ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 5 e 14
della legge regionale delle Marche 14 luglio 1997, n. 41, recante
«Disciplina delle attivita' di organizzazione ed intermediazione di
viaggi e turismo», come modificata dalla legge regionale 14 febbraio
2000, n. 8, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge regionale
12 agosto 1994, n. 31, sulle strutture extra - alberghiere e alla
legge regionale 14 luglio 1997, n. 41, sull'attivita' di
organizzazione ed intermediazione di viaggi e turismo», promosso con
ordinanza del 13 maggio 2002 dal Tribunale amministrativo regionale
della Lombardia, iscritta al n. 345 del registro ordinanze 2002 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, 1ª serie
speciale, dell'anno 2002.
Visto l'atto di intervento della Regione Marche;
Udito nella camera di consiglio del 9 aprile 2003 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 13 maggio 2002, il Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia ha sollevato, in riferimento
agli articoli 41, 117, primo comma, e 120 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 5 e 14 della
legge regionale delle Marche 14 luglio 1997, n. 41, recante
«Disciplina delle attivita' di organizzazione ed intermediazione di
viaggi e turismo», come modificata dalla legge regionale 14 febbraio
2000, n. 8, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge regionale
12 agosto 1994, n. 31, sulle strutture extra - alberghiere e alla
legge regionale 14 luglio 1997, n. 41, sull'attivita' di
organizzazione ed intermediazione di viaggi e turismo».
Le disposizioni censurate prevedono l'obbligo, a carico delle
agenzie di viaggi che intendano aprire filiali nella Regione Marche,
di comunicare a quest'ultima l'inizio dell'attivita' nonche'
l'avvenuto versamento di una somma di importo pari alla differenza
tra quanto richiesto a titolo di cauzione per il rilascio
dell'autorizzazione da parte di altra Regione e quanto richiesto, al
medesimo fine, dalla Regione Marche.
Il remittente espone che il giudizio de quo e' stato promosso
dalla Bluvacanze S.p.A. - societa' autorizzata dalla Regione
Lombardia alla gestione dell'agenzia di viaggio «Multi Level Travel»
- nei confronti del comune di Macerata, al fine di ottenere
l'annullamento del provvedimento con cui era stata dichiarata
decaduta dal diritto di aprire una filiale per mancato versamento
della suddetta cauzione aggiuntiva e che ne ordinava la chiusura.
Il giudice a quo afferma che le disposizioni della legge delle
Marche suindicate sarebbero illegittime per motivi analoghi a quelli
che hanno condotto questa Corte, nelle sentenze n. 54 del 2001 e
n. 362 del 1998, a dichiarare l'illegittimita' costituzionale,
rispettivamente, della legge della Regione Lombardia 16 settembre
1996, n. 27, e della legge della Regione Sardegna 13 luglio 1988,
n. 13, nella parte in cui subordinavano l'apertura di filiali al
rilascio di una ulteriore autorizzazione rispetto a quella conseguita
inizialmente in altra Regione.
Il tribunale amministrativo regionale remittente, pur ammettendo
che il sistema della denuncia di inizio di attivita' (DIA) differisce
strutturalmente dal sistema autorizzatorio, ritiene tuttavia che
l'attribuzione ai comuni del potere di ostacolare l'esercizio
dell'attivita' alle filiali aperte sul proprio territorio
equivarrebbe, in buona sostanza, ad introdurre surrettiziamente
un'ulteriore autorizzazione. Cio', oltre a contrastare con il
principio di unitarieta' dell'impresa-agenzia di viaggi sancito dalla
legge-quadro sul turismo (legge 17 maggio 1983 n. 217, art. 9),
violerebbe la liberta' di iniziativa economica e contrasterebbe con
il divieto di ostacolare la libera circolazione di persone e cose,
nonche' l'esercizio del diritto al lavoro, sanciti rispettivamente
dagli artt. 41 e 120 della Costituzione.
2. - E' intervenuta in giudizio la Regione Marche e ha chiesto
che la questione sollevata venga dichiarata infondata.
La Regione sostiene, innanzitutto, che non sussiste alcuna
violazione degli artt. 41 e 120 Cost., come applicati dalla Corte
nelle sentenze n. 54 del 2001 e n. 362 del 1998, in ragione del
rilievo che le norme censurate si limitano a chiedere una mera
integrazione del deposito cauzionale gia' effettuato. Tale
specificazione, vale a dire la mancata previsione di un vero e
proprio titolo autorizzatorio, priverebbe di fondamento ogni accusa
in merito alla presunta costruzione di una barriera territoriale
all'espandersi dell'impresa ed al suo diritto di calibrare
l'organizzazione secondo la propria capacita' operativa.
La ratio delle norme censurate, prosegue la Regione Marche, lungi
dal ledere i principi di cui agli artt. 41 e 120 Cost., e' invece
proprio quella di garantirne la piena applicazione. Ed infatti,
l'obbligatoria integrazione del deposito cauzionale, assicurando
parita' di condizioni tra le imprese del settore operanti nello
stesso territorio, evita un pregiudizio a carico delle agenzie
autorizzate dalla Regione Marche che hanno versato depositi
cauzionali piu' elevati.
Parimenti infondata sarebbe, sempre ad avviso della Regione, la
censura che il giudice a quo prospetta in ordine alla violazione da
parte della legge regionale del limite dei principi costituzionali,
cosi' come sancito dal testo revisionato dell'art. 117 Cost.; questo
perche' il principio invocato dal remittente (quello della
configurazione unitaria delle agenzie di viaggio e turismo di cui
all'art. 9 della legge 17 maggio 1983, n. 217), non avrebbe natura di
principio costituzionale, bensi' di mero principio fondamentale della
legislazione statale, idoneo, secondo il testo originario del Titolo
V della Parte II della Costituzione, a limitare la potesta'
legislativa regionale concorrente in materia di turismo.
Ad avviso della Regione, infine, la normativa impugnata non
violerebbe il principio di unitarieta' dell'impresa-agenzia di
viaggi, a cio' non ostando l'obbligo di comunicarne l'inizio di
attivita' della filiale e di integrare la cauzione gia' versata.
Nell'imminenza dell'udienza la Regione Marche ha depositato
memoria illustrativa, nella quale si ribadiscono le deduzioni svolte
nella memoria di costituzione e se ne argomentano ulteriormente
alcuni profili.
La Regione trae argomento dall'ordinanza n. 190 del 2002 di
questa Corte, pronunciata nel giudizio di legittimita' relativo a
norme regionali che prevedevano l'autorizzazione per l'apertura di
filiali di agenzie turistiche, per sostenere l'infondatezza delle
questioni sollevate con riferimento agli artt. 41 e 120 Cost. Ed
invero, con la pronuncia citata vennero rinviati gli atti al
remittente, a causa dell'entrata in vigore di una nuova normativa
regionale che, abrogando le norme oggetto delle questioni, sostituiva
il regime autorizzatorio con l'obbligo di denunciare l'inizio
dell'attivita'. Sarebbe quindi tale rinvio a sancire indirettamente,
a giudizio della Regione intervenuta, la legittimita' dello jus
superveniens e, dunque, della disciplina di analogo tenore che e'
oggetto del presente giudizio.
In ordine alla censura relativa alla violazione dell'art. 117
Cost., la Regione aggiunge che la legge 29 marzo 2001, n. 135,
recante «Riforma della legislazione nazionale del turismo» ha
abrogato la legge 21 luglio 1983 a far data dall'entrata in vigore di
un d.P.C.m. in essa previsto, pubblicato il 25 settembre 2002, e che
quest'ultimo atto impone far riferimento, quanto ai richiami della
legge n. 217 del 1983, alle normative regionali di settore.
Considerato in diritto
1. - Sollecitata dal Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia, la Corte e' chiamata a pronunciarsi sulla legittimita', in
riferimento agli articoli 41, 117, primo comma, e 120 della
Costituzione, degli articoli 5 e 14 della legge della Regione Marche
24 luglio 1997, n. 41, recante «Disciplina delle attivita' di
organizzazione ed intermediazione di viaggi e turismo», come
modificata dalla legge regionale 14 febbraio 2000, n. 8, recante
«Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 12 agosto 1994,
n. 31, sulle strutture extra - alberghiere e alla legge regionale
14 luglio 1997, n. 41 sull'attivita' di organizzazione ed
intermediazione di viaggi e turismo».
Tali disposizioni obbligano le imprese proprietarie di agenzie di
viaggi gia' autorizzate in altra Regione e che intendano aprire una
filiale nelle Marche, a comunicare l'inizio dell'attivita' al comune
territorialmente competente, nonche' ad integrare il deposito
cauzionale gia' versato di un importo idoneo a colmare la differenza,
ove sussistente, rispetto a quello previsto dalla Regione Marche.
L'incidente di costituzionalita' e' sorto nel corso di un
giudizio innanzi al Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia sul ricorso proposto da un'agenzia di viaggi, gia'
autorizzata dalla Regione Lombardia, nei confronti del comune di
Macerata al fine di ottenere l'annullamento del provvedimento con cui
era stata dichiarata decaduta dal diritto di aprire una filiale per
mancato versamento della cauzione aggiuntiva.
2. - Prima di venire al merito della questione sollevata, e'
opportuno descrivere nelle sue linee essenziali l'origine delle norme
censurate.
La legge della Regione Marche 14 luglio 1997, n. 41, prevedeva,
nella versione originaria, la necessita' di una autorizzazione
ulteriore per l'apertura di filiali nel territorio regionale da parte
di agenzie di viaggi e turismo. Successivamente, questa Corte ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale di leggi regionali
(rispettivamente, della Lombardia e della Sardegna) di analogo
contenuto: una autorizzazione per l'apertura di filiali, distinta ed
ulteriore rispetto a quella gia' ottenuta in altra Regione e' stata
giudicata in contrasto con il principio fondamentale (art. 117, primo
comma, Cost.) dell'unita' dell'impresa proprio della materia del
turismo, come desunto dalla legge-quadro sul turismo e dalla nozione
codicistica di impresa da essa incorporata, nonche' in contrasto con
la liberta' dell'impresa di articolare la propria struttura
territoriale secondo proprie ed autonome determinazioni (art. 41
Cost.) e con il divieto di innalzare barriere artificiose alla libera
circolazione di persone e cose ed all'esercizio del diritto al lavoro
sull'intero territorio nazionale (art. 120 Cost.).
In seguito a tali pronunce, la legge in questione e' stata
modificata dalla Regione Marche con legge 14 febbraio 2000, n. 8, che
ha eliminato l'obbligo di autorizzazione e previsto al suo posto,
nelle disposizioni che vengono qui all'esame, l'obbligo di comunicare
l'inizio dell'attivita' della filiale nonche' di integrare il
deposito cauzionale gia' versato per l'autorizzazione iniziale di un
importo pari alla differenza con quanto dovuto e versato dalle
imprese autorizzate dalla Regione Marche.
3. - La legge-quadro sul turismo, dalla quale il remittente,
sulla scia della giurisprudenza di questa Corte, desume il principio
di unitarieta' dell'impresa-agenzia di viaggi, e' stata abrogata a
decorrere dall'entrata in vigore del d.P.C.m. 23 settembre 2002 (cfr.
art. 11, comma 6, della legge 29 marzo 2001, n. 135, recante la
«Riforma della legislazione nazionale del turismo»). Essa non puo'
pertanto fungere da paramentro interposto nel presente giudizio di
costituzionalita'.
La questione e' tuttavia fondata in riferimento agli artt. 41 e
120 della Costituzione.
E' condivisibile, nella sostanza, il rilievo del remittente che
puo' ammettersi, ai fini dell'apertura di una filiale, una pura e
semplice denuncia di inizio di attivita', cui non si accompagnino
ulteriori oneri procedimentali ma non l'imposizione di integrazioni
del deposito cauzionale. Le disposizioni censurate, invece, prevedono
non solo l'obbligo di denunciare l'apertura della filiale, ma anche
quello - benche' solo eventuale - di integrare il deposito cauzionale
gia' versato in altra Regione. Va precisato che l'obbligo di
comunicazione non rientra, come sembra invece ritenere il giudice a
quo, nella denuncia di inizio di attivita' prevista nell'art. 19
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi). Tale comunicazione non va a sostituire alcun
provvedimento autorizzatorio, ma e' finalizzata a rendere edotta la
pubblica amministrazione dell'esistenza di una filiale il cui titolo
abilitativo, sebbene rilasciato da altra Regione, e' valido per
l'intero territorio nazionale, e postula quindi la possibilita' di
controlli ovunque l'impresa venga esercitata. D'altronde, l'obbligo
di una mera comunicazione non lede la liberta' di iniziativa
economica, poiche' con esso non si pone alcun vincolo alle scelte
dell'impresa riguardo alla propria articolazione territoriale;
tantomeno puo' considerarsi onere procedimentale in grado di
ostacolare la libera circolazione dei fattori produttivi e
l'esercizio del diritto al lavoro. Contrasta invece con gli artt. 41
e 120 della Costituzione la previsione, per l'apertura di filiali, di
un onere economico ulteriore, nella forma dell'integrazione del
deposito cauzionale, rispetto a quello gia' sostenuto inizialmente.
Quest'obbligo, al pari della previsione di una autorizzazione
aggiuntiva per l'apertura di filiali dichiarata illegittima nelle
citate pronunce di questa Corte (sentenze n. 54 del 2001 e n. 362 del
1998), lede il diritto dell'imprenditore di modulare a sua scelta
l'organizzazione territoriale dell'agenzia di viaggi e al tempo
stesso, gravando l'impresa di oneri economici aggiuntivi, costituisce
un illegittimo ostacolo alla libera circolazione delle persone e
delle cose, nonche' all'esercizio del diritto al lavoro su tutto il
territorio nazionale.