita' di vigilanza, essendo il primo un potere
conformativo dell'attivita' delle fondazioni, il secondo un potere di
verifica della corrispondenza di tale attivita' a determinati
parametri preventivamente fissati.
S'intende, allora, come una interpretazione per quanto estensiva
della delega non possa arrivare a ricomprendere nei compiti di
controllo riservati alla Autorita' amministrativa e diretti, ai sensi
dell'art. 2, lettera i), della legge delega, a verificare il
«rispetto della legge e dello statuto, la sana e prudente gestione,
la redditivita' del patrimonio e l'effettiva tutela degli interessi
contemplati negli statuti», quei, diversi e ulteriori, poteri di
indirizzo cui fanno riferimento le norme impugnate e che, ripetesi,
non trovano alcuna base giustificativa nella legge di delega.
Del resto, come osservato dal rimettente, lo stesso legislatore
del 2001, attribuendo all'Autorita' di vigilanza il potere di emanare
disposizioni attuative delle norme introdotte dall'art. 11 della
legge 448 del 2001, ha, sia pure indirettamente, escluso la esistenza
di un generale potere di indirizzo della medesima Autorita'.
Le due norme impugnate vanno, pertanto, dichiarate
costituzionalmente illegittime per violazione dell'art. 76 Cost.
restando assorbito in tale pronuncia ogni altro profilo di censura
sollevato dal rimettente.