ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale del decreto-legge
7 febbraio 2002, n. 7, recante (Misure urgenti per garantire la
sicurezza del sistema elettrico nazionale) e della legge 9 aprile
2002, n. 55, concernente (Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, recante misure urgenti per
garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), promossi con
ricorsi delle Regioni Umbria (n. 2 ricorsi), Basilicata e Toscana,
notificati il 27 marzo, il 31 maggio, l'8 e il 7 giugno 2002,
depositati in cancelleria il 4 aprile e il 6 e il 17 giugno
successivi ed iscritti ai nn. 30, 39, 40 e 41 del registro ricorsi
2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 ottobre 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Giovanni Tarantini e Fulco Ruffo per la
Regione Umbria, Mario Loria per la Regione Toscana e l'avvocato dello
Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 27 marzo 2002, depositato il
4 aprile 2002 e iscritto al n. 30 del 2002 del registro ricorsi, la
Regione Umbria ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire
la sicurezza del sistema elettrico nazionale), per violazione degli
artt. 77, secondo comma; 120, secondo comma; 117, primo comma,
secondo comma lettera m), e terzo comma, nonche' 118, primo e secondo
comma, Cost. In subordine e piu' specificamente, la Regione Umbria ha
impugnato: l'art. 1, commi 1, 2, 3 e 5, del d.l. n. 7 del 2002, per
violazione dell'art. 117, primo e terzo comma, Cost., nonche'
dell'art. 118, primo e secondo comma, Cost.; l'art. 1, commi 2, 3, 4
e 5, del medesimo d.l., per violazione dell'art. 97, primo comma,
Cost. e del principio di leale collaborazione.
Premette la Regione che il decreto-legge n. 7 del 2002, emanato
«al fine di evitare l'imminente pericolo di interruzione dell'energia
elettrica su tutto il territorio nazionale» e per garantire la
necessaria copertura del fabbisogno nazionale, dispone, all'art. 1,
che la costruzione e l'esercizio degli impianti di energia elettrica
di potenza superiore a 300 MW termici, gli interventi di modifica e
ripotenziamento, nonche' le opere connesse e le infrastrutture
indispensabili per il loro esercizio, sono dichiarate opere di
pubblica utilita'. Titolo per la costruzione e l'esercizio
dell'impianto e' rappresentato dall'autorizzazione unica rilasciata
dal Ministero delle attivita' produttive, sostitutiva di ogni atto
autorizzativo, comunque denominato, previsto dalle norme vigenti. Lo
stesso art. 1 dispone poi che al procedimento autorizzatorio sono
chiamate a partecipare le amministrazioni interessate, applicandosi i
principi di semplificazione e la disciplina di cui alla legge
7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),
e che deve essere raggiunta l'intesa con la Regione interessata,
senza peraltro che siano specificati i termini e le modalita' della
partecipazione e dell'intesa.
Sostiene la Regione Umbria che il decreto-legge impugnato
violerebbe innanzitutto l'art. 77, secondo comma, Cost., in quanto
sarebbe stato emanato in assenza dei presupposti di necessita' ed
urgenza. Secondo la giurisprudenza costituzionale, infatti, il
sindacato sulla sussistenza dei presupposti che legittimano il
Governo ad emanare decreti-legge sarebbe ammissibile, sia pure nel
solo caso di «evidente mancanza» dei requisiti stessi.
La Regione afferma di conoscere la giurisprudenza della Corte che
considera inammissibile il ricorso delle Regioni in via di azione
avverso un decreto-legge per questo tipo di motivi, ma ritiene che,
dopo la riforma del Titolo V della Costituzione e con il nuovo
modello dei rapporti Stato-Regioni da essa delineato, quella
giurisprudenza sia suscettibile di riconsiderazione. A differenza che
in passato, infatti, il Governo non avrebbe piu' il potere di rinvio
ai Consigli regionali delle delibere legislative, ne' di garantire il
rispetto dell'interesse nazionale, di talche' Governo e Regioni
disporrebbero parimenti del potere di impugnare la legge (art. 127
Cost.).
Nel nuovo sistema, inoltre, la potesta' legislativa non
spetterebbe piu' allo Stato in via generale, ma anche alle Regioni,
secondo il modello delineato dall'art. 117 Cost. Infine, la nuova
formulazione dell'art. 114 assegnerebbe alle Regioni, insieme alle
altre autonomie territoriali, «il nuovo ruolo di enti che svolgono le
proprie funzioni nell'interesse generale della comunita'
repubblicana». In questo mutato quadro costituzionale, anche le
Regioni, e non piu' solo il Governo, sarebbero legittimate ad agire
in funzione di tutela generale dell'ordinamento.
Cio' posto, la ricorrente ritiene che il d.l. censurato sarebbe
stato emanato in assenza delle condizioni di cui all'art. 77, secondo
comma, Cost., dal momento che la necessita' di evitare l'imminente
pericolo di interruzione di energia elettrica, affermata nel decreto,
non sarebbe basata su nessun dato certo. Neppure potrebbe essere
ravvisata una situazione di straordinaria urgenza nella recente
liberalizzazione dell'attivita' di produzione di energia elettrica,
avvenuta con il decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione
della direttiva 96/1992/CE recante norme comuni per il mercato
dell'energia elettrica).
Quanto al contenuto delle disposizioni impugnate, la Regione
Umbria osserva che la normativa impugnata contrasterebbe con
l'art. 117 Cost., in quanto - in una materia assegnata alla
legislazione concorrente di Stato e Regioni, qual e' quella della
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» - il
Governo sarebbe intervenuto adottando norme di dettaglio, anche di
tipo procedurale, anziche' limitarsi a dettare norme di principio.
Ad avviso della ricorrente, perche' una legge dello Stato possa
incidere su una competenza del legislatore regionale non potrebbero
essere ritenuti sufficienti i presupposti di necessita' ed urgenza
cui e' subordinata l'emanazione di un decreto-legge ex art. 77 Cost.
Il rapporto tra fonte regionale e fonte statale sarebbe infatti
sempre regolato dal principio della competenza e non da quello
gerarchico. E cio', a maggior ragione, nel nuovo sistema
costituzionale, nell'ambito del quale l'art. 117 riconoscerebbe pari
dignita' alla legislazione statale e a quella regionale, e l'art. 114
porrebbe un principio di pari ordinazione tra gli enti individuati
come costitutivi della Repubblica.
Neppure potrebbe ritenersi che la materia dell'energia sia
riconducibile alla legislazione esclusiva dello Stato sotto altro
titolo, ad esempio in forza dell'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost.
Il decreto-legge n. 7 del 2002 inoltre, nell'attribuire il potere
autorizzatorio allo Stato, in sostituzione delle «autorizzazioni,
concessioni ed atti di assenso comunque denominati previsti dalle
norme vigenti» (art. 1, comma 1), violerebbe l'art. 118, primo e
secondo comma, Cost. L'esigenza di assicurare l'erogazione
dell'energia elettrica su tutto il territorio nazionale, infatti, non
sarebbe sufficiente per «riconoscere all'ordinamento centrale una
competenza amministrativa generale e di tipo gestionale in materia».
Inoltre, l'art. 1, commi 2, 3 e 5, del d.l. impugnato lederebbe
le funzioni di governo del territorio e di valorizzazione dei beni
ambientali assegnate alla competenza normativa della Regione e
sarebbe incompatibile con il ruolo che l'art. 118 Cost., riconosce
per le funzioni amministrative, a comuni, Province, Citta'
metropolitane e Regioni; il comma 2 nella parte in cui prescrive
l'assorbimento nell'autorizzazione unica della c.d. autorizzazione
integrata e la sostituzione della stessa ad ogni autorizzazione
ambientale di competenza delle singole amministrazioni; il comma 3
laddove stabilisce che l'autorizzazione unica ha effetto di variante
degli strumenti urbanistici e del piano regolatore portuale; il
comma 5 ove dispone la sospensione dell'efficacia del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 27 dicembre 1988 (Norme
tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale e la
formulazione del giudizio di compatibilita' di cui all'art. 6, della
legge 8 luglio 1986, n. 349, adottate ai sensi dell'art. 3 del
d.P.C.m. 10 agosto 1988, n. 377), allegato IV (Procedure per i
progetti di centrali termoelettriche e turbogas), dell'articolo 15
della legge 2 agosto 1975, n. 393 (Norme sulla localizzazione delle
centrali elettronucleari e sulla produzione e sull'impiego di energia
elettrica), nonche' del decreto del Presidente della Repubblica
11 febbraio 1998, n. 53 (Regolamento recante disciplina dei
procedimenti relativi alla autorizzazione alla costruzione e
all'esercizio di impianti di produzione di energia elettrica che
utilizzano fonti convenzionali, a norma dell'articolo 20, comma 8,
della legge 15 marzo 1997, n. 59). Neppure sarebbe possibile
individuare nell'atto di decretazione d'urgenza una manifestazione
del potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni ai
sensi dell'art. 120, secondo comma, Cost., non ricorrendo i
presupposti e le forme previste da tale disposizione. Di qui la
prospettata violazione degli artt. 77, secondo comma, e 120, secondo
comma, della Costituzione.
Infine, l'art. 1, comma 2, del d.l. impugnato, nello stabilire
che il procedimento previsto si svolge d'intesa con la Regione
interessata, senza tuttavia stabilire i tempi e le modalita' di tale
intesa, contrasterebbe con il principio di leale collaborazione.
D'altronde il generico richiamo al rispetto dei principi di
semplificazione amministrativa e delle modalita' dettate dalla legge
n. 241 del 1990, non sarebbe sufficiente a garantire il rilievo degli
interessi della comunita' regionale, in aperta violazione
dell'art. 97, primo comma, Cost. e del principio di leale
collaborazione; tanto piu' che il decreto, all'art. 1, commi 3 e 5,
«risulta sostitutivo sia della autorizzazione integrata che di tutte
le autorizzazioni ambientali di competenza dei diversi enti coinvolti
e sospensivo dell'efficacia dell'Allegato IV del d.P.C.m. 27 dicembre
1988 e del d.P.R. n. 53 del 1998», senza prevedere forme di
coinvolgimento e di partecipazione, con idonee modalita' procedurali
di tutti gli interessati.
Per gli stessi motivi sarebbe, da ultimo, illegittimo anche
l'art. 1, comma 4, del decreto impugnato, per la parte in cui estende
le disposizioni di cui ai commi precedenti anche «ai procedimenti in
corso alla data di entrata in vigore del ... decreto».
2. - Con ricorso notificato il 31 maggio 2002, depositato il 6
giugno 2002 e iscritto al n. 39 del 2002 del registro ricorsi, la
Regione Umbria ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
della legge 9 aprile 2002, n. 55 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante misure
urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale).
Con tale ricorso, la Regione, ripropone le medesime censure gia'
mosse nei confronti del d.l. n. 7 del 2002 con riferimento alle norme
di questo convertite senza modificazioni. Inoltre, la ricorrente
muove ulteriori censure sia avverso la legge di conversione nel suo
complesso, in quanto contrastante con gli artt. 77, secondo comma, e
120, secondo comma, Cost., sia nei confronti delle disposizioni che
hanno modificato le norme del d.l. n. 7 del 2002.
Innanzitutto, si lamenta la violazione dell'art. 77, secondo
comma, Cost. Ribadite le argomentazioni a sostegno della
censurabilita' da parte delle Regioni delle violazioni dell'art. 77
Cost., la Regione Umbria afferma che l'art. 1, comma 1, della legge
impugnata, nel convertire il decreto-legge, avrebbe rivelato
l'inesistenza di uno dei presupposti della decretazione d'urgenza,
non individuandolo piu' nell'«imminente pericolo» di interruzione
della fornitura di energia elettrica, ma, piu' semplicemente, nel
solo «pericolo» della medesima.
La ricorrente, con argomentazioni non dissimili da quelle sopra
richiamate, ribadisce inoltre che non ricorrerebbero neppure i
presupposti per ravvisare nella fattispecie una manifestazione del
potere sostitutivo previsto dall'art. 120, secondo comma, Cost. Di
talche' la legge di conversione sarebbe quindi interamente
illegittima in quanto essendo stato esercitato il potere di
decretazione d'urgenza in totale carenza di presupposti, sarebbe essa
stessa affetta di un grave vizio in procedendo.
Quanto alle singole disposizioni della legge, viene innanzitutto
censurato l'art. 1, comma 1, che - nel convertire il decreto
impugnato - ha precisato che le sue previsioni valgono fino alla
determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione
dell'art. 117 Cost., e comunque non oltre il 31 dicembre 2003, previa
intesa in sede di Conferenza permanente tra Stato, Regioni e Province
autonome (cfr. Allegato, cpv. 1). Tale norma, secondo la ricorrente,
contrasterebbe con l'art. 117 Cost., in quanto supererebbe i confini
assegnati alla normativa statale in materie di competenza ripartita.
E tale vizio non sarebbe escluso dalla natura transitoria della
disciplina, la quale, anzi, sarebbe addirittura «eversiva», poiche'
lo Stato si arrogherebbe il potere di disciplinare nel dettaglio, con
norme immediatamente efficaci, materie che la Regione avrebbe fin da
ora il diritto di disciplinare entro il quadro dei principi
desumibili dalle leggi vigenti. Illecita ed arbitraria sarebbe quindi
l'assegnazione di un termine da parte dello Stato alle Regioni per
esercitare una loro competenza costituzionalmente garantita.
La Regione Umbria lamenta poi la violazione dell'art. 118, primo
e secondo comma, Cost., ad opera dell'art. 1, comma 1, della legge di
conversione, che modifica l'art. 1, comma 3, del d.l. n. 7 del 2002
(Allegato, cpv. 3), e dell'art. 1, comma 1, della medesima legge, che
introduce il comma 3-bis all'art. 1 del citato d.l. (Allegato, cpv.
4). La prima norma subordina il rilascio dell'autorizzazione alla
acquisizione del parere del comune e della provincia nel cui
territorio ricadono le opere da realizzare, ma dispone che il
rilascio di tale parere non puo' incidere sul rispetto del termine
per la conclusione del procedimento, individuato dal comma 2 del
decreto-legge in centottanta giorni. In tal modo, ad avviso della
ricorrente, gli enti locali sarebbero sostanzialmente privati del
potere di intervenire efficacemente su provvedimenti diretti ad
incidere sul loro territorio, ne' costituirebbero correttivi
sufficienti a compensare la perdita di rilevanza delle Regioni e
delle autonomie locali rispetto al potere decisionale dello Stato la
previsione della facolta' delle Regioni di «promuovere accordi tra il
proponente e gli enti locali interessati dagli interventi di cui al
comma 1 per l'individuazione di misure di compensazione e
riequilibrio ambientale» ne' la costituzione, tra il Ministero delle
attivita' produttive, le Regioni, l'Unione delle province d'Italia e
l'Associazione nazionale dei comuni italiani, di un «comitato
paritetico per il monitoraggio congiunto dell'efficacia delle
disposizioni del decreto e la valutazione dell'adeguatezza della
nuova potenza installata».
Per il resto, nei confronti delle norme non modificate in sede di
conversione, la Regione Umbria ripropone le medesime censure mosse
avverso le corrispondenti norme del d.l. n. 7 del 2002.
3. - Nel giudizio concernente la legge n. 55 del 2002 si e'
costituita la Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentata e
difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, sostenendo che il
ricorso proposto dalla Regione Umbria debba essere rigettato perche'
inammissibile o comunque infondato. La difesa erariale osserva
innanzitutto come anche nel nuovo sistema costituzionale delineato
dopo la riforma del titolo V, l'interesse delle Regioni a ricorrere
nei giudizi di legittimita' in via principale sarebbe qualificato
dalla finalita' di ripristinare le loro competenze costituzionalmente
garantite. Non potrebbe invece riconoscersi loro la possibilita' di
agire per una tutela generale dell'ordinamento, in quanto essa
potrebbe essere affidata solo a chi ha una visione complessiva
dell'ordinamento stesso.
In ogni caso, la questione di legittimita' costituzionale della
legge impugnata per carenza dei presupposti di cui all'art. 77,
secondo comma, Cost., sarebbe ormai superata, dal momento che la
Corte, nella sentenza n. 29 del 2002, avrebbe chiarito che gli
eventuali vizi del decreto-legge, anche sotto il profilo della
necessita' e urgenza, sarebbero sanati definitivamente quando le
Camere, con la legge di conversione, abbiano assunto come propri i
contenuti o gli effetti della disciplina adottata dal Governo.
Inammissibile sarebbe quindi la censura relativa al difetto del
presupposto dell'esistenza di un imminente pericolo di interruzione
della fornitura di energia elettrica. E anche ove tale vizio
sussistesse, esso sarebbe proprio del decreto-legge, con la
conseguenza che avrebbe perso rilievo a seguito della emanazione
della legge di conversione; ne', d'altronde, potrebbe configurarsi
come vizio proprio di quest'ultima, dal momento che i motivi per i
quali una legge e' emanata non potrebbero incidere sulla sua
legittimita' costituzionale.
Inoltre, sarebbe infondato il motivo del ricorso concernente il
potere sostitutivo dello Stato, in quanto non risulta che lo Stato
abbia voluto operare in sostituzione delle Regioni.
Quanto al contenuto della legge impugnata, l'Avvocatura rileva
come il d.lgs. n. 79 del 1999 attribuisca al Ministero dell'industria
(ora delle attivita' produttive) il compito di provvedere alla
sicurezza del sistema elettrico nazionale e di assicurarne la
continuita' e che lo Stato sarebbe intervenuto a disciplinare la
materia al fine di garantire le esigenze di sicurezza e i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e politici,
in materie, dunque, che sarebbero riservate alla legislazione
esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettere h) ed m).
L'intervento statale sarebbe stato reso indispensabile dalla
necessita' di realizzare nuovi impianti per fare fronte alla prevista
crescita del fabbisogno nazionale di energia su tutto il territorio
nazionale e cosi' salvaguardare lo sviluppo economico del paese e
l'attuale livello qualitativo di vita. Pertanto, lo Stato avrebbe
esercitato la sua potesta' esclusiva in materia di sicurezza e di
tutela dei diritti civili e sociali, tra i quali andrebbe inserito
anche quello di disporre dell'energia indispensabile per mantenere le
attuali disponibilita', le quali costituirebbero i livelli essenziali
delle prestazioni.
Lo Stato, prevedendo un termine per l'esercizio della
legislazione concorrente delle Regioni, avrebbe tuttavia voluto
limitare nel tempo gli effetti del proprio potere legislativo
esclusivo di cui ha fatto uso, in modo che le autonomie regionali
potessero intervenire sulla materia al momento in cui fosse garantita
la produzione di energia elettrica sufficiente ai bisogni nazionali.
Quanto specificamente alla dichiarazione di pubblica utilita'
delle opere, ed alla previsione di un'unica autorizzazione,
rilasciata dal Ministero delle attivita' produttive, per la
realizzazione di nuovi impianti, esse sarebbero direttamente
funzionali agli obiettivi del legislatore: accelerare i tempi di
costruzione dei nuovi impianti su tutto il territorio nazionale per
assicurare la fornitura di un servizio pubblico essenziale. Tali
obiettivi, secondo quanto sostenuto dalla difesa erariale, potrebbero
essere raggiunti solo con un intervento unico che esclusivamente il
legislatore nazionale sarebbe in grado di porre in essere.
Nell'ambito del procedimento unico per il rilascio
dell'autorizzazione sarebbe comunque assicurata la partecipazione
delle amministrazioni interessate. In specie, sottolinea
l'Avvocatura, la disciplina impugnata prevede espressamente il parere
motivato della provincia o del comune.
Ne' vi sarebbe poi violazione del principio di leale
collaborazione, in quanto la semplice previsione dell'intesa dovrebbe
intendersi nel senso che il suo mancato raggiungimento preclude la
conclusione del procedimento.
L'Avvocatura, infine, sostiene che la normativa censurata
investirebbe anche la materia della tutela della concorrenza, materia
che rientra nella legislazione statale esclusiva, in quanto comunque
inciderebbe sulla produzione di energia elettrica e dunque
sull'offerta e sull'equilibrio del mercato.
4. - Contro l'intera legge n. 55 del 2002 la Regione Basilicata
ha proposto ricorso notificato l'8 giugno 2002, depositato il 17
giugno 2002 e iscritto al n. 40 del 2002 del registro ricorsi,
lamentando la violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
La ricorrente sostiene che la legge impugnata violerebbe la
competenza che l'art. 117, terzo comma, Cost., riserva alla potesta'
legislativa concorrente delle Regioni in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», in quanto,
anziche' limitarsi a dettare i principi fondamentali, il legislatore
statale avrebbe disciplinato in modo analitico il procedimento per il
rilascio dell'autorizzazione per la costruzione e l'esercizio degli
impianti di produzione di energia elettrica.
L'illegittimita' della legge n. 55 del 2002 non sarebbe esclusa
dalla natura transitoria della disciplina, destinata ad operare «fino
alla determinazione dei principi fondamentali della materia in
attuazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., e comunque non oltre il
31 dicembre 2003». Anzi, tale previsione sarebbe a sua volta
contrastante con la Costituzione, precludendo alle Regioni di
esercitare fino a quel momento una competenza legislativa di cui sono
gia' titolari.
Tale previsione non sarebbe neppure giustificabile al fine di
tutela dell'interesse nazionale, che il nuovo testo costituzionale
non prevede piu' come limite alla potesta' legislativa regionale. E,
d'altra parte, non potrebbero invocarsi a sostegno dell'intervento
legislativo dello Stato tanto le materie di cui all'art. 117, secondo
comma, Cost., quanto i poteri sostitutivi del Governo previsti
dall'art. 120, secondo comma, Cost.
L'art. 117 Cost. sarebbe inoltre violato in quanto la disciplina
della legge n. 55 del 2002, per la parte in cui interferisce
sull'assetto del territorio in relazione all'impatto delle opere e
alla necessaria conformita' urbanistica delle stesse, inciderebbe
sulla materia del «governo del territorio» attribuita alla potesta'
legislativa concorrente delle Regioni.
La Regione afferma che la legge impugnata violerebbe anche
l'art. 118 Cost., in quanto, nell'attribuire la funzione
amministrativa di rilascio dell'autorizzazione al Governo statale,
violerebbe i criteri di sussidiarieta', differenziazione e
adeguatezza posti dallo stesso art. 118.
Tale norma sarebbe poi violata anche sotto un ulteriore profilo.
L'art. 118 Cost., infatti, detta i criteri per il riparto delle
funzioni amministrative, ma non disciplina la fonte deputata ad
allocare le stesse. Questa fonte dovrebbe dunque essere determinata
sulla base dell'art. 117 e pertanto sarebbe costituita dalla legge
competente a regolare la materia. Poiche' nel caso di specie,
l'energia rientra tra le materie di legislazione concorrente,
spetterebbe alle Regioni, attenendosi ai principi regolatori fissati
dallo Stato, dettare le procedure di svolgimento delle funzioni,
distribuendo le stesse secondo i criteri dettati dall'art. 118 Cost.
Ne' varrebbe a superare la censura la previsione dell'intesa con la
Regione richiesta per il rilascio dell'autorizzazione, perche' la
potesta' legislativa non potrebbe essere surrogata con forme di
concertazione attinenti all'esercizio della funzione amministrativa.
5. - Anche la Regione Toscana ha proposto ricorso, notificato il
7 giugno 2002, depositato il 17 giugno 2002 e iscritto al n. 41 del
2002 del registro ricorsi, avverso l'intera legge n. 55 del 2002, per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
La ricorrente muove dalla considerazione che la normativa
censurata, nel disciplinare il procedimento preordinato alla
costruzione e all'esercizio degli impianti di energia elettrica,
nonche' delle opere e infrastrutture connesse, interverrebbe, con una
disciplina di dettaglio, nella materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», attribuita dall'art. 117 Cost.
alla potesta' legislativa concorrente delle Regioni.
L'intervento statale in tale materia non troverebbe
legittimazione nei c.d. titoli di intervento trasversale previsti
nell'art. 117, secondo comma, Cost. Ne' potrebbe giustificarsi in
relazione all'interesse nazionale a garantire la fornitura di energia
elettrica, dal momento che il nuovo testo costituzionale non prevede
piu' l'interesse nazionale come limite alla potesta' normativa delle
Regioni.
La normativa censurata non potrebbe neppure essere giustificata
in relazione alla finalita' di tutelare la concorrenza, perche' non
contiene disposizioni volte a garantire le imprese contro il rischio
di intese restrittive o di abusi di posizione.
Ancora, la disciplina in questione non potrebbe ricondursi alla
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto queste
riguarderebbero servizi sociali e non industriali, e comunque
l'intervento statale sarebbe limitato alla determinazione degli
standard, su cui la legge in esame non interviene in alcun modo,
limitandosi ad attribuire allo Stato le funzioni amministrative
preordinate al rilascio dell'autorizzazione per la costruzione e
l'esercizio degli impianti.
La legge censurata, secondo la ricorrente, lederebbe inoltre la
potesta' regionale in materia di «governo del territorio», che
l'art. 117 Cost. ricomprende tra le materie a legislazione
concorrente, la' dove prevede che l'autorizzazione unica rilasciata
dal Ministero abbia effetto di variante urbanistica, richiedendo al
comune sul cui territorio ricade l'intervento un semplice parere che,
peraltro, puo' essere anche negativo o puo' anche mancare e comunque
non puo' incidere sul rispetto del termine di 180 giorni previsto per
la conclusione del procedimento.
Infine, a sostegno della asserita violazione dell'art. 118 Cost.,
la Regione Toscana prospetta argomenti del tutto analoghi a quelli
fatti valere dalla Regione Basilicata.
6. - Anche nei due giudizi introdotti dalle Regioni Basilicata e
Toscana la Presidenza del Consiglio dei ministri si e' costituita
tramite l'Avvocatura generale dello Stato, sostenendo - con
argomentazioni di merito identiche a quelle sviluppate in relazione
all'impugnazione della Regione Umbria - che i ricorsi proposti
debbano essere dichiarati inammissibili o comunque infondati.
7. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Umbria ha depositato
una memoria nella quale ribadisce le censure svolte nei ricorsi
introduttivi avverso il d.l. n. 7 del 2002 e la legge di conversione
n. 55 del 2002.
In particolare tali atti normativi conterrebbero disposizioni di
dettaglio in una materia attribuita dall'art. 117, terzo comma, Cost.
alla potesta' legislativa concorrente.
La ricorrente, inoltre, contesta che lo strumento della
decretazione d'urgenza possa essere utilizzato dal legislatore
statale per dettare principi nella materia dell'energia, sia per la
natura propria del decreto-legge, finalizzato a risolvere problemi e
regolare situazioni eccezionali e straordinarie, sia perche', anche
qualora mancasse la fissazione di principi, questi, secondo la
giurisprudenza della Corte, andrebbero desunti dalle leggi gia' in
vigore.
La Regione ribadisce che il d.l. n. 7 del 2002 neppure potrebbe
trovare il proprio fondamento nell'art. 120, secondo comma, Cost., in
quanto ammettere che il Governo possa sostituirsi al legislatore
regionale in via d'urgenza, configurerebbe un tertium genus di
potesta' legislativa statale non prevista dall'art. 117 Cost., che -
come tale - sfuggirebbe al sistema dei limiti di materia previsti da
tale norma ed introdurrebbe una potesta' sostitutiva generale dello
Stato nei confronti delle Regioni.
In concreto poi, il d.l. n. 7 del 2002 avrebbe operato un
intervento sostitutivo preventivo, sganciato dalla previa messa in
mora della Regione e sottratto ad ogni disponibilita' della stessa;
cio' in contrasto anche con quanto prevede l'art. 8 della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Neppure ricorrerebbero i presupposti per l'esercizio del potere
sostitutivo previsto dall'art. 117, quinto comma, Cost., per il caso
di inadempienza delle Regioni in materia di attuazione ed esecuzione
degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea.
Ad avviso della Regione Umbria, i profili di illegittimita'
censurati non verrebbero meno per il fatto che la legge di
conversione n. 55 del 2002 ha limitato la vigenza della disciplina
«fino alla determinazione dei principi fondamentali della materia in
attuazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., e comunque non oltre il
31 dicembre 2003». Si tratterebbe infatti di una vera e propria
«sospensione» della potesta' legislativa regionale con conseguente
inversione dell'ordine delle competenze costituzionalmente garantite.
Da questo punto di vista, la legge impugnata contrasterebbe anche con
quanto stabilito dalla recente sentenza n. 303 del 2003 di questa
Corte, dal momento che le disposizioni censurate non sarebbero il
frutto di un'intesa con le Regioni, ne' conterrebbero una disciplina
di carattere suppletivo rispetto al successivo intervento regionale.
D'altronde il limite temporale non potrebbe valere a rendere
legittima la normativa censurata, in quanto nulla impedirebbe al
Governo di disporre con altro decreto-legge una o piu' proroghe al
termine inizialmente fissato.
Anche la previsione della preventiva intesa per la determinazione
delle opere da considerarsi di pubblica utilita' ai sensi dell'art. 1
del d.l. n. 7 del 2002 non rappresenterebbe un effettivo
coinvolgimento delle Regioni. Infatti, la determinazione delle opere
da considerarsi di pubblica utilita', sarebbe «compiuta direttamente
dal legislatore statale», potendo le Regioni, in sede di intesa,
manifestare il proprio assenso o dissenso alla disciplina normativa,
mentre sarebbe loro preclusa «ogni valutazione reale circa la portata
degli interessi dello Stato alla attrazione delle competenze».
Infine, la Regione Umbria da' conto della emanazione, nelle more
del giudizio, del decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 25 (Disposizioni
urgenti in materia di oneri generali del sistema elettrico e di
realizzazione, potenziamento, utilizzazione e ambientalizzazione di
impianti termoelettrici), convertito nella legge 17 aprile 2003,
n. 83 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
18 febbraio 2003, n. 25, recante disposizioni urgenti in materia di
oneri generali del sistema elettrico. Sanatoria degli effetti del
decreto-legge 23 dicembre 2002, n. 281), che modifica talune
disposizioni della normativa oggetto del giudizio, dichiarando
prioritari alcuni progetti di cui al d.l. n. 7 del 2002 ai fini della
valutazione di impatto ambientale (art. 3, comma 1), prorogando il
termine per l'espletamento della VIA (art. 3, comma 2), disponendo
che l'elenco dei progetti prioritari e' approvato con decreto dei
ministri per le attivita' produttive e dell'ambiente (art. 3,
comma 4).
Dichiara la Regione di non aver ritenuto necessaria
l'impugnazione di tali disposizioni, che violerebbero gli artt. 117,
118 e 120 Cost., trattandosi di norme strettamente connesse ed in
rapporto di coordinazione con le disposizioni censurate, la cui
illegittimita' costituzionale potrebbe essere pronunciata dalla Corte
in via consequenziale ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale).
8. - In prossimita' dell'udienza la Regione Toscana ha depositato
una memoria, nella quale contesta le deduzioni esposte
dall'Avvocatura dello Stato.
In particolare, la ricorrente ritiene che la normativa impugnata
attenga ad una materia attribuita alla potesta' legislativa esclusiva
dello Stato: anzitutto, non sarebbe pertinente il richiamo alla
«sicurezza» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.,
come sarebbe dimostrato dalla giurisprudenza di questa Corte, secondo
la quale tale espressione dovrebbe essere interpretata come inerente
alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine pubblico.
Del pari infondato sarebbe il richiamo alla lettera m) del
secondo comma dell'art. 117 Cost., in quanto, come affermato dalla
giurisprudenza costituzionale, la determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni non sarebbe una materia, ma una
competenza del legislatore statale di dettare norme aventi ad oggetto
la fissazione di un livello minimo di soddisfacimento di diritti
civili e sociali. La legge censurata non fisserebbe standard minimi,
ma allocherebbe in capo allo Stato funzioni amministrative
preordinate al rilascio degli atti autorizzativi necessari per la
costruzione e l'esercizio degli impianti.
La disciplina censurata non sarebbe riconducibile neppure al
settore della «tutela della concorrenza», non contenendo ne' norme
volte a garantire le imprese da intese restrittive, abuso di
posizioni dominanti ed operazioni di concentrazione, ne' forme di
promozione della concorrenza. Essa quindi rientrerebbe nell'ambito
della materia della «produzione di energia» attribuita alla potesta'
legislativa concorrente delle Regioni.
Il sovvertimento delle competenze regionali, operato dalle
disposizioni censurate, secondo la Regione Toscana, non sarebbe
giustificato dall'esigenza di evitare il pericolo di interruzione
dell'energia elettrica, dal momento che, dopo 19 mesi di vigenza
della normativa, si sarebbe per la prima volta verificata
un'interruzione di energia senza precedenti. Cio' evidenzierebbe come
l'attrazione allo Stato delle competenze regionali non potrebbe
giustificarsi nemmeno in forza del principio di sussidiarieta', dal
momento che l'assunzione di tali competenze non ha evitato il
pericolo di interruzione dell'erogazione di energia, che costituiva
l'elemento giustificativo dell'intervento statale e della deroga
all'art. 117 Cost.
9. - Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza
l'Avvocatura dello Stato contesta innanzitutto la possibilita' da
parte delle Regioni di impugnare una legge di conversione di un
decreto-legge per violazione dei presupposti di necessita' e urgenza,
osservando come i limiti del potere di impugnativa regionale non
sarebbero cambiati a seguito delle modifiche costituzionali, anche
secondo quanto affermato dalla Corte nella sentenza n. 274 del 2003.
Inoltre, ad avviso della difesa erariale, i vizi del
decreto-legge sarebbero sanati definitivamente quando la legge di
conversione abbia assunto come propri i contenuti e gli effetti della
disciplina adottata.
Quanto ai contenuti della legge impugnata, l'Avvocatura ribadisce
che la materia dell'energia rientrerebbe nella legislazione esclusiva
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettere h) ed m),
Cost., in quanto l'efficienza del sistema elettrico nazionale
atterrebbe alla sicurezza e all'ordine pubblico, poiche' interruzioni
dell'erogazione di energia determinerebbero l'impossibilita' di
provvedere alle esigenze fondamentali, con danni al patrimonio e
all'integrita' fisica, come reso evidente dai recenti avvenimenti.
Inoltre, la continuita' della fornitura di energia elettrica
garantirebbe i «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali», dal momento che essa sarebbe necessaria
per l'esercizio dei servizi pubblici e per consentire di fronteggiare
le fondamentali esigenze di vita.
Anche a voler ritenere, come fanno le ricorrenti, che la materia
rientri tra quelle attribuite alla legislazione concorrente
regionale, principio fondamentale sarebbe quello sancito dall'art. 1
del d.lgs. n. 79 del 1999, che attribuisce allo Stato il compito di
assicurare l'efficienza e la sicurezza del sistema elettrico
nazionale.
Le disposizioni censurate sarebbero inoltre conformi all'art. 118
Cost., in quanto solo un organo a competenza nazionale potrebbe
intervenire su un sistema complesso per la cui sicurezza sono
necessari interventi in tempi brevissimi che non consentono di
operare in forme collegiali. La Corte, nella recente sentenza n. 307
del 2003, avrebbe messo in evidenza come, quando e' disposta la
realizzazione di impianti e reti rispondenti a rilevanti interessi
nazionali, sussista il preminente interesse nazionale alla
definizione di criteri unitari e di normative omogenee. Anche nel
caso in esame, l'interesse nazionale si imporrebbe, venendo in
considerazione sistemi volti alla produzione di energia su tutto il
territorio nazionale e la cui distribuzione e' effettuata tramite una
rete.
Quanto alla previsione di un limite di efficacia alla normativa
d'urgenza, limite introdotto dalla stessa legge censurata, tale
limite sarebbe giustificato sia al fine di evitare contrasti con le
Regioni, sia in quanto, una volta realizzata la finalita' di
rafforzamento del sistema elettrico, verrebbero meno le ragioni poste
a base dell'intervento normativo statale.
Per quanto attiene alle singole disposizioni contenute negli atti
normativi impugnati, la difesa erariale sostiene che la previsione,
contenuta nell'art. 1, comma 1, del d.l. convertito, di un'unica
autorizzazione per le opere indispensabili all'esercizio degli
impianti di energia elettrica, rilasciata dal Ministro delle
attivita' produttive, si giustificherebbe, in conformita' con il
principio di sussidiarieta', per il carattere di sistema a rete che
assume il complesso degli impianti di produzione e degli
elettrodotti, il quale determinerebbe la necessita' dell'attribuzione
allo Stato delle funzioni amministrative corrispondenti.
In relazione al procedimento per il rilascio dell'autorizzazione
unica (art. 1, comma 2, del d.l. convertito), gli interessi regionali
risulterebbero ampiamente garantiti attraverso la previsione della
partecipazione delle amministrazioni locali interessate e dell'intesa
con la Regione.
L'altra norma, contenuta nel comma 3, che contempla il parere
motivato del comune o della provincia nel cui territorio ricada
l'intervento, riconoscendo all'autorizzazione il valore di variante
urbanistica, non concreterebbe una lesione delle competenze
regionali, ma costituirebbe applicazione dei principi di
sussidiarieta' ed adeguatezza di cui all'art. 118 Cost. Nonostante
cio', non sarebbero stati trascurati gli interessi degli enti
territoriali, che sono chiamati ad esprimere un motivato parere e le
cui eventuali ragioni di dissenso devono essere valutate dall'organo
centrale, con la conseguente possibilita' che gli enti locali
insoddisfatti si rivolgano al giudice amministrativo.
Anche la previsione di un termine di sei mesi per la chiusura del
procedimento sarebbe ragionevole, in considerazione delle esigenze di
speditezza.
Quanto alla censura concernente la previsione contenuta nel
comma 5 dell'art. 1 del d.l. convertito, la difesa erariale sostiene
che essa sarebbe inammissibile, in quanto non sarebbero stati
indicati i parametri violati, e comunque infondata, riferendosi solo
a norme statali. La Regione, infatti, non avrebbe posizioni
costituzionalmente garantite a mantenere l'efficacia di una normativa
non sua.
L'Avvocatura sostiene l'infondatezza anche della presunta
violazione dell'art. 120 Cost., non costituendo le norme censurate
esercizio di potere sostitutivo.
Infondata sarebbe, da ultimo, anche la censura concernente la
violazione del principio di leale collaborazione. La mancanza di una
disciplina specifica dell'intesa Stato-Regioni significherebbe
unicamente che il ruolo da riconoscere ad essa sarebbe quello che
emerge dalla norma, mentre i rimedi per il suo mancato raggiungimento
sarebbero quelli ordinari.
Considerato in diritto
1. - La Regione Umbria ha impugnato il decreto-legge 7 febbraio
2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema
elettrico nazionale), per violazione dell'art. 77, secondo comma,
Cost., in quanto emanato in assenza delle condizioni di straordinaria
necessita' ed urgenza, dal momento che la situazione addotta a
fondamento della sussistenza di tali requisiti non sarebbe basata su
dati oggettivi, nonche' per violazione dell'art. 120, secondo comma,
Cost., in quanto - ove si individuasse nel decreto-legge impugnato
una manifestazione del potere sostitutivo dello Stato nei confronti
delle Regioni - ne mancherebbero i presupposti e le forme da tale
disposizione previsti. La ricorrente, inoltre, ha impugnato il
suddetto decreto-legge per violazione dell'art. 117, primo comma,
secondo comma lettera m), e terzo comma, Cost., in quanto detterebbe
una disciplina di dettaglio in una materia assegnata alla potesta'
legislativa concorrente delle Regioni quale quella relativa a
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»;
sarebbe violato, altresi', l'art. 118, primo e secondo comma, Cost.,
in quanto il decreto-legge impugnato attribuirebbe nella suddetta
materia un potere autorizzatorio allo Stato, riconoscendo quindi «una
competenza amministrativa generale e di tipo gestionale»
all'amministrazione statale in assenza di esigenze di carattere
unitario.
In subordine, e piu' specificamente, la Regione ha impugnato
l'art. 1, commi 1, 2, 3 e 5, del d.l. n. 7 del 2002, per violazione
dell'art. 117, primo e terzo comma, Cost., nonche' dell'art. 118,
primo e secondo comma, Cost; l'art. 1, commi 2, 3, 4 e 5, e' stato
impugnato, infine, per violazione dell'art. 97, primo comma, Cost. e
del principio di leale collaborazione.
Con successivo ricorso, la Regione Umbria ha impugnato la legge
9 aprile 2002, n. 55 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante misure urgenti per
garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), per
violazione sia dell'art. 77, secondo comma, Cost., sia dell'art. 120,
secondo comma, Cost., perche' avrebbe convertito in legge un
decreto-legge in assenza dei presupposti di necessita' e di urgenza,
e, comunque, in quanto non riconducibile ai poteri governativi di
tipo sostitutivo. Inoltre, la legge sarebbe censurabile per
violazione dell'art. 117, primo comma, secondo comma, lettera m), e
terzo comma, Cost.
In via subordinata, la Regione ha impugnato la legge n. 55 del
2002 per le parti in cui ha modificato le disposizioni del d.l. n. 7
del 2002, nonche' per le parti di quest'ultimo gia' impugnate con il
precedente ricorso e convertite senza modificazioni - riproponendo le
medesime censure - per violazione dell'art. 117, primo e terzo comma,
Cost., dell'art. 118, primo e secondo comma, Cost., nonche'
dell'art. 97, primo comma, Cost. e del principio di leale
collaborazione.
2. - Anche le Regioni Basilicata e Toscana hanno impugnato la
legge n. 55 del 2002, nella parte in cui disciplina un procedimento
unico per il rilascio dell'autorizzazione alla costruzione e
all'esercizio di impianti di energia elettrica di potenza superiore a
300 MW termici, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
quanto interferirebbe con norme di dettaglio in materie di competenza
legislativa ripartita delle Regioni, nonche' dell'art. 118 Cost., in
quanto l'attribuzione allo Stato della funzione amministrativa di
rilascio dell'autorizzazione si porrebbe in contrasto con i criteri
di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza, violando altresi'
la potesta' delle Regioni di disciplinare le procedure di svolgimento
delle funzioni nelle materie di competenza legislativa ripartita.
La Regione Basilicata e Toscana impugnano la legge n. 55 del 2002
anche nella parte in cui prevede che l'autorizzazione unica abbia
effetto di variante urbanistica, per contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto violerebbe la potesta' legislativa regionale
in materia di «governo del territorio».
3. - Data la sostanziale identita' delle censure prospettate, i
quattro ricorsi possono essere riuniti per essere trattati
congiuntamente e decisi con unica sentenza.
I ricorsi in esame non sono fondati.
In via preliminare, occorre affrontare la questione di
legittimita' costituzionale posta dalla Regione Umbria sul
decreto-legge n. 7 del 2002, in relazione alla lamentata carenza dei
presupposti contemplati nell'art. 77 Cost.
Quanto alla deducibilita' di tale vizio da parte delle Regioni in
occasione della promozione della questione di legittimita'
costituzionale in via diretta, la recente giurisprudenza di questa
Corte ha affermato la perdurante distinzione - anche dopo la riforma
costituzionale del Titolo V - dei parametri invocabili da Stato e
Regioni, rispettivamente nei riguardi di leggi regionali o di leggi
od atti con forza di legge statali (sentenza n. 274 del 2003), al
tempo stesso confermando che le Regioni possono contestare
l'esistenza dei presupposti costituzionali degli atti con forza di
legge «quando la violazione denunciata sia potenzialmente idonea a
determinare una vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle
Regioni o delle Province autonome ricorrenti» (sentenza n. 303 del
2003). D'altra parte, fin dalla sentenza n. 302 del 1988, questa
Corte ha espressamente riconosciuto che le Regioni possono impugnare
un decreto-legge per motivi attinenti alla pretesa violazione
dell'art. 77 Cost., ove adducano che da tale violazione derivi una
compressione delle loro competenze costituzionali.
Peraltro, diversamente da come asserisce la Regione ricorrente,
un decreto-legge puo' di per se' costituire legittimo esercizio dei
poteri legislativi che la Costituzione affida alla competenza
statale, ivi compresa anche la determinazione dei principi
fondamentali nelle materie di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost.
I rilievi sollevati dalla Regione Umbria relativamente alla
mancanza dei presupposti di necessita' ed urgenza del d.l. n. 7 del
2002, atto sicuramente incidente sui poteri regionali in materia,
sono infondati; se la giurisprudenza di questa Corte sul punto ha
piu' volte affermato che il sindacato sull'esistenza e
sull'adeguatezza dei presupposti della decretazione d'urgenza puo'
essere esercitato solo in caso di loro «evidente mancanza» (fra le
molte, si vedano le sentenze n. 16 del 2002, n. 398 del 1998, n. 330
del 1996), non puo' disconoscersi che, nel caso del d.l. impugnato, a
fondamento dell'intervento normativo del Governo si pone una
situazione nella quale, in assenza di un effettivo e rapido
rafforzamento delle strutture di produzione e di distribuzione
dell'energia elettrica, si possono produrre serie situazioni di
difficolta' o addirittura interruzioni piu' o meno estese della
fornitura di energia, con conseguenti gravi danni sociali ed
economici. Cio' al di la' dell'enfasi del primo comma dell'art. 1 del
d.l. in questione (nel testo originario), che faceva riferimento
all'«imminente pericolo di interruzione di fornitura di energia
elettrica su tutto il territorio nazionale» (formula, non a caso,
corretta in semplice «pericolo di interruzione» dalla legge di
conversione n. 55 del 2002).
La sicura esistenza di elementi di fatto contrari all'«evidente
mancanza» dei requisiti di urgenza del d.l. n. 7 del 2002 rende
inutile la valutazione degli eventuali effetti sananti prodotti dalla
legge n. 55 del 2002 di conversione di tale decreto.
4. - Quanto appena affermato rende altresi' inutile l'esame
dell'ulteriore rilievo prospettato dalla Regione Umbria circa il
fatto che il d.l. impugnato non avrebbe potuto neppure trovare
giustificazione negli speciali poteri sostitutivi attribuiti al
Governo dall'art. 120, secondo comma, Cost., di recente specificati
dall'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), dal momento che - come ha
anche notato l'Avvocatura dello Stato - non vi sono elementi formali
o sostanziali per considerare il d.l. n. 7 del 2002 come atto
adottato su questa base giuridica.
5. - Possono quindi essere affrontate le censure mosse dalle
Regioni ricorrenti sulla legittimita' costituzionale delle
disposizioni del d.l. n. 7 del 2002 e della legge di conversione
n. 55 del 2002, in relazione alla asserita violazione dell'art. 117
Cost.
Al riguardo, appare decisiva la ricostruzione di quale sia - al
di la' della stessa volonta' del legislatore statale, quale
deducibile dai lavori preparatori, o delle ricostruzioni suggerite
dall'Avvocatura dello Stato - l'oggettivo fondamento costituzionale
degli atti impugnati.
Il testo originario del d.l., mentre non fa alcun riferimento
alle disposizioni costituzionali, sembra indicare il proprio
fondamento nel ruolo riconosciuto al Ministero delle attivita'
produttive dall'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 16 marzo
1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni
per il mercato interno dell'energia elettrica), di organo nazionale
preposto «alla sicurezza ed all'economicita' del sistema elettrico
nazionale».
Solo la legge di conversione introduce alcuni riferimenti diretti
ed indiretti alle disposizioni costituzionali e, in particolare, fa
riferimento al fatto che la nuova disciplina resterebbe in vigore
«sino alla determinazione dei principi fondamentali della materia in
attuazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, e comunque
non oltre il 31 dicembre 2003» (art. 1, comma 1, del d.l. n. 7 del
2002 nel testo modificato).
L'Avvocatura dello Stato ha, reiteratamente sostenuto, che la
disciplina contenuta negli atti impugnati rientrerebbe negli ambiti
di competenza legislativa esclusiva dello Stato relativi a
«sicurezza» [art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.] e
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale» [art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.];
l'Avvocatura, inoltre, ha sostenuto che queste norme inciderebbero
anche nella materia della «tutela della concorrenza», anch'essa
affidata alla legislazione esclusiva dello Stato [art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.]. Peraltro, sempre secondo la difesa
erariale, la disciplina impugnata sarebbe destinata a restare solo
temporaneamente in vigore, poiche', successivamente al superamento
della fase di carenza produttiva, si eserciterebbe liberamente la
legislazione concorrente delle Regioni in tema di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
Tali argomenti non possono essere condivisi.
Deve anzitutto negarsi che il concetto di «sicurezza» utilizzato
nella legislazione sull'energia come «sicurezza
dell'approvvigionamento di energia elettrica» e «sicurezza tecnica»
(cfr. art. 2, n. 28, della direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio 2003/54/CE del 26 giugno 2003 relativa a norme comuni per
il mercato interno dell'energia elettrica e che abroga la direttiva
96/92/CE) possa essere confuso con la materia «ordine pubblico e
sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale», di cui
alla lettera h) del secondo comma dell'art. 117 Cost., che gia'
questa Corte ha interpretato come riferibile esclusivamente agli
interventi finalizzati alla prevenzione dei reati ed al mantenimento
dell'ordine pubblico (sentenza n. 407 del 2002). Tanto meno appare
condivisibile l'opinione che i possibili effetti in termini di ordine
pubblico del cattivo funzionamento del settore energetico potrebbero
giustificare limiti preventivi ai poteri regionali, dal momento che -
semmai - il verificarsi di situazioni di fatto di questo tipo
potrebbe eventualmente legittimare l'attivazione degli speciali
poteri sostitutivi del Governo sulla base di quel «pericolo grave per
l'incolumita' e la sicurezza pubblica» che e' presupposto
espressamente contemplato dall'art. 120, secondo comma, Cost.
Analogamente e' da dirsi per la pretesa riconduzione della normativa
impugnata alla competenza legislativa statale di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost.: come questa Corte ha gia' affermato
(cfr. le sentenze n. 88 del 2003 e n. 282 del 2002), tale competenza
legittima una eventuale predeterminazione legislativa dei «livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali»,
cio' che nella specie non e' intervenuto. La stessa utilizzazione di
questi livelli essenziali quale fondamento dell'esercizio dei poteri
sostitutivi, ai sensi del secondo comma dell'art. 120 Cost., di norma
presuppone che lo Stato abbia previamente esercitato la propria
potesta' legislativa di tipo esclusivo.
Tuttavia, ne' il d.l. n. 7 del 2002 ne' la legge di conversione
n. 55 del 2002 hanno un contenuto normativo di questo tipo, ma
semplicemente disciplinano un nuovo complesso procedimento
amministrativo finalizzato a garantire la produzione e
l'approvvigionamento dell'energia elettrica.
Identiche considerazioni possono essere svolte in riferimento
alla pretesa che la legislazione impugnata possa essere riconducibile
alla «tutela della concorrenza» di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., dal momento che la disciplina in questione non e'
affatto caratterizzata dagli istituti e dalle procedure tipiche di
questa particolare materia.
6. - La disciplina oggetto degli atti impugnati insiste
indubbiamente nell'ambito della materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», espressamente contemplata
dall'art. 117, terzo comma, Cost., tra le materie affidate alla
potesta' legislativa concorrente delle Regioni. Secondo le
ricorrenti, il legislatore statale avrebbe invaso la competenza
regionale, in quanto non si sarebbe limitato a stabilire i principi
fondamentali della materia, disciplinando invece, in termini
analitici, il procedimento di rilascio dell'autorizzazione per la
costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia
elettrica.
In effetti, e' incontestabile che la disciplina impugnata non
contiene principi fondamentali volti a guidare il legislatore
regionale nell'esercizio delle proprie attribuzioni, ma norme di
dettaglio autoapplicative e intrinsecamente non suscettibili di
essere sostituite dalle Regioni. Tuttavia, occorre considerare che il
problema della competenza legislativa dello Stato non puo' essere
risolto esclusivamente alla luce dell'art. 117 Cost. E' infatti
indispensabile una ricostruzione che tenga conto dell'esercizio del
potere legislativo di allocazione delle funzioni amministrative
secondo i principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza
di cui al primo comma dell'art. 118 Cost., conformemente a quanto
gia' questa Corte ha ritenuto possibile nel nuovo assetto
costituzionale (cfr. sentenza 303 del 2003).
In questa logica, il d.l. n. 7 del 2002 e la sua legge di
conversione n. 55 del 2002, pur senza negare il vigente ordinamento
costituzionale ed in particolare l'attribuzione di potesta'
legislativa di tipo concorrente alle Regioni in tema di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», hanno ridefinito
in modo unitario ed a livello nazionale i procedimenti di modifica o
ripotenziamento dei maggiori impianti di produzione dell'energia
elettrica, in base all'evidente presupposto della necessita' di
riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali nell'esercizio
delle corrispondenti funzioni amministrative.
Conseguentemente, per giudicare della legittimita' costituzionale
della normativa impugnata, e' necessario non gia' considerarne la
conformita' rispetto all'art. 117 Cost., bensi' valutarne la
rispondenza da un lato ai criteri indicati dall'art. 118 Cost., per
la allocazione e la disciplina delle funzioni amministrative
(parametro quest'ultimo del resto esplicitamente invocato dalle
Regioni ricorrenti), dall'altro al principio di leale collaborazione,
cosi' come questa Corte ha gia' avuto modo di evidenziare nella
richiamata sentenza n. 303 del 2003.
Quanto appena affermato rende evidente l'infondatezza delle
censure concernenti la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
nonche' di quelle relative alla violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), formulate dalla Regione Umbria.
Quanto invece alla lamentata violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione al limite costituzionale - al di la' della
mancanza di qualsivoglia motivazione al riguardo nel ricorso della
Regione Umbria - deve comunque notarsi che la deduzione del mancato
rispetto del limite costituzionale in tale disposizione previsto non
puo' costituire autonomo motivo di censura, risultando
inevitabilmente collegato alla violazione di ulteriori e specifiche
norme costituzionali.
7. - E' possibile a questo punto passare all'esame delle censure
prospettate dalle Regioni ricorrenti in relazione alla asserita
violazione dell'art. 118 Cost.
La qualificazione della normativa in esame come espressiva di una
scelta del legislatore statale di considerare necessario il
conferimento allo Stato della responsabilita' amministrativa unitaria
in materia, «sulla base dei principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza» di cui all'art. 118, primo comma,
Cost., deve superare la preliminare obiezione delle Regioni
ricorrenti sulla idoneita' della fonte statale a compiere questa
scelta anche la' dove le norme costituzionali affidano solo limitati
poteri legislativi allo Stato, come appunto nel caso delle materie di
cui al terzo comma dell'art. 117 Cost.
Il superamento di questa obiezione appare agevole se si considera
che la valutazione della necessita' del conferimento di una funzione
amministrativa ad un livello territoriale superiore rispetto a quello
comunale deve essere necessariamente effettuata dall'organo
legislativo corrispondente almeno al livello territoriale interessato
e non certo da un organo legislativo operante ad un livello
territoriale inferiore (come sarebbe un Consiglio regionale in
relazione ad una funzione da affidare - per l'esercizio unitario - al
livello nazionale).
Questa scelta legislativa che trova sicuro, seppur implicito,
fondamento costituzionale nell'art. 118 Cost., in relazione al
principio di legalita', deve giustificarsi in base ai principi di
sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza; questi ultimi,
tuttavia, non possono trasformarsi - come questa Corte ha affermato
nella sentenza n. 303 del 2003 - «in mere formule verbali capaci con
la loro sola evocazione di modificare a vantaggio della legge
nazionale il riparto costituzionalmente stabilito, perche' cio'
equivarrebbe a negare la stessa rigidita' della Costituzione».
Proprio per la rilevanza dei valori coinvolti, questa Corte ha
quindi affermato, nella medesima sentenza, che una deroga al riparto
operato dall'art. 117 Cost., puo' essere giustificata «solo se la
valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di
funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non
risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio
stretto di costituzionalita' e sia oggetto di un accordo stipulato
con la Regione interessata».
In altri termini, perche' nelle materie di cui all'art. 117,
terzo e quarto comma, Cost., una legge statale possa legittimamente
attribuire funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo
stesso regolarne l'esercizio, e' necessario che essa innanzi tutto
rispetti i principi di sussidiarieta', differenziazione ed
adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative,
rispondendo ad esigenze di esercizio unitario di tali funzioni. E'
necessario, inoltre, che tale legge detti una disciplina logicamente
pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni, e
che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tale
fine. Da ultimo, essa deve risultare adottata a seguito di procedure
che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti
attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve
prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio
concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi
centrali. Quindi, con riferimento a quest'ultimo profilo, nella
perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni
parlamentari e, piu' in generale, dei procedimenti legislativi -
anche solo nei limiti di quanto previsto dall'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) - la legislazione statale di questo
tipo «puo' aspirare a superare il vaglio di legittimita'
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta» (sentenza n. 303 del 2003).
Se si applicano i menzionati criteri alla normativa oggetto del
presente giudizio, si rileva anzitutto la necessarieta'
dell'intervento dell'amministrazione statale in relazione al
raggiungimento del fine di evitare il «pericolo di interruzione di
fornitura di energia elettrica su tutto il territorio nazionale»
(art. 1 del d.l. n. 7 del 2002); non v'e' dubbio, infatti, che alle
singole amministrazioni regionali - che si volessero attributarie
delle potesta' autorizzatorie contemplate dalla disciplina impugnata
- sfuggirebbe la valutazione complessiva del fabbisogno nazionale di
energia elettrica e l'autonoma capacita' di assicurare il
soddisfacimento di tale fabbisogno. In relazione agli altri criteri,
d'altra parte, non si puo' non riconoscere da un lato la specifica
pertinenza della normativa oggetto del presente giudizio in relazione
alla regolazione delle funzioni amministrative in questione,
dall'altro che tale normativa si e' limitata - nell'esercizio della
discrezionalita' del legislatore - a regolare queste ultime in
funzione del solo fine di sveltire le procedure autorizzatorie
necessarie alla costruzione o al ripotenziamento di impianti di
energia elettrica di particolare rilievo.
Resta da valutare il rispetto dell'ultimo criterio indicato, in
relazione alla necessaria previsione di idonee forme di intesa e
collaborazione tra il livello statale e i livelli regionali.
Da quest'ultimo punto di vista devono considerarsi adeguati i due
distinti livelli di partecipazione delle Regioni disciplinati nel
d.l. n. 7 del 2002, quale convertito dalla legge n. 55 del 2002: per
il primo comma dell'art. 1, quale opportunamente modificato in sede
di conversione, la determinazione dell'elenco degli impianti di
energia elettrica che sono oggetto di questi speciali procedimenti
viene effettuata «previa intesa in sede di Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano»; per il secondo comma dell'art. 1, l'autorizzazione
ministeriale per il singolo impianto «e' rilasciata a seguito di un
procedimento unico, al quale partecipano le Amministrazioni statali e
locali interessate, svolto nel rispetto dei principi di
semplificazione e con le modalita' di cui alla legge 7 agosto 1990,
n. 241, e successive modificazioni, d'intesa con la Regione
interessata». Appare evidente che quest'ultima va considerata come
un'intesa «forte», nel senso che il suo mancato raggiungimento
costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento -
come, del resto, ha riconosciuto anche l'Avvocatura dello Stato - a
causa del particolarissimo impatto che una struttura produttiva di
questo tipo ha su tutta una serie di funzioni regionali relative al
governo del territorio, alla tutela della salute, alla valorizzazione
dei beni culturali ed ambientali, al turismo, etc.
I due distinti livelli di partecipazione - dell'insieme delle
Regioni nel primo caso e della Regione direttamente interessata nel
secondo - realizzano quindi, ove correttamente intesi ed applicati
dalle diverse parti interessate, sufficienti modalita' collaborative
e di garanzia degli interessi delle istituzioni regionali i cui
poteri sono stati parzialmente ridotti dall'attribuzione allo Stato
dell'esercizio unitario delle funzioni disciplinate negli atti
impugnati. Ne' mancano, ovviamente, strumenti di tutela contro
eventuali prassi applicative che non risultassero in concreto
rispettose della doverosa leale collaborazione fra Stato e Regioni.
L'insieme di tali considerazioni evidenzia quindi l'infondatezza
dei rilievi delle Regioni ricorrenti relativamente alla pretesa
violazione dell'art. 118 Cost., sia in riferimento ai principi di
sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza, sia per quel che
concerne la fonte statale utilizzata.
8. - Devono ora essere affrontate le censure sollevate dalle
ricorrenti in relazione a specifiche disposizioni degli atti
normativi oggetto del presente giudizio.
In particolare, alcuni di tali rilievi di costituzionalita'
riguardano la pretesa illegittima compressione dei poteri
amministrativi e rappresentativi degli enti locali interessati, alla
luce degli articoli 117 e 118 Cost.: piu' specificamente, si nega, da
parte delle Regioni ricorrenti, che l'autorizzazione unica possa
legittimamente essere configurata come sostitutiva di ogni altra
autorizzazione di competenza degli enti locali e come modificativa
degli strumenti urbanistici o del piano regolatore portuale, in
quanto cio' sarebbe incompatibile con le competenze legislative
regionali in materia di «governo del territorio», nonche' con le
funzioni amministrative che sarebbero riconosciute dall'art. 118
Cost. a comuni, province, citta' metropolitane e regioni.
Tali censure non sono fondate.
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 117 della Costituzione,
in questa sede ci si puo' limitare a richiamare le considerazioni
svolte piu' sopra. La disciplina impugnata, infatti, concerne la
allocazione e la regolazione di funzioni amministrative (in una
materia affidata alla legislazione concorrente) e conseguentemente e'
nell'art. 118 della Costituzione e nei principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza che deve trovare il proprio decisivo
parametro di giudizio, secondo quanto esposto in precedenza.
L'infondatezza dei rilievi concernenti la lamentata violazione
dell'art. 118 Cost., a sua volta, deriva proprio dalla necessaria
unitarieta' dell'esercizio delle funzioni amministrative che, come
evidenziato, sta alla base della scelta del legislatore statale di
introdurre eccezioni alla normale attribuzione delle funzioni
amministrative al livello comunale prevista dall'art. 118, primo
comma, Cost.
La eccezionale compressione delle competenze delle
amministrazioni regionali e locali determinata dalla normativa in
esame non puo' dunque ritenersi costituzionalmente illegittima. Cio'
va affermato innanzi tutto in quanto, ragionando diversamente, la
stessa finalita' per la quale tale disciplina e' stata posta in
essere verrebbe frustrata da un assetto delle competenze
amministrative diverso da quello da essa stabilito, anche in
considerazione della necessaria celerita' con cui - al fine di
evitare il pericolo della interruzione della fornitura di energia
elettrica su tutto il territorio nazionale - le funzioni
amministrative concernenti la costruzione o il ripotenziamento di
impianti di energia elettrica di particolare rilievo devono essere
svolte.
In secondo luogo, non possono non assumere decisivo rilievo le
conclusioni alle quali si e' giunti in precedenza, dal momento che
proprio il necessario coinvolgimento delle Regioni di volta in volta
interessate mediante quello strumento particolarmente efficace
costituito dall'intesa, assicura una adeguata partecipazione di
queste ultime allo svolgimento del procedimento incidente sulle
molteplici competenze delle amministrazioni regionali e locali.
D'altra parte, anche la legislazione preesistente conosce
numerose fattispecie nelle quali alcuni atti espressivi delle scelte
urbanistiche dei comuni cedono dinanzi agli atti finali dei
procedimenti adeguatamente partecipati di determinazione dei lavori
pubblici di interesse generale (con specifico riferimento alle
centrali elettriche, si veda l'art. 12 dello stesso allegato IV,
recante «Procedure per i progetti di centrali termoelettriche e
turbogas», del d.P.C.m. 27 dicembre 1988, la cui efficacia e' stata
sospesa appunto dall'art. 1 del d.l. n. 7 del 2002; e la stessa
giurisprudenza di questa Corte si e' espressa nel senso di non
rilevare violazione dei principi costituzionali in casi analoghi
(cfr., ad esempio, sentenza n. 308 del 2003 e sentenza n. 21 del
1991).
9. - Deve essere affrontata, inoltre, la specifica censura
prospettata dalla Regione Umbria, secondo la quale il rinvio
contenuto nell'art. 1, comma 2, del d.l. n. 7 del 2002, convertito
dalla legge n. 55 del 2002, ad un «procedimento unico al quale
partecipano le amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei
principi di semplificazione e con le modalita' di cui alla legge
7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni ed integrazioni,
d'intesa con la regione interessata» violerebbe l'art. 97, primo
comma, Cost., ed il principio di leale collaborazione; cio' perche'
questo procedimento, nel quale non sono previsti precisi tempi e
modalita' di partecipazione delle amministrazioni interessate, non
sarebbe idoneo a garantire la adeguata ponderazione di tutti gli
interessi in gioco ne', conseguentemente, sarebbe «sufficiente a
garantire il rilievo degli interessi della comunita' regionale».
Per cio' che riguarda la pretesa violazione dell'art. 97, primo
comma, Cost., deve essere osservato, innanzi tutto, che la normativa
impugnata in realta' disciplina un particolare procedimento
amministrativo, il quale deve esaurirsi entro centoottanta giorni e
deve culminare in un'autorizzazione unica, con anche una speciale
accelerazione per la procedura di valutazione di impatto ambientale
prevista dal comma 3 dell'art. 1 del decreto impugnato (nel testo
risultante dalla conversione in legge) ulteriormente modificato
dall'art. 3 del d.l. 18 febbraio 2003, n. 25 (Disposizioni urgenti in
materia di oneri generali del sistema elettrico e di realizzazione,
potenziamento, utilizzazione e ambientalizzazione di impianti
termoelettrici), convertito nella legge 17 aprile 2003, n. 83
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
18 febbraio 2003, n. 25, recante disposizioni urgenti in materia di
oneri generali del sistema elettrico. Sanatoria degli effetti del
decreto-legge 23 dicembre 2002, n. 281).
Sulla base delle considerazioni gia' svolte, deve essere
evidenziato che, nel caso di specie, il giudizio sul rispetto del
principio di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97,
primo comma, Cost., fa tutt'uno con il giudizio di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza nella allocazione delle funzioni
amministrative, dal momento che la scelta concernente la allocazione
al livello centrale delle funzioni amministrative si giustifica
proprio in relazione alla necessita' di garantirne una piu' adeguata
ed efficiente esplicazione. Di talche', lo scrutinio concernente la
compatibilita' della disciplina impugnata con i principi di cui
all'art. 118, primo comma, Cost., conduce a ritenere infondati anche
i rilievi sulla pretesa violazione dell'art. 97, primo comma, Cost.
D'altra parte, non solo lo stesso d.l. impugnato introduce - come
gia' visto - la necessita' del conseguimento di un'intesa «forte» con
la Regione interessata, ma inoltre la legge n. 55 del 2002 ha
modificato il comma 3 dell'art. 1, prescrivendo che «e' fatto obbligo
di richiedere il parere motivato del comune e della provincia nel cui
territorio ricadono le opere» (seppure nel rispetto del limite
temporale complessivo per la fase istruttoria). Tali prescrizioni -
il cui rispetto naturalmente potra' essere garantito nelle competenti
sedi giurisdizionali - assicurano indubbiamente un sufficiente
coinvolgimento degli enti locali, in relazione agli interessi di cui
siano portatori ed alle funzioni loro affidate.
Quanto appena affermato rende evidente, peraltro, anche
l'infondatezza della censura concernente la pretesa violazione del
principio di leale collaborazione.
10. - Da ultimo, vanno prese in considerazione le censure
proposte dalle tre Regioni ricorrenti avverso il comma 1 dell'art. 1
del d.l. n. 7 del 2002, come modificato dalla legge di conversione,
per violazione dell'art. 117 Cost., nella parte in cui prevede che la
speciale disciplina si applichi «sino alla determinazione dei
principi fondamentali della materia in attuazione dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, e comunque non oltre il 31 dicembre
2003», nonche' la censura specificamente prospettata dalla sola
Regione Umbria avverso il comma 5 dell'art. 1 del medesimo
decreto-legge, nella parte in cui prevede la sospensione
dell'efficacia dell'allegato IV al d.P.C.m. 27 dicembre 1988 e del
d.P.R. 11 febbraio 1998, n. 53, per violazione degli articoli 117 e
118 Cost.
In particolare, la prima di tali disposizioni e' stata contestata
da parte delle ricorrenti, che vi hanno letto la volonta' di
sospendere temporaneamente l'esercizio della potesta' legislativa
regionale in una materia di legislazione concorrente, addirittura
vincolandola alla previa adozione di una normativa di cornice
statale, nonostante i principi fondamentali possano essere fin da ora
dedotti in via interpretativa dall'attuale legislazione. Se peraltro
si considera che lo stesso originario testo del d.l. n. 7 del 2002,
nella seconda delle disposizioni qui esaminate (art. 1, comma 5),
sospende proprio «fino al 31 dicembre 2003» l'efficacia di tutta una
serie di norme primarie e secondarie dello Stato che disciplinano
appunto le procedure che il d.l. evidentemente si riprometteva di
sveltire ulteriormente attraverso la unificazione e concentrazione
dei diversi procedimenti, la (certo non felice) formula legislativa
introdotta nel primo comma dell'art. 1 del d.l. ad opera della legge
di conversione deve essere interpretata, in coerenza con il quadro
costituzionale, come finalizzata semplicemente a ribadire la
provvisorieta' della soluzione procedimentale configurata dal d.l.,
in una situazione di urgente necessita' che aveva comportato la
contestuale sospensione dell'efficacia della normazione previgente e
dei relativi principi.
Da questo punto di vista, infondati appaiono i rilievi mossi
dalle ricorrenti al primo comma dell'art. 1, cosi' come infondati
sono quelli rivolti dalla Regione Umbria alla disciplina di cui al
quinto comma del medesimo articolo, dal momento che ogni esercizio di
potere legislativo da parte dello Stato comporta inevitabilmente o
l'abrogazione o la sospensione dell'efficacia della legislazione
statale previgente.
Le successive vicende legislative, culminate con l'adozione
dell'art. 1-sexies, comma 8, della recentissima legge 27 ottobre
2003, n. 290 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239, recante disposizioni urgenti
per la sicurezza del sistema elettrico nazionale e per il recupero di
potenza di energia elettrica. Deleghe al Governo in materia di
remunerazione della capacita' produttiva di energia elettrica e di
espropriazione per pubblica utilita), sembrano evidenziare, seppur
con una formula non del tutto chiara («Per la costruzione e
l'esercizio di impianti di energia elettrica di potenza superiore a
300 MW termici si applicano le disposizioni del decreto-legge
7 febbraio del 2002, n. 7, convertito, con modificazioni dalla legge
9 aprile 2002, n. 55»), la volonta' del legislatore nazionale di
stabilizzare definitivamente la soluzione, che era invece solo
transitoria, del d.l. n. 7 del 2002 e della legge di conversione
n. 55 del 2002.