ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 33; 34,
comma 1, lettera i); 38 comma 1, lettere a) ed e); 43, comma 2; 50
comma 5 e 51 della deliberazione legislativa statutaria della Regione
Calabria approvata in seconda deliberazione, ai sensi dell'art. 123
Cost., il 31 luglio 2003, promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 5 settembre 2003, depositato in
cancelleria il 12 successivo ed iscritto al n. 68 del registro
ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
Udito nella udienza pubblica del 25 novembre 2003 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Vincenzo Cerulli
Irelli e Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 5 settembre 2003, depositato il successivo 12 settembre
e iscritto al n. 68 del 2003 del registro ricorsi, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 33; 34, comma 1,
lettera i); 38, comma 1, lettere a) ed e); 43, comma 2; 50, comma 5 e
51 dello statuto della Regione Calabria, approvato in prima
deliberazione il 13 maggio 2003 e, in seconda deliberazione, il
31 luglio 2003, in riferimento agli artt. 117, secondo comma,
lettera l), 121, 122, 123, primo comma, e 126 della Costituzione,
nonche' al principio di separazione dei poteri.
2. - In riferimento all'art. 33 dello statuto, la difesa erariale
sostiene che l'art. 122, ultimo comma, e l'art. 126, terzo comma,
della Costituzione, stabilirebbero un vincolo di interdipendenza tra
la giunta con il suo Presidente - ove eletto a suffragio universale e
diretto - ed il consiglio, espresso dal principio simul stabunt simul
cadent, posto a garanzia della stabilita' dell'esecutivo regionale.
L'art. 126, terzo comma, della Costituzione dovrebbe infatti
essere letto in correlazione con l'art. 122, quinto comma, della
Costituzione, ai sensi del quale il presidente della giunta
regionale, salvo che lo statuto regionale disponga diversamente, e'
eletto a suffragio universale e diretto.
Dal combinato disposto di dette norme si ricaverebbe, quindi, che
lo statuto regionale puo' discostarsi dal principio simul stabunt
simul cadent, esclusivamente nel caso in cui sia stato previsto un
sistema di elezione del Presidente della giunta regionale diverso da
quello a suffragio universale diretto (sentenza n. 304 del 2002).
Secondo il ricorrente, l'art. 33 dello statuto calabrese avrebbe
violato le succitate norme. In base alle disposizioni di tale
articolo oggetto delle censure dello Stato, i candidati alle cariche
sia di presidente che di vice presidente della giunta regionale sono
indicati sulla scheda elettorale, sono votati contestualmente agli
altri componenti del consiglio regionale e sono poi nominati dal
consiglio regionale nella sua seduta di insediamento; in questa
stessa occasione e' approvata la mozione sul programma di governo da
essi presentata in consiglio (commi 1 e 2); viene stabilito, inoltre,
che la mancata nomina del Presidente e del vice presidente indicati
dal corpo elettorale comporta lo scioglimento del consiglio regionale
(comma 3); infine, la norma statutaria, al comma 4, stabilisce che,
nei casi di dimissioni volontarie, incompatibilita' sopravvenuta,
rimozione, impedimento permanente o morte del presidente della
giunta, a questi subentra il vice presidente il quale - una volta
confermato dal Consiglio - tornera' a disporre del potere di
provocare eventualmente lo scioglimento del consiglio nelle ipotesi
in cui non potesse piu' ricoprire la carica o si dimettesse.
Ad avviso della difesa erariale, l'art. 33, disciplinando una
forma di elezione sostanzialmente diretta a suffragio universale -
tanto che stabilisce lo scioglimento del consiglio regionale nel caso
di mancata nomina del presidente e del vice presidente indicati
dall'elettorato - contrasterebbe con la Costituzione in quanto non
prevede, in riferimento ai casi di cessazione dal mandato del
presidente della giunta previsti dall'art. 126, terzo comma, della
Costituzione, le dimissioni della giunta e lo scioglimento del
consiglio regionale, disponendo invece che al presidente subentri il
vice presidente. Questa procedura, quindi, violerebbe sia l'art. 126,
sia l'art. 122 della Costituzione, poiche' inciderebbe sulla «materia
elettorale», coperta da riserva di legge regionale.
3. - L'Avvocatura generale dello Stato sostiene inoltre che il
combinato disposto degli artt. 34, comma 1, lettera i) e 43, comma 2,
dello statuto attribuirebbero illegittimamente al consiglio regionale
l'esercizio di una potesta' regolamentare, nella forma dei
regolamenti di attuazione e di integrazione in materia di
legislazione esclusiva il cui potere regolamentare sia stato delegato
dallo Stato alle regioni, in presenza dell'art. 121 della
Costituzione che, invece, non prevede la potesta' regolamentare del
consiglio, cosi' come a livello nazionale non si attribuisce detta
potesta' al Parlamento.
L'illegittimita' delle norme sarebbe confortata dalla
considerazione che, anteriormente alla riforma del Titolo V della
Costituzione, il Governo, in diverse occasioni, ha esercitato il
potere di rinvio in riferimento a leggi regionali attributive della
potesta' regolamentare ai consigli regionali.
4. - Relativamente all'art. 38, primo comma, lettere a) ed e),
dello statuto, il ricorrente osserva che questa norma, disciplinando
aspetti della materia elettorale, si porrebbe in contrasto con
l'art. 122, primo comma, della Costituzione, il quale dispone che il
sistema di elezione e i casi di ineleggibilita' e incompatibilita'
del presidente e dei membri della giunta, nonche' dei consiglieri
regionali devono essere disciplinati con legge regionale, nel quadro
dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica. In
particolare, si sottolinea nel ricorso, che la lettera a) del primo
comma dell'art. 38 prevede un sistema di elezione su base
proporzionale con voto di preferenza e premio elettorale di
maggioranza.
L'introduzione nello statuto di norme in materia elettorale
violerebbe la riserva di legge regionale e limiterebbe i poteri del
consiglio regionale, realizzando al tempo stesso un «rafforzamento»
della fonte statutaria e determinando in tal modo anche una lesione
del principio di democrazia diretta. La norma impugnata, infatti,
sottrarrebbe al referendum popolare le norme elettorali, dato che, ai
sensi dell'art. 11 dello statuto in esame, il referendum non e'
ammesso per l'abrogazione delle norme statutarie.
Inoltre, le lettere a) ed e) dell'art. 38 si porrebbero in
contrasto con l'art. 123, primo comma, della Costituzione, in quanto
estenderebbero la disciplina dello statuto a materia non prevista
dalla norma costituzionale.
5. - In relazione all'art. 50 dello statuto, il ricorrente
osserva che la norma disciplina l'organizzazione amministrativa
regionale ed in particolare la figura dei dirigenti regionali,
relativamente ai quali il quinto comma dell'art. 50 dispone:
«Nell'esercizio della potesta' statutaria, legislativa e
regolamentare, la regione provvede a disciplinare il regime
contrattuale dei dirigenti, l'attribuzione e la revoca degli
incarichi, l'accertamento delle responsabilita' e la comminazione
delle sanzioni, nonche' ad istituire il ruolo dei dirigenti della
regione e il ruolo dei dirigenti del consiglio regionale».
Il riferimento ad una disciplina regionale del regime
contrattuale dei dirigenti regionali violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato la materia «ordinamento civile», in quanto a
questa sarebbero riconducibili sia gli aspetti fondamentali del
rapporto di lavoro privato che del rapporto di lavoro pubblico, oltre
che la disciplina del diritto sindacale. Ed infatti, nel documento
approvato dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle
province autonome il 21 marzo 2002 e' stato espressamente affermato:
«Poiche' il rapporto di lavoro pubblico e' stato fatto rientrare
nella disciplina privatistica, possiamo quindi concludere che,
parimenti ai lavoratori privati, anche per quelli alle dipendenze
delle pubbliche amministrazioni, il legislatore regionale trova un
limite invalicabile nella contrattazione nazionale, che puo' a sua
volta ricevere una regolamentazione di sostegno da parte del
legislatore regionale».
6. - Il ricorrente sostiene, infine, che l'art. 51 dello statuto
violerebbe l'art. 123, primo comma, della Costituzione, in quanto ha
ad oggetto l'esercizio della potesta' normativa tributaria della
regione e quindi regola una materia che non rientra tra quelle che,
secondo la norma costituzionale, possono costituire oggetto di
disciplina da parte dello statuto.
7. - Nel giudizio si e' costituita la Regione Calabria, in
persona del presidente pro tempore della giunta regionale, chiedendo
che il ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque infondato.
Relativamente alle censure aventi ad oggetto l'art. 33, la
resistente osserva che esse sarebbero infondate, in quanto, sotto un
profilo strettamente formale, elezione «a suffragio universale»
vorrebbe dire che il Capo dell'esecutivo - nella specie, il
presidente della giunta regionale - «deve essere eletto da tutti i
soggetti facenti parte dell'ordinamento». L'elezione «a suffragio
diretto» si avrebbe infatti quando tutti i titolari dell'elettorato
attivo scelgono direttamente ed immediatamente il Capo dell'esecutivo
in un'unica fase, senza che la loro scelta sia filtrata o mediata o
comunque interferita da altri meccanismi o organi o procedure, con la
conseguente immediata preposizione dell'eletto nella carica a cui e'
destinato. Nella norma impugnata, invece, non vi sarebbero siffatti
caratteri, in quanto mancherebbe l'universalita' del voto, nonche'
l'immediatezza tra il voto degli elettori e la sussunzione
dell'eletto alla carica di presidente, dato che il potere di
conferire la carica di presidente al candidato spetta al consiglio
regionale e non direttamente al corpo elettorale.
Infatti, nonostante che l'art. 33 disponga che i candidati alla
carica di presidente e di vice presidente debbano essere indicati
sulla scheda elettorale e votati contestualmente agli altri
componenti del consiglio regionale, dal comma 2 risulta che, anche
dopo tale investitura - che dovra' essere concretamente modulata
dalla legge elettorale regionale - essi rimangono meri candidati,
poiche' e' solo il voto del consiglio regionale a conferire loro la
carica in questione. Ed e' appunto per questo che l'art. 33, comma 8,
stabilisce che l'insediamento avviene solamente dopo l'avvenuta
elezione consiliare, non dopo la proclamazione degli eletti, dato che
nel modello prescelto il voto degli elettori non realizza la
preposizione degli eletti nella carica.
Questa ricostruzione sarebbe confortata anche dalla sentenza
n. 304 del 2002, che - nel respingere la tesi della difesa della
regione, secondo la quale l'art. 5 della legge costituzionale n. 1
del 1999 non avrebbe realizzato una vera e propria elezione a
suffragio universale e diretto - ha ritenuto inutile approfondire nel
merito la natura dell'elezione disciplinata dalla norma transitoria
della legge cost. n. 1 del 1999, in considerazione
dell'assimilabilita' «nella valutazione del legislatore
costituzionale» di questa elezione «ad una vera e propria elezione a
suffragio diretto»: assunto, quest'ultimo, dimostrato, secondo la
citata sentenza n. 304 del 2002, dalla riproduzione nel comma 2
dell'articolo 5 del principio simul stabunt, simul cadent.
Peraltro, secondo la resistente, nel sistema transitorio, anche
in mancanza di previsione espressa, avrebbe dovuto ritenersi operante
il meccanismo della «reciproca dissoluzione», in virtu'
dell'art. 126, ultimo comma, della Costituzione. Infatti, l'elezione
del presidente della giunta regionale disciplinata dall'art. 5,
comma 1, della legge cost. n. 1 del 1999, configurerebbe chiaramente
un'elezione «a suffragio universale e diretto», in quanto la norma
dispone che «e' proclamato presidente della giunta regionale il
candidato (capolista della lista regionale) che ha conseguito il
maggior numero di voti validi in ambito regionale», senza necessita'
di alcun tipo di mediazione.
Diversamente accadrebbe, invece, nel sistema definito dallo
statuto della Regione Calabria, nel quale la scelta del corpo
elettorale risulterebbe «filtrata» dall'intervento consiliare, quindi
inidonea a determinare il conferimento della carica in mancanza
dell'elezione da parte del consiglio regionale.
Sotto il profilo sostanziale, la scelta operata con lo statuto in
esame non costituirebbe affatto «una forma di elezione
sostanzialmente diretta», in quanto neppure e' stata prevista
un'elezione di tipo indiretto conformata sul modello nordamericano.
Secondo la resistente, ulteriori ragioni conforterebbero la
propria tesi.
In primo luogo, diversamente dal modello statunitense, il
consiglio regionale potrebbe scegliere di non nominare quali
presidente e vice presidente i candidati indicati dal corpo
elettorale, pur cosi' determinando il proprio autoscioglimento.
In secondo luogo, i membri del consiglio regionale non sarebbero
assimilabili ai «grandi elettori», in quanto farebbero parte di un
«collegio perfetto» che deve votare sia per i candidati al vertice
della giunta, sia sul programma da questi presentato, previo
dibattito, nelle forme previste dal regolamento interno (articolo 33,
comma 2). Questo meccanismo assicurerebbe al consiglio la facolta' di
nominare soggetti tali da rappresentare gli interlocutori naturali
nella cogestione della attivita' di indirizzo politico. Dunque, il
programma della coalizione che vince le elezioni ed esprime i
candidati alla presidenza e alla vicepresidenza (il programma della
campagna elettorale) non si trasformerebbe automaticamente in
programma di governo e quindi in indirizzo politico, in quanto,
perche' cio' avvenisse, sarebbe necessario un voto del consiglio sul
programma.
Ad avviso della regione, il sistema prescelto si impernierebbe su
due fondamentali meccanismi: l'immissione nell'ufficio di presidente
(e di vice presidente) solo dopo il voto del consiglio e solo in
ragione di esso; l'approvazione consiliare del programma di governo,
in forza dei quali si instaura tra presidente della giunta e
consiglio regionale un rapporto politico diverso rispetto a quello
che consegue dall'elezione a suffragio universale e diretto.
Ne' sarebbe possibile equiparare qualsiasi legittimazione
popolare del vertice dell'esecutivo, ovvero qualsiasi meccanismo di
stabilizzazione del medesimo, all'elezione a suffragio universale e
diretto.
La conclusione, secondo la resistente, e' che nello statuto in
esame l'indicazione popolare non sarebbe vincolante, e la Regione
Calabria, nell'esercizio della propria autonomia statutaria, avrebbe
preferito un'elezione del presidente della giunta diversa da quella a
suffragio universale e diretto, derogando legittimamente
all'articolo 126, terzo comma, della Costituzione; inoltre,
nell'ambito della autonomia in tema di «forma di governo» ex
art. 123, primo comma, della Costituzione, la regione avrebbe
legittimamente previsto che il vice presidente subentri al presidente
della giunta - con l'imprescindibile consenso del consiglio - qualora
questi muoia, sia affetto da impedimento permanente, sia rimosso, si
trovi in una situazione di incompatibilita' sopravvenuta, o rassegni
le dimissioni in assenza di una esplicita rottura del rapporto
fiduciario, allo scopo di evitare che eventi accidentali concernenti
la vita del presidente impediscano alla maggioranza scelta dagli
elettori di realizzare il programma di governo.
Il presidente resterebbe «il vero dominus della giunta e arbitro
della legislatura», avendo anche «ampia possibilita' di far ricorso
al voto di fiducia», mentre il vice presidente entrerebbe in gioco
solo per far realizzare integralmente il programma.
Secondo la resistente, l'art. 33 dello statuto non violerebbe
neppure la riserva di legge regionale in materia elettorale di cui
all'art. 122 della Costituzione. Invero, indipendentemente dal fatto
che l'Avvocatura dello Stato non avrebbe indicato quali disposizioni
dell'articolo 33 inciderebbero sulla materia, il fondamento
dell'intera disciplina da esso recata sarebbe rinvenibile
nell'art. 123, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui
include nel contenuto necessario dello statuto «la forma di governo e
i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento».
D'altronde e' la stessa Costituzione che, all'art. 122, quinto comma,
stabilisce che «il presidente della giunta, salvo che lo statuto
disponga diversamente, e' eletto a suffragio universale e diretto».
Ad avviso della regione, in particolare, il comma 7 della
disposizione impugnata, nel prevedere quale causa di ineleggibilita'
l'aver ricoperto per due mandati consecutivi (superiori a trenta
mesi) la carica di presidente della giunta, disciplinerebbe una
peculiare causa di ineleggibilita' strettamente legata alla «forma di
governo» e direttamente incidente sull'uso di strumenti come quello
della questione di fiducia, di cui all'articolo 37, comma 3, dello
statuto, potendo svolgere un'importante ruolo deterrente rispetto al
ricorso allo stesso.
Inoltre, l'incensurabilita' del comma 8 - concernente la
prorogatio della giunta e del suo presidente - sarebbe confortata
dalla sentenza di questa Corte n. 196 del 2003: lo statuto in esame,
all'art. 19, stabilisce la prorogatio della giunta e del suo
presidente e questa norma sarebbe stata richiamata dalla Corte nella
succitata sentenza, a dimostrazione della naturale riconducibilita'
di una tale materia nell'alveo delle disposizioni statutarie.
8. - La Regione Calabria, in linea subordinata, per il caso in
cui si ritenesse che la norma impugnata abbia introdotto una elezione
del presidente della giunta a suffragio universale e diretto, ha
chiesto che questa Corte sollevi dinnanzi a se' la questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 126, terzo comma, della
Costituzione, in riferimento agli articoli 3, 97, 123, 92 e 94, della
Costituzione.
Ad avviso della regione, l'art. 126, terzo comma, della
Costituzione, prevedendo lo scioglimento automatico del consiglio
anche in relazione ad eventi che colpiscono accidentalmente la vita
personale del presidente della giunta, quali la morte, l'impedimento
permanente, o le dimissioni volontarie non dovute ad una previa
mozione di sfiducia, realizzerebbe una scelta irragionevole, in
contrasto con il principio del parlamentarismo, recepito negli
artt. 92 e 94, della Costituzione, in quanto, pur in assenza di
rotture del rapporto fiduciario, impedirebbe alla maggioranza
consiliare, che e' espressione della maggioranza del corpo
elettorale, di portare ad attuazione il programma di governo votato
dagli elettori. Infatti, se la ratio del meccanismo simul stabunt,
simul cadent e' quella di garantire una maggiore stabilita' degli
esecutivi regionali, sarebbe irragionevole che per eventi
accidentali, i quali non pongono in discussione il rapporto di
fiducia, si debba necessariamente procedere a nuove elezioni.
Pertanto, secondo la resistente, ragionevolmente lo statuto
calabrese avrebbe previsto una figura quale quella del vice
presidente che, in virtu' dell'indicazione popolare, con la volonta'
del consiglio, puo' subentrare al presidente, allo scopo di
permettere di realizzare il programma di governo sulla scorta del
quale i cittadini hanno scelto la maggioranza consiliare.
In ordine all'ammissibilita' della questione di costituzionalita'
avente ad oggetto una norma costituzionale, la regione richiama la
sentenza di questa Corte n. 1146 del 1988.
9. - Secondo la Regione Calabria, anche le censure concernenti
l'art. 34, comma 1, lettera i), e l'art. 43, comma 2, dovrebbero
essere ritenute infondate.
L'art. 43, nel distribuire la potesta' regolamentare tra gli
organi della regione, attribuisce alla giunta una generale competenza
regolamentare - nella forma dei regolamenti esecutivi, dei
regolamenti di attuazione e di integrazione delle leggi regionali,
dei regolamenti «delegati» nelle materie di competenza esclusiva
regionale e dei regolamenti di organizzazione dell'amministrazione
regionale - riservando al consiglio la facolta' di esercitarla solo
limitatamente ai «regolamenti di attuazione e di integrazione in
materia di legislazione esclusiva delegata dallo Stato» (comma 2).
Il principio della separazione dei poteri che, secondo il
ricorrente, sarebbe violato dalla norma impugnata, non potrebbe
viceversa ritenersi vulnerato dalla attribuzione al consiglio della
potesta' regolamentare delegata dallo Stato ai sensi dell'art. 117,
sesto comma, della Costituzione, sia in considerazione
dell'attribuzione alla giunta del nucleo tradizionale della potesta'
regolamentare (quella esecutiva ed integrativo-attuativa delle leggi
regionali), sia alla luce della ratio dell'attribuzione al consiglio
di detta potesta', da identificarsi nell'esigenza di realizzare una
soluzione che garantisca le situazioni giuridiche soggettive dei
cittadini, in quanto le materie di competenza legislativa esclusiva
dello Stato tendenzialmente incidono sulle medesime piu' di quanto
sulle stesse non incidano le leggi regionali.
Inoltre, sotto il profilo storico, la previsione si
ricollegherebbe al testo originario dell'art. 121, secondo comma,
della Costituzione, il quale attribuiva ai consigli regionali la
potesta' regolamentare, diversamente da quanto stabilito per il
Parlamento, con previsione che, alla luce dei lavori dell'Assemblea
costituente, avrebbe dovuto essere interpretata come attributiva al
consiglio regionale della potesta' regolamentare esclusivamente in
riferimento all'attuazione delle leggi statali (tesi peraltro
disattesa nella legislazione e nella prassi).
Pertanto, ad avviso della Regione Calabria, la scelta realizzata
con lo statuto sarebbe in «armonia con lo spirito del Costituente»,
apparendo opportuno che la delicata potesta' in esame sia gestita
dall'organo rappresentativo del corpo elettorale, che fungerebbe «da
longa manus del legislatore nazionale».
In contrario, secondo la resistente, non rileverebbe la
circostanza che, dopo l'entrata in vigore della legge cost. n. 1 del
1999, la Presidenza del Consiglio dei ministri-Dipartimento affari
regionali, con parere reso il 15 marzo 2000, abbia ritenuto riservato
alla giunta regionale il potere regolamentare, nonche' ricordare che
il Governo ha disposto il rinvio delle delibere legislative
regionali, che continuavano ad attribuire detto potere ai consigli
regionali. Infatti, la posizione assunta dal Governo non riguardava
il tipo di regolamenti qui in esame, «trattandosi di una tipologia
all'epoca sconosciuta», in quanto non era ancora entrata in vigore la
legge cost. n. 3 del 2001 che ha previsto, al sesto comma
dell'art. 117 della Costituzione, la facolta' dello Stato di delegare
alle regioni la potesta' regolamentare nelle materie di legislazione
esclusiva statale.
Da altro punto di vista, gli argomenti dell'Avvocatura sarebbero
da rigettare in considerazione della tesi - sostenuta anche da parte
della dottrina - secondo la quale la legge cost. n. 1 del 1999,
modificando il testo del secondo comma dell'articolo 121, della
Costituzione, avrebbe attribuito agli statuti regionali la facolta'
di scegliere l'organo o gli organi cui attribuire la potesta'
regolamentare. In tal senso deporrebbero il «significativo silenzio
sul punto della disposizione costituzionale» (art. 121, secondo
comma, della Costituzione), la considerazione che spetta comunque al
consiglio regionale la fissazione dei confini tra la disciplina
legislativa e la disciplina regolamentare, nonche' un significativo
obiter dictum contenuto nell'ordinanza di questa Corte n. 87 del
2001.
10. - La resistente contesta poi le censure riferite all'art. 38,
comma 1, lettera a) ed e), anzitutto ricordando che questa Corte, con
la sentenza n. 196 del 2003, ha precisato che «la disciplina
statutaria, cui e' demandata la definizione della forma di governo
regionale, condiziona inevitabilmente, in parte, il sistema
elettorale per l'elezione del consiglio».
Il principio sarebbe confortato dalla considerazione dottrinale
secondo la quale il sistema elettorale sarebbe una delle principali
variabili della forma di governo, sicche' apparirebbe «del tutto
fisiologica» - dunque pienamente ammissibile - non solo
«un'interferenza», ma addirittura «una vera e propria interposizione
statutaria tra la normativa di principio statale (espressamente
stabilita o desumibile) e la normativa di dettaglio regionale» in
materia elettorale.
In particolare, il modello di forma di governo scelto dalla
Regione Calabria avrebbe quali corollari alcune scelte di fondo in
tema di sistema elettorale; tra queste, il premio di maggioranza,
necessario a garantire la stabilita' di governo, nel rispetto del
principio di rappresentanza delle minoranze, tutelato dalla
previsione della elezione su base proporzionale, risultando inoltre
garantita statutariamente la piena liberta' di voto dell'elettore,
grazie al voto di preferenza.
D'altronde, queste opzioni non inciderebbero sul libero
esplicarsi della legge regionale e sui poteri del Consiglio, dato che
residuerebbero alla legge regionale ambiti di scelta di non poco
conto.
In ogni caso, secondo la resistente, l'art. 38, lettera e), non
violerebbe il principio della «riserva di legge regionale», ne'
limiterebbe i poteri del Consiglio o contrasterebbe con i principi
della legge statale, in quanto si limiterebbe a riprodurre il
contenuto dell'art. 122, primo comma, della Costituzione.
Ancora, l'art. 38, comma 1, lettere a) ed e), non potrebbe essere
ritenuto lesivo del «principio di democrazia diretta», in quanto
spetterebbe allo statuto disciplinare l'iniziativa popolare
referendaria, come prescritto dall'art. 123, primo comma, della
Costituzione, non rilevando in senso inverso che le relative norme
siano sottratte al referendum abrogativo; cio' in quanto esse
resterebbero comunque suscettibili di essere sottoposte a referendum
consultivo. Inoltre, nella medesima direzione deporrebbe la
circostanza secondo la quale sarebbe comunque garantita la facolta'
dei cittadini di esprimersi sul contenuto dello statuto per mezzo del
referendum confermativo ex art. 123, terzo comma, della Costituzione.
11. - In riferimento alla censura concernente l'art. 50, la
Regione Calabria - pur ammettendo che «sicuramente la disciplina
sostanziale del rapporto di lavoro, quella contenuta nelle leggi
civili, puo' essere attratta alla competenza legislativa dello Stato
nell'ambito della materia «ordinamento civile» - osserva peraltro che
a tale materia non potrebbero essere ricondotte le procedure e le
modalita' della contrattazione collettiva, da ritenersi riservate
all'autonomia degli enti. In ogni caso - nota la resistente - gia'
oggi parte della contrattazione collettiva si svolgerebbe in sede
regionale ed in ambito locale.
La norma statutaria si limiterebbe a richiamare questa realta': e
cioe' che la regione disciplina con propri provvedimenti normativi il
regime contrattuale dei dirigenti, ovviamente per la parte di propria
competenza.
In relazione al documento della Conferenza dei presidenti delle
regioni e delle province autonome del 21 marzo 2002, citato
dall'Avvocatura, la regione evidenzia che lo stesso preciserebbe che
all'interno della disciplina del rapporto di lavoro pubblico sono
compresi profili ancora oggi disciplinati in regime pubblicistico e,
quindi, di competenza esclusiva delle regioni (inerendo
all'ordinamento ed all'organizzazione amministrativa delle regioni).
12. - Quanto alle censure concernenti l'art. 51 dello statuto, ad
avviso della resistente esso recherebbe una disciplina tale da
costituire «essenzialmente una ripetizione del dettato
costituzionale», in quanto i primi quattro commi dell'articolo 51
riprodurrebbero quasi fedelmente le disposizioni dell'art. 119, della
Costituzione, limitandosi, per alcune di esse, «a svolgerne i
contenuti». Cio' varrebbe per il comma 2 dell'art. 51, il quale
stabilisce che la regione deve esercitare con la legge la propria
competenza in materia di applicazione di entrate e tributi propri,
specificando i contenuti di questa competenza; per il comma 3,
lettera b), che prevede il coinvolgimento della regione nel
procedimento di definizione, da parte dello Stato, dell'entita' e
delle modalita' di distribuzione del fondo perequativo; per il
comma 5, che riproduce l'art. 120, primo comma, della Costituzione.
L'art. 51, comma 6, attribuisce, infine, alla regione il potere
di stabilire, con legge, forme di controllo della regolare gestione
finanziaria e dell'efficienza ed efficacia dell'azione
amministrativa, previsione questa rispettosa delle norme
costituzionali. Cio' in conseguenza della soppressione dei controlli
eteronomi realizzata dalla legge cost. n. 3 del 2001, che peraltro
non impedisce l'introduzione all'interno di ciascun ente di forme di
controllo endogeno dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione
amministrativa.
Dunque, ad avviso della resistente, la norma impugnata sarebbe
conforme alla Costituzione ed alla legge statale di attuazione della
legge cost. n. 3 del 2001. In realta', le censure svolte nel ricorso
riguarderebbero non gia' il contenuto della norma, bensi' la mera
esistenza di una disciplina statutaria in materia e si fonderebbero,
con affermazione indimostrata, sul fatto che le linee generali della
organizzazione finanziaria e tributaria della regione non sarebbero
riconducibili al concetto di «principi di organizzazione e di
funzionamento».
L'art. 51 comunque non sarebbe illegittimo, in quanto gli statuti
regionali possono arricchirsi di contenuti nuovi ed eventuali, come
testimonierebbero le molte disposizioni - non impugnate - contenute
nel Titolo I dello statuto concernente i principi fondamentali.
13. - In prossimita' dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha
depositato una memoria nella quale ha ribadito i rilievi di
costituzionalita' svolti nel ricorso, innanzi tutto in riferimento
all'art. 33 dello statuto della regione, sostenendo in particolare
che la tesi della difesa regionale, secondo la quale ci si troverebbe
dinanzi ad una forma di governo diversa da quella della elezione
diretta del presidente regionale, sarebbe inaccettabile, perche' la
norma censurata stabilirebbe un caso di «nomina vincolata da parte
del consiglio». Inoltre la figura del vice presidente non sarebbe
prevista dall'art. 121 della Costituzione, mentre, d'altra parte,
l'art. 122 della Costituzione prevederebbe solo l'elezione diretta
del presidente.
Sul piano delle ragioni sottostanti alla riforma costituzionale
del 1999, nella memoria si evidenzia inoltre come una delle scelte
fondamentali sia consistita nel «vincolo gravante sulle due
coalizioni contrapposte di designare il leader di governo nel momento
del voto», attribuendogli adeguati poteri: tale scelta sarebbe stata
sostanzialmente - ma chiaramente - elusa dalle disposizioni dello
statuto calabrese.
Quanto alla tesi subordinata sollevata dalla Regione Calabria,
relativa alla pretesa incostituzionalita' del terzo comma
dell'art. 126 della Costituzione, l'Avvocatura dello Stato sostiene
che la questione sarebbe in parte inammissibile, perche' tale
sindacato dovrebbe prendere a parametro «non gia' qualsivoglia norma
costituzionale, ma solo quelle che esprimono i "principi supremi
dell'ordinamento costituzionale", che sono contenuti,
tradizionalmente, nella parte prima della Costituzione». Il
riferimento, invece, alla pretesa lesione del principio di
ragionevolezza porrebbe una questione manifestamente infondata, dal
momento che i poteri presidenziali apparirebbero «mezzo perfettamente
congruente con il fine» perseguito, consistente in una maggiore
stabilita' politica.
In relazione al rilievo di costituzionalita' relativo alle
disposizioni dell'art. 38 in materia elettorale, l'Avvocatura in
particolare afferma che la riserva di legge regionale sarebbe violata
in quanto la norma statutaria impugnata non costituirebbe parte della
disciplina della forma di governo regionale.
In ordine al rilievo di costituzionalita' concernente l'esercizio
della potesta' regolamentare da parte del Consiglio regionale,
l'Avvocatura dichiara di prendere atto di quanto stabilito dalla
sentenza di questa Corte n. 313 del 2003.
In relazione alla disposizione relativa alla disciplina
contrattuale dei dirigenti regionali, di cui all'art. 50,
l'Avvocatura conferma i propri rilievi, che sarebbero rafforzati
dalla recente sentenza di questa Corte n. 314 del 2003.
L'Avvocatura conferma, infine, il rilievo di costituzionalita'
relativo all'art. 51 dello statuto calabrese, in particolare
sottolineando che la potesta' normativa delle regioni in materia
tributaria sarebbe estranea all'art. 123 della Costituzione, il quale
delimiterebbe «rigorosamente le materie che formano legittimo oggetto
della potesta' di regolazione statutaria».
14. - In prossimita' dell'udienza anche la Regione Calabria ha
presentato una memoria, nella quale ribadisce le proprie
argomentazioni a difesa delle disposizioni impugnate.
In relazione all'art. 33 dello statuto, la regione conferma che
si e' voluta compiere una scelta istituzionale diversa da quella
della elezione a suffragio diretto del presidente ed anzi asserisce
che «lo statuto calabrese si muove (...) nell'ambito della forma di
governo parlamentare con i correttivi che l'evoluzione recente del
sistema politico italiano ha prodotto».
Con riferimento all'art. 38, la memoria difensiva afferma in
particolare che i contenuti di questo articolo non sarebbero altro
che la enunciazione di principi resi necessari dalle scelte che lo
statuto compie in tema di forma di governo della regione.
Relativamente alla questione concernente la potesta'
regolamentare, la memoria difensiva concorda sul fatto che la
questione sia da ritenere risolta dalla recente giurisprudenza
costituzionale.
In relazione al regime contrattuale dei dirigenti, invece, si
ribadisce che la materia contrattuale «e' distribuita tra il livello
statale e il livello regionale, a seconda delle rispettive
competenze».
Da ultimo, per cio' che concerne l'art. 51, si evidenzia
nuovamente che in esso sarebbero «elencati principi del tutto
corrispondenti a quelli di cui all'art. 119 della Costituzione».
Considerato in diritto
1. - Il Governo ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 33; 34, comma 1, lettera i); 38, comma 1,
lettere a) ed e); 43, comma 2; 50, comma 5 e 51 dello statuto della
Regione Calabria, approvato in prima deliberazione il 13 maggio 2003
e, in seconda deliberazione, il 31 luglio 2003, in riferimento agli
artt. 117, secondo comma, lettera l); 121, 122, 123, primo comma e
126 della Costituzione, nonche' al principio di separazione dei
poteri.
L'art. 33 viene impugnato perche', disciplinando la elezione del
presidente e del vice presidente della giunta da parte del corpo
elettorale e la loro necessaria successiva designazione da parte del
consiglio regionale nella prima seduta, a meno di un automatico
scioglimento del consiglio stesso, nonche' prevedendo che il vice
presidente subentri nella carica al presidente in caso di dimissioni
volontarie, incompatibilita' sopravvenuta, rimozione, impedimento
permanente o morte, violerebbe gli artt. 122, ultimo comma, e 126,
terzo comma, della Costituzione. Cio' in quanto, malgrado un
meccanismo di elezione sostanzialmente a suffragio universale e
diretto, si verrebbe ad eludere il principio simul stabunt, simul
cadent, che e' derogabile solo se a livello statutario si operi una
scelta istituzionale diversa dalla elezione a suffragio universale e
diretto.
Tale disposizione statutaria violerebbe, inoltre, l'art. 122,
primo comma, della Costituzione, perche' inciderebbe inevitabilmente
sulla materia elettorale, riservata alla legge regionale, nel
rispetto dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale.
Gli artt. 34, comma 1, lettera i) e 43, comma 2, nell'attribuire
l'esercizio della potesta' regolamentare al consiglio regionale nel
caso dei regolamenti di attuazione o di integrazione in materie di
legislazione esclusiva dello Stato da questo delegati alle regioni,
violerebbero l'art. 121 della Costituzione, che attribuirebbe
l'esercizio del potere regolamentare della regione alla giunta
regionale; sarebbe violato, inoltre, il principio della separazione
dei poteri.
L'art. 38, comma 1, lettere a) ed e), disciplinando alcuni
aspetti della materia elettorale, contrasterebbe con gli artt. 122,
primo comma, e 123, primo comma, della Costituzione, in quanto
violerebbe la riserva di legge regionale nella suddetta materia e,
irrigidendo la disciplina della materia in questione, determinerebbe
la sottrazione al corpo elettorale della possibilita' di esprimersi
mediante referendum su di essa.
L'art. 50, comma 5, viene impugnato perche', attribuendo alla
potesta' statutaria, legislativa e regolamentare della regione la
disciplina del regime contrattuale dei dirigenti regionali,
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione,
che attribuisce alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato la
materia «ordinamento civile» a cui sarebbero riconducibili gli
aspetti fondamentali del rapporto di lavoro privato e quindi anche
dell'attuale rapporto di pubblico impiego, oltre che la disciplina
del diritto sindacale.
L'art. 51, infine, viene censurato perche', disciplinando
l'esercizio della potesta' normativa tributaria della regione,
violerebbe l'art. 123, primo comma, della Costituzione, che non
prevede tale materia tra quelle che possono costituire oggetto di
disciplina da parte dello statuto regionale.
2. - La Regione Calabria si e' ritualmente costituita in
giudizio, sostenendo l'inammissibilita' e comunque l'infondatezza di
tutte le censure prospettate nel ricorso. Inoltre, la resistente ha
chiesto in subordine, nell'ipotesi in cui dovesse essere ritenuta
fondata la prima censura proposta dal Governo ricorrente, che questa
Corte sollevi dinnanzi a se' questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 126, terzo comma, della Costituzione, per violazione degli
articoli 3, 97, 123, 92 e 94 della Costituzione e dei principi
supremi che da tali disposizioni si deducono. Cio' perche' la
previsione dello scioglimento automatico del consiglio regionale
anche in relazione ad eventi che colpiscano accidentalmente la
persona del presidente della giunta, quali la morte, l'impedimento
permanente o le dimissioni volontarie non dovute ad una previa
mozione di sfiducia, costituirebbe una scelta irragionevole ed in
contrasto con il principio del parlamentarismo (desumibile dagli
artt. 92 e 94 della Costituzione), dato che si impedirebbe alla
maggioranza consiliare di portare ad attuazione il programma di
governo, pur in assenza di rotture del rapporto fiduciario.
3. - La risoluzione delle suesposte questioni di
costituzionalita' rende opportuno premettere alcune considerazioni
sull'ampiezza e sui limiti del potere statutario delle regioni ad
autonomia ordinaria dopo l'adozione del nuovo Titolo V della
Costituzione, che ha fatto propria, ma anche integrato in un
rinnovato contesto, la riforma costituzionale introdotta dalla legge
cost. 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l'elezione
diretta del presidente della giunta regionale e l'autonomia
statutaria delle regioni). Cio' anche in considerazione del fatto che
il presente giudizio riguarda la prima organica deliberazione
legislativa regionale di adozione di uno statuto impugnata dallo
Stato.
Questa Corte ha gia' chiarito in precedenti sentenze alcuni
profili relativi alla fonte normativa statutaria, ora speciale legge
regionale caratterizzata da una particolare procedura di adozione e
di controllo (cfr. sentenza n. 304 del 2002) e meglio definita nella
ampiezza delle materie ad essa riservate, indicate nel primo e nel
terzo comma dell'art. 123 della Costituzione (la determinazione della
«forma di governo» e dei «principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento», la disciplina dell'«esercizio del diritto di
iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi
della regione», nonche' «la pubblicazione delle leggi e dei
regolamenti regionali», la disciplina del consiglio delle autonomie
locali).
In questi ambiti la regione dispone di un autonomo potere
normativo per la configurazione di un ordinamento interno adeguato
alle accresciute responsabilita' delineate dal nuovo Titolo V della
Costituzione ed alle attese di un'istituzione regionale decisamente
migliorata sul piano della funzionalita' e della sua stessa
democraticita': dopo la riforma dell'art. 123 della Costituzione e la
eliminazione della approvazione dello statuto regionale da parte del
Parlamento, i limiti a questa rilevante autonomia normativa possono
derivare solo da norme chiaramente deducibili dalla Costituzione,
come questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare allorche' ha
negato che essa sia comprimibile «in mancanza di una disciplina
costituzionale chiaramente riconoscibile» o «tramite non
controllabili inferenze e deduzioni da concetti generali, assunti a
priori» (sentenza n. 313 del 2003).
Al tempo stesso, pero', per cio' che riguarda il rapporto fra la
potesta' statutaria ed i suoi limiti, questa Corte ha chiarito che
gli statuti regionali non solo, come tutte le norme giuridiche del
nostro ordinamento, devono rispettare puntualmente «ogni disposizione
della Costituzione», ma devono anche rispettarne lo spirito, in nome
della pure costituzionalmente necessaria «armonia con la
Costituzione» (sentenza n. 304 del 2002); cio' che, piu'
recentemente, ha trovato conferma nell'affermazione che gli statuti
«dovranno essere in armonia con i precetti ed i principi tutti
ricavabili dalla Costituzione» (sentenza n. 196 del 2003).
Da tali premesse la necessita' di una lettura particolarmente
attenta dei rapporti e dei confini fra le diverse aree normative
affidate agli statuti o alle altre fonti legislative statali o
regionali, senza presumere la soluzione del problema interpretativo
sulla base della sola lettura di una singola disposizione
costituzionale, tanto piu' ove essa utilizzi concetti che possono
legittimamente giustificare interpretazioni tra loro non poco
difformi a seconda del contesto in cui sono collocati.
4. - Sulla base di quanto detto, vanno anzitutto affrontati i
diversi rilievi di costituzionalita' sollevati nei riguardi
dell'art. 33 della delibera legislativa di adozione dello statuto
calabrese. Le censure prospettate dal ricorrente sono genericamente
rivolte alla disposizione nel suo complesso; tuttavia, in
considerazione delle motivazioni addotte nel ricorso, l'oggetto del
giudizio cui e' chiamata questa Corte puo' essere riferito ai
commi 1, 2, 3, 4, 5, e 7 (quindi ne sono esclusi i commi 6 e 8).
Le censure sono fondate.
La legge costituzionale n. 1 del 1999 ha sostituito non solo
l'art. 123 della Costituzione, ma ha mutato radicalmente gli
artt. 121, 122 e 126 della Costituzione, in particolare prevedendo la
elezione del presidente della regione «a suffragio universale e
diretto» come soluzione prescritta «salvo che lo statuto regionale
disponga diversamente», e imponendola (art. 5 della legge cost. n. 1
del 1999) come soluzione transitoria «fino alla data di entrata in
vigore dei nuovi statuti regionali e delle nuove leggi elettorali ai
sensi del primo comma dell'art. 122 della Costituzione».
L'esame dei lavori preparatori di questa legge costituzionale e
la sua titolazione evidenziano con sicurezza la volonta', largamente
espressa in sede parlamentare, di imporre tale scelta nella esplicita
speranza di eliminare in tal modo la instabilita' nella gestione
politica delle regioni e quindi di rafforzare il peso delle
istituzioni regionali.
A tal fine la soluzione istituzionale prescelta e' stata quella
che lo stesso titolo della legge definisce «elezione diretta del
presidente della giunta regionale», espressione ricorrente nel quinto
comma dell'art. 122 della Costituzione e nel terzo comma
dell'art. 126 della Costituzione, e poi sostanzialmente sviluppata
nell'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999 come soluzione
provvisoriamente vigente fino all'adozione dei nuovi statuti
regionali e delle conseguenti leggi elettorali regionali.
Al di la' delle molteplici e differenziate definizioni e
classificazioni dottrinali in astratto possibili, specie sulla base
della comparazione fra i diversi sistemi di selezione dei vertici
degli organi di governo delle varie istituzioni, questa Corte ha gia'
rilevato nella sentenza n. 304 del 2002 con riferimento all'art. 5
della legge costituzionale n. 1 del 1999, che «nella valutazione del
legislatore costituzionale l'elezione del presidente della giunta e'
assimilabile, quanto a legittimazione popolare acquisita dall'eletto,
ad una vera e propria elezione a suffragio diretto». Puo' inoltre
aggiungersi che analogo sistema, anch'esso definito elezione «a
suffragio universale e diretto» dall'art. 46 del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali), e' invero da tempo previsto dalla legislazione
relativa all'elezione dei sindaci e dei presidenti delle province
(questa normativa - come ben noto - in realta' risale alla legge
25 marzo 1993, n. 81 recante «Elezione diretta del sindaco, del
presidente della provincia, del consigliere comunale, del consigliere
provinciale»), e ha preceduto largamente la legge costituzionale n. 1
del 1999, rispetto alla quale anzi ha sicuramente costituito un
importante modello di riferimento.
Mentre senza dubhbio non equivale ad un sistema elettorale di
tipo diretto ogni meccanismo elettorale di stabilizzazione delle
maggioranze di governo o anche di mera indicazione come capolista
nella scheda elettorale del massimo esponente politico della lista o
dello schieramento politico, il sistema elettorale configurato
dall'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999 disciplinano
certamente una forma di «elezione diretta del presidente della giunta
regionale» (come appunto recita il titolo della legge
costituzionale).
Cio', in primo luogo, attraverso la previsione di una futura
«normale» forma di governo espressa sinteticamente con le parole
«presidente eletto a suffragio universale e diretto» e caratterizzata
dall'attribuzione ad esso di forti e tipici poteri per la gestione
unitaria dell'indirizzo politico e amministrativo della regione
(nomina e revoca dei componenti della giunta, potere di dimettersi
facendo automaticamente sciogliere sia la giunta che il consiglio
regionale); in secondo luogo, attraverso la analitica disciplina - in
via transitoria, in stretto parallelismo e per la prima volta a
livello regionale - di un tipo di elezione diretta del presidente
della giunta, con la previsione dell'elezione del candidato che,
inserito a capo di una lista elettorale, consegua il maggior numero
dei voti a livello regionale e con il riconoscimento al presidente
eletto degli identici poteri previsti dagli articoli 122, quinto
comma, e 126, terzo comma, della Costituzione.
Tale scelta per una radicale semplificazione del sistema politico
a livello regionale e per la unificazione dello schieramento
maggioritario intorno alla figura del presidente della giunta, pur
imposta temporaneamente al sistema politico regionale ed anche
indicata come «normale» possibilita' di assetto istituzionale, puo'
essere pero' legittimamente sostituita da altri modelli di
organizzazione dei rapporti fra corpo elettorale, consiglieri
regionali e presidente della giunta, che in sede di elaborazione
statutaria possano essere considerati piu' idonei a meglio
rappresentare le diverse realta' sociali e territoriali delle nostre
regioni o anche piu' adatti per alcuni sistemi politici regionali.
Peraltro, questa possibilita' di optare per uno dei tanti possibili
modelli diversi di forme di governo regionali non fondate
sull'elezione diretta del presidente della giunta trova un limite del
tutto evidente nella volonta' del legislatore di revisione
costituzionale di prevedere ipotesi di elezione diretta nel solo caso
del presidente della giunta, al cui ruolo personale di mantenimento
dell'unita' dell'indirizzo politico e amministrativo si conferisce
ampio credito, tanto da affidargli, come accennato, anche alcuni
decisivi poteri politici.
Cio' sembra pienamente condiviso dalla stessa Regione Calabria,
che infatti sostiene di aver fatto una scelta istituzionale diversa
da quella della elezione a suffragio diretto del presidente,
fondamentalmente perche' l'immissione nell'ufficio di presidente (e
di vice presidente) avverrebbe solo dopo il voto del consiglio e solo
in ragione di esso, mentre l'approvazione consiliare del programma di
governo instaurerebbe tra presidente della giunta e consiglio
regionale un rapporto politico diverso rispetto a quello che consegue
all'elezione a suffragio universale e diretto. Per tali ragioni la
difesa della resistente giunge ad asserire che «lo statuto calabrese
si muove (...) nell'ambito della forma di governo parlamentare con i
correttivi che l'evoluzione recente del sistema politico italiano ha
prodotto».
Peraltro, non puo' non notarsi che il sistema configurato
nell'art. 33 del testo statutario appare invece caratterizzato da un
meccanismo di elezione diretta del presidente e del vice presidente
della giunta, del tutto analogo a quello disciplinato per il solo
presidente dall'art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, salva la
diversita' che la preposizione alla carica consegue non alla mera
proclamazione dei risultati elettorali, ma alla «nomina» da parte del
consiglio regionale; questa diversita' appare tuttavia essenzialmente
formale se si considera che, ai sensi del secondo comma dell'art. 33,
il consiglio regionale procede «sulla base dell'investitura popolare
espressa dagli elettori, nella sua prima seduta» e che «la mancata
nomina del presidente e del vice presidente indicati dal corpo
elettorale comporta lo scioglimento del consiglio regionale». Cio'
porta a ritenere che il consiglio regionale sia anche giuridicamente
vincolato ad uniformarsi alla scelta compiuta dal corpo elettorale, a
pena del suo stesso scioglimento.
Al tempo stesso, diversamente da quanto normalmente accade quando
si conferisce un potere di nomina, per l'art. 33 nessun altro
consigliere eletto puo' essere nominato presidente o vice presidente:
cio' conferma che ci si trova dinanzi ad un procedimento di elezione
diretta del presidente e del vice presidente, solo mascherato da una
sorta di obbligatoria «presa d'atto» da parte del consiglio
regionale.
Non a caso, al presidente «nominato» restano alcuni degli
speciali poteri attribuiti dalla Costituzione al presidente eletto
(nomina e revoca dei componenti della giunta, scioglimento del
consiglio regionale se viene adottata una mozione di sfiducia nei
suoi riguardi), mentre gli vengono sottratti i poteri di produrre lo
scioglimento del consiglio nei casi in cui si verifichi la sua
«rimozione, l'impedimento permanente, la morte o le dimissioni
volontarie» (per citare l'elencazione di cui al terzo comma
dell'art. 126 della Costituzione).
In particolare, l'eliminazione del potere presidenziale di fare
eventualmente venir meno, tramite le proprie dimissioni, la
permanenza in carica dello stesso consiglio regionale, riduce
radicalmente i suoi poteri di indirizzo, laddove il vice presidente,
ne puo' disporre ove subentri nella presidenza. Ad ulteriore
rafforzamento di quest'ultima figura, che appare tutt'altro che
marginale nel testo statutario malgrado che non risulti fra gli
organi regionali necessari di cui al primo comma dell'art. 121 della
Costituzione, vi e' inoltre da considerare che la «mozione sul
programma di governo» (di cui al secondo comma dell'art. 33) e'
presentata al consiglio regionale sia dal presidente che dal vice
presidente.
Se si aggiunge che nel sistema dello statuto calabrese deliberato
dal consiglio regionale il presidente non puo' nemmeno porre
autonomamente la questione di fiducia (cosi' l'art. 34, comma 1,
lettera f), dal momento che deve previamente conseguire il consenso
della giunta su questa iniziativa, ne emerge una figura politica dai
poteri sostanzialmente ridotti rispetto a quelli attribuiti dalla
Costituzione al presidente «eletto a suffragio universale e diretto».
Sul punto puo' quindi concludersi che il sistema configurato
dall'art. 33 della delibera legislativa concernente lo statuto
calabrese consiste sostanzialmente nella elezione diretta del
presidente e del vice presidente, in violazione degli articoli 122,
quinto comma, della Costituzione a causa dell'elezione diretta anche
del vice presidente e 126, terzo comma, della Costituzione, a causa
della riduzione dei poteri del presidente della giunta eletto a
suffragio universale e diretto. Al tempo stesso, il primo comma
dell'art. 33, prescrivendo analiticamente che «i candidati alle
cariche di presidente e di vice presidente della giunta regionale
sono indicati sulla scheda elettorale e sono votati contestualmente
agli altri componenti del consiglio regionale», invade in modo palese
l'area legislativa riservata dal primo comma dell'art. 122 della
Cost. alla «legge della regione nei limiti dei principi fondamentali
stabiliti con legge della Repubblica»; potrebbe anche aggiungersi che
comunque e' inesistente nella legislazione vigente un principio
fondamentale che ammetta una duplice candidatura «a suffragio
universale e diretto».
5. - La dichiarazione di illegittimita' costituzionale, sotto i
profili indicati, dell'art. 33, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7, della
delibera legislativa in questione comporta che essa sia estesa, ai
sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, all'art. 15,
all'art. 16, comma 2, lettere a) e b), nonche' all'art. 38, comma 1,
lettera c), della medesima delibera legislativa, che disciplinano
alcune fasi ulteriori dei procedimenti di cui all'art. 33 o fanno
esplicito riferimento agli istituti ivi previsti.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, infatti, la
dichiarazione di illegittimita' conseguenziale puo' essere applicata
anche ai giudizi in via principale (sentenze n. 20 del 2000, n. 441
del 1994 e n. 34 del 1961), in quanto esprime un principio di diritto
processuale che e' valido per tutte le questioni di legittimita'
costituzionale previste dal Capo II della predetta legge n. 87, come
si desume anche dalla dizione letterale del citato art. 27.
6. - Occorre affrontare, a questo punto, la richiesta, avanzata
in via subordinata dalla regione resistente, che questa Corte sollevi
dinnanzi a se' la «questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 126, comma 3, della Costituzione, per violazione degli
articoli 3, 97, 123, 92 e 94 della Costituzione» e, in particolare,
del principio del parlamentarismo che ne sarebbe deducibile, secondo
il quale un'assemblea elettiva non potrebbe essere sciolta per eventi
accidentali in permanenza del rapporto fiduciario.
La regione sostiene la richiesta sulla base della nota
giurisprudenza di questa Corte, che ha riconosciuto la possibilita'
di sottoporre a giudizio di costituzionalita' anche leggi
costituzionali che siano ritenute confliggenti con i principi supremi
del nostro ordinamento costituzionale (sentenza n. 1146 del 1988).
Non occorre in questa sede considerare che la Regione Calabria ha
prospettato un dubbio di costituzionalita' relativo ad una
disposizione facente parte del testo costituzionale (l'art. 126,
terzo comma), anziche' della disposizione contenuta nell'art. 4 della
legge costituzionale n. 1 del 1999, sostitutiva del testo precedente.
Peraltro, la questione che si chiede di sollevare risulta
manifestamente infondata, dal momento che non solo la stessa forma di
governo di tipo parlamentare non sembra costituire in quanto tale un
principio organizzativo immodificabile del sistema costituzionale
statale, ma lo stesso titolo V della Costituzione prevede
esplicitamente la possibilita' di diverse forme di governo a livello
regionale, per di piu' espressamente caratterizzandone quella in
certa misura «normale», salva diversa volonta' espressa tramite
apposite disposizioni statutarie difformi, con l'elezione diretta del
presidente della giunta. Di certo in sistemi istituzionali nei quali
anche il vertice dell'esecutivo sia eletto direttamente dal corpo
elettorale non sussiste il tradizionale rapporto fiduciario con il
consiglio rappresentativo dell'intero corpo elettorale, tanto che in
assetti istituzionali del genere appare tutt'altro che irragionevole
che l'organo monocratico eletto disponga anche del potere di
dimettersi trascinando con se' l'intero sistema delle istituzioni
rappresentative, evidentemente ove valuti come irraggiungibile
l'attuazione del programma di governo sulla cui base e' stato eletto
(e sicuramente una impegnativa scelta politica del genere non appare
annoverabile fra gli «eventi accidentali», come invece asserisce la
difesa regionale).
7. - Le censure di illegittimita' costituzionale relative agli
articoli 34, comma 1, lettera i), e 43, comma 2, sono infondate.
Questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare che la mera
abrogazione, ad opera dell'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del
1999, nel testo dell'art. 121 della Costituzione della precedente
disposizione che attribuiva necessariamente l'esercizio della
funzione regolamentare al consiglio regionale - mentre non sono
rinvenibili norme esplicite od anche implicite che limitino sul punto
la discrezionalita' statutaria - affida pienamente allo statuto la
disciplina di tale funzione, che puo' essere anche alquanto
articolata, a seconda delle diverse tipologie di fonti regolamentari
(sentenze n. 313 e n. 324 del 2003).
Su questo piano l'art. 43 dello statuto calabrese disciplina
diversi tipi di regolamenti regionali, per lo piu' attribuendone
l'adozione alla giunta, salvo appunto gli speciali regolamenti «di
attuazione e di integrazione in materia di legislazione esclusiva»
dello Stato che da questo siano stati delegati alle regioni:
attribuzione al consiglio regionale che appare tutt'altro che
irragionevole, in considerazione della probabile maggiore rilevanza
di questa ipotetica normazione secondaria regionale di attuazione o
integrazione della legislazione esclusiva statale (e cio' anche al di
la' della specifica particolare importanza dell'una o dell'altra
materia).
8. - Le censure di illegittimita' costituzionale relative
all'art. 38, comma 1, lettere a) ed e), sono fondate.
Il primo comma dell'art. 122 della Costituzione determina, in
parte esplicitamente ma in parte implicitamente, un complesso riparto
della materia elettorale fra le diverse fonti normative statali e
regionali.
Anzitutto dispone che la legge della Repubblica stabilisce i
principi fondamentali in tema di «sistema di elezione» e di
determinazione dei «casi di ineleggibilita' e di incompatibilita' del
presidente e degli altri componenti della giunta regionale, nonche'
dei consiglieri regionali»; e sui medesimi temi viene al contempo
riconosciuta una competenza del legislatore regionale per tutta la
parte residua.
Inoltre, lo stesso primo comma dell'art. 122 prevede che la legge
statale «stabilisce anche la durata degli organi elettivi» ed in
questo caso sembra trattarsi di una competenza legislativa piena.
In questo quadro la fonte statutaria e' chiamata a svolgere un
ruolo necessariamente ridotto, seppur significativo: questa stessa
Corte, ad esempio, ha riconosciuto che spetta allo statuto regionale
«la disciplina della eventuale prorogatio degli organi elettivi
regionali dopo la loro scadenza o scioglimento o dimissioni», in
quanto istituto che «riguarda solo l'esercizio dei poteri
nell'intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di tale
mandato, e l'entrata in carica del nuovo organo eletto» (sentenza
n. 196 del 2003). Ma poi, piu' in generale, sono le scelte statutarie
in tema di fonti normative (come, ad esempio, la prescrizione,
inserita proprio nel primo comma dell'art. 38, che la legge
elettorale regionale debba essere approvata a maggioranza assoluta) e
di forma di governo regionale che possono indirettamente condizionare
la legislazione elettorale regionale.
A questo proposito, peraltro, occorre prendere atto che non si
puo' pretendere, in nome della competenza statutaria in tema di
«forma di governo», di disciplinare la materia elettorale tramite
disposizioni statutarie, dal momento che il primo comma dell'art. 123
ed il primo comma dell'art. 122 sono disposizioni tra loro
pariordinate: anche se sul piano concettuale puo' sostenersi che la
determinazione della forma di governo puo' (o addirittura dovrebbe)
comprendere la legislazione elettorale, occorre prendere atto che,
invece, sul piano della Costituzione vigente, la potesta' legislativa
elettorale e' stata attribuita ad organi ed a procedure diverse da
quelli preposti alla adozione dello statuto regionale e che quindi lo
statuto regionale non puo' disciplinare direttamente la materia
elettorale o addirittura contraddire la disposizione costituzionale
che prevede questa speciale competenza legislativa.
Anzi, il fatto che la legge statale e' chiamata a determinare i
principi fondamentali nelle materie di cui al primo comma
dell'art. 122 della Costituzione inevitabilmente riduce la stessa
possibilita' della fonte statutaria di indirizzare l'esercizio della
potesta' legislativa regionale in queste stesse materie.
Sono quindi inammissibili norme statutarie che - come nella
lettera a) del primo comma dell'art. 38 - determinino direttamente,
almeno in parte, il sistema di elezione che dovra' invece essere
disciplinato dalla legge o che - come nella lettera e) del primo
comma dell'art. 38 - determinino in modo diverso dal primo comma
dell'art. 122 della Costituzione, sia sul piano soggettivo che su
quello oggettivo, quanto dovra' essere disciplinato dal legislatore
regionale sulla base dei principi fondamentali stabiliti dal
legislatore statale.
9. - La censura di illegittimita' costituzionale relativa
all'art. 50, comma 5, e' infondata.
Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna tale
disposizione dello statuto solo «nella parte in cui attribuisce alla
potesta' statutaria, legislativa e regolamentare della regione la
disciplina del regime contrattuale dei dirigenti», poiche' in tal
modo riconoscerebbe alla regione stessa competenze riservate allo
Stato ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lettera l), della
Costituzione (materia «ordinamento civile»), atteso che gli aspetti
fondamentali del rapporto di lavoro privato e quindi del rapporto di
lavoro pubblico, oltre che la disciplina del rapporto sindacale,
rientrerebbero nella nozione di «diritto civile».
La Regione Calabria riconosce in modo espresso che sicuramente la
disciplina sostanziale del rapporto di lavoro, quella contenuta nelle
leggi civili, puo' essere attratta alla competenza legislativa dello
Stato nell'ambito della materia «ordinamento civile»; peraltro, la
resistente sostiene che andrebbe escluso che a questa materia siano
riconducibili le procedure e le modalita' della contrattazione
collettiva, da ritenersi riservate all'autonomia degli enti
direttamente interessati. In ogni caso - sempre secondo la resistente
- gia' oggi parte della contrattazione collettiva si svolge in sede
regionale ed in ambito locale. La norma statutaria si limiterebbe
quindi a richiamare questa realta', e cioe' che la regione disciplina
con provvedimenti normativi il regime procedimentale della
contrattazione con i propri dirigenti, ovviamente per la parte di sua
competenza; ma anche se si affermasse la contrattazione a livello
nazionale dei dirigenti regionali, «la norma manterrebbe la sua
validita' relativamente agli aspetti della disciplina contrattuale
che restano affidati alla competenza regionale».
Una interpretazione del genere della disposizione statutaria deve
essere considerata non implausibile e compatibile con la disciplina
costituzionale, nonche' con la stessa legislazione statale vigente in
materia di ordinamento della dirigenza pubblica; se, infatti, la
intervenuta privatizzazione e contrattualizzazione del rapporto di
lavoro dei dirigenti pubblici vincola anche le regioni (da ultimo, le
sentenze n. 314 e n. 274 del 2003), le quali pur sono dotate, ai
sensi del quarto comma dell'art. 117 della Costituzione, di poteri
legislativi propri in tema di organizzazione amministrativa e di
ordinamento del personale, deve rilevarsi che la stessa legislazione
statale in materia di ordinamento della dirigenza non esclude una,
seppur ridotta, competenza normativa regionale in materia, dal
momento che anzi prevede espressamente che «le regioni a statuto
ordinario, nell'esercizio della propria potesta' statutaria,
legislativa e regolamentare (...) adeguano ai principi dell'art. 4 e
del presente Capo i propri ordinamenti, tenendo conto delle relative
peculiarita' (...)» art. 27, primo comma, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
10. - La censura di illegittimita' costituzionale relativa
all'art. 51 e' infondata.
Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l'art. 51 dello
statuto solo perche', «disciplinando la potesta' normativa tributaria
della regione, statuisce su materie che non rientrano tra quelle che
l'art. 123 della Costituzione attribuisce agli statuti regionali, e
che consistono nella forma di governo e nei principi fondamentali di
organizzazione e funzionamento», e violerebbe l'art. 123, primo
comma, della Costituzione.
Una tesi del genere, nella sua perentorieta', non puo' essere
condivisa, dal momento che la riflessione dottrinale e la stessa
giurisprudenza di questa Corte (cfr. ad esempio, sentenze n. 921 e
n. 829 del 1988) riconoscono da tempo la legittimita' dell'esistenza,
accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali, di altri
possibili contenuti, sia che risultino ricognitivi delle funzioni e
dei compiti della regione, sia che indichino aree di prioritario
intervento politico o legislativo (tra l'altro, non poche
disposizioni del genere sono presenti nello statuto calabrese e non
sono state impugnate); contenuti ulteriori dei quali semmai e'
opinabile la misura dell'efficacia giuridica (sentenza n. 171 del
1999).
Peraltro i riferimenti a tale potesta' contenuti nell'art. 51 non
vanno oltre una parafrasi di quanto contenuto nei commi secondo,
terzo e quinto dell'art. 119, nonche' nel comma primo dell'art. 120
della Costituzione.